新型城鎮化進程中農村基礎教育資源優化配置
——基于河北省基礎教育的實證分析

謝中起，劉學超

（燕山大學文法學院，河北 秦皇島 066004）

新型城鎮化進程中農村基礎教育資源優化配置
——基于河北省基礎教育的實證分析

謝中起，劉學超

（燕山大學文法學院，河北 秦皇島 066004）

隨著新型城鎮化進程的不斷推進,我國農村基礎教育資源配置將得到進一步的調整和優化。通過實證分析河北省基礎教育事業的發展水平，對城鄉教育資源配置狀況進行比較分析，突顯城鄉之間、地區之間基礎教育資源配置存在的差距，并發掘造成這種差距的深層原因。新型城鎮化包括農村基礎教育的城鎮化，這一發展戰略的實施對于實現農村基礎教育資源的優化配置，進而實現教育的公平發展，是一個彌足珍貴的機遇。

新型城鎮化；農村；基礎教育；資源配置

與傳統城鎮化相比，新型城鎮化建設不再是以往單一的農村人口向城市地區轉移，而是強調以科學發展、城鄉統籌為內在要求的發展道路，注重以人為本，兼顧社會公平為原則。其中，教育公平化是新型城鎮化戰略中的應有之意。農村教育城鎮化，關鍵是教育資源的優化和教育水平的提高。

一、當前河北省基礎教育資源配置狀況

近年來，河北省基礎教育取得長足發展。然而，也突顯出一些問題，地區之間、城鄉之間教育資源配置失衡問題亟待解決，嚴重制約著農村基礎教育的發展。

1.地區間基礎教育發展的不平衡性

（1）單位人口中接受基礎教育的在校生數量差異

單位人口中的在校生數是衡量地區教育發展程度的重要標志之一。根據2010-2011學年初河北省教育統計提要中的數據計算可知：每萬人口中平均普通高中在校生最少的是保定市139.7人，與在校生最多的石家莊市213.1人相差73.4人。每萬人口中平均普通初中在校生最少的是滄州市269.2人，與在校生最多的張家口市343.4人相差74.2人。每萬人口中平均普通小學在校生最少的是秦皇島市586.5人，與在校生最多的邯鄲市896.1人相差309.6人。整體上看，河北省在大力扶持教育的過程中還需要注重高中教育階段的發展，合理優化教育結構是今后河北省教育事業健康發展的重要任務之一。

（2）地區間教育經費投入力度差距

根據河北省2010年教育經費執行情況統計公告提供的數據：2010年河北省各地區在財政性教育經費投入方面均較上年有所增長，但地區間教育財政性投入很不均衡。以唐山市和衡水市做比較為例：2010年衡水市人均可用財力為578.41元，與唐山市人均可用財力951.98元相差373.57元。從全國的角度看，這種現象是普遍存在的，各地區用于基礎教育的財政性投入失衡，西部地區通常處于較低水平,中部地區次之，東部地區最高。各地區教育經費投入力度的大小，很大程度上影響著地區教育事業的發展速度與規模。

（3）地區間各級教育生均經費差距

根據河北省2010年教育經費執行情況統計公告提供的數據顯示：從生均預算內教育事業費的角度來看，普通高中生均預算內教育事業費最低的是衡水市2216.05元，與投入最高的秦皇島市6344.29元相差4128.24元。從生均預算內公用費用的角度來看，地區間同樣存在較大差異。例如，2010年秦皇島市普通高中生均預算內公用經費為2827.24元，約是保定市高中生均預算內公用經費的11倍。在生均教育經費存在巨大落差的背景下，各地區基礎教育事業發展快慢不一也就不難解釋了。

2.城鄉之間基礎教育存在的差距

（1）城鄉有別的教師待遇標準

鄧小平同志曾經強調：“要加強學校的教師隊伍，科研系統有的人可以調出來搞教育，支援教育。搞教育是很光榮的，要鼓勵大家熱心教育事業。”然而，我國現行的教師待遇標準卻存在著城鄉教師區別對待的問題。例如，《中華人民共和國教師法》第28條規定：“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優先、優惠。縣、鄉兩級人民政府應當為農村中小學教師解決住房提供方便”。從國家出臺的政策可以看出，城市教師住房難問題由國家給予資助解決，而農村教師在這方面卻缺乏明確的政策安排。在城鄉教師待遇標準失衡的形勢下，農村教師不斷向城市流失，廣大年輕教師對到農村任教“望而卻步”。

（2）城鄉家庭人均教育支付能力相差懸殊

近年來河北省城鄉居民生活水平顯著提高，居民家庭教育文化娛樂服務支出上不斷增長，但也存在一些問題，城鎮居民在人均收入、人均教育文化娛樂服務支出兩方面均遠超出農村居民。例如，：2011年城鎮居民家庭人均可支配收入為18292.23元，約是農村居民家庭人均純收入的2.6倍；城鎮居民家庭人均教育文化娛樂服務支出為1203.99元，約是農村家庭人均教育文化娛樂服務支出的2.8倍。造成這種現象的原因是復雜多樣的，最主要的是城鄉二元結構的影響。教育作為社會的重要組成部分，在城鄉二元體制下，也形成了獨特的城鄉教育二元體制。

（3）現行戶籍制度下的教育公平缺位

雖然戶籍管理制度在新中國成立初期起到了巨大的積極作用，但是隨著新型城鎮化的不斷升級，城鄉割裂的戶籍制度在教育發展方面的弊端日益顯現。受傳統城鄉戶籍政策影響，農村學生進城學習，入學門檻高、借讀費用高、升學考試不能享受與城市學生同等待遇等問題多方面降低了農村學生進城學習的機會。雖然國家在政策目標上強調要保障教育公平，出臺相應的農村學生補助政策，但是都沒有從根源上解決現行的城鄉分治的戶籍制度對農村學生造成的不平等待遇問題。

二、新型城鎮化為農村基礎教育發展帶來的機遇

總體來說，新型城鎮化要依據“一個統領，五個重點”的原則，其中，“一個統領”即為科學發展觀，“五個重點”分別為城鄉統籌、以人為本、全面協調發展、可持續發展、因地因時制宜。

1.新型城鎮化使農村基礎教育更趨公平

“城市是一個聚合容器”，尤其是隨著城鎮化的推進，城市資源日益增多，城市教育發展取得長足進步。芒福特曾經指出，城市就是給人們進行重要對話提供最多便利條件的場所。城市，特別是中心城市，科學技術進步、經濟發展水平高，將成為區域內實現教育現代化的率先垂范，通過城鄉相互交往、對話，對周邊縣鄉教育事業發展的示范帶動作用將越來越明顯。同時，隨著新型城鎮化建設的提速，越來越多的農村學生有機會進城學習。一方面，這與國家日益重視教育公平，大力推進城鄉教育均衡發展密切相關。另一方面，隨著農民收入的不斷提高，農村家庭有條件給孩子提供更好的學習環境，將來會有越來越多的農村學生進城上學。

2.新型城鎮化使農村學生基礎教育權利進一步得到保護

伴隨城鎮化運行效率的提高，越來越多的進城務工農民轉變為城市居民，隨遷子女在就學方面也逐漸享受到了與城市居民子女平等的權利。特別是近年來國家大力號召教育公平，要求各流入地在接收外來務工人員子女時要“以公辦學校為主”的就學政策，給農民工子女接受教育提供了方便，有效解決了隨遷子女“有學上”的問題。在確保每個學生“有學上”的前提下，教育公平還轉向了教育過程中享有的教育資源的平等，使得農村學生有機會可以同城市學生一樣享有良好的學習、生活環境。

3.新型城鎮化使農村基礎教育資源得到整合、優化

傳統城市化過程中，農村中小學局部調整造成的教育資源總體供給不足卻部分閑置的現象日益突出。新型城鎮化給農村教育資源整合帶來了新的發展契機。通過開展農村中小學閑置校舍普查活動，對農村中小學局部調整過程中留下的教育資源閑置狀況逐漸摸清，各地區將更多整合資源合理再利用，投入到農村薄弱學校的新建、改建當中，農村學校的辦學規模趨于擴大。隨著新型城鎮化進程的加快，農村基礎教育資源將得到有效整合與優化。

三、新型城鎮化目標下優化農村基礎教育資源配置的制度安排

長期以來，由于教育資源配置失衡，我國農村地區教育發展相對落后。因此，建立合理的教育資源配置保障制度，是促進城鄉基礎教育均衡發展的重要任務之一。

1.合理調整城鄉二元結構

建國初期，我國實施的優先發展重工業的戰略雖為工業化初期的發展奠定了堅實基礎，但在一定程度上限制了農業的發展，導致農村經濟發展滯后，城鄉居民收入水平差距拉大，農村家庭在經濟條件上無法為子女提供與城市學生同等的學習機會。在傳統工業社會，效率問題（主要指勞動生產效率）始終是第一位的問題，公平問題被深深遮蔽。所以，打破傳統城鄉二元結構對農村的束縛，完善城鄉收入分配制度，兼顧效率與公平的安排初次分配與再次分配，對于提高農村居民收入，促進城鄉居民平等地享受教育等方面的公共服務具有重要意義。

2.逐步放開戶籍管制

新型城鎮化意味著必須進一步完善現行的戶籍制度，重新調整城市社會人口遷徙的控制制度，解除現行禁錮人們自由的落戶政策。要改革歷史遺留的傳統戶籍管理制度并不是一蹴而就的，需要分情況、按步驟地把農村戶口轉變為城市戶口，有針對性地讓一部分人優先落戶，重點解決農民工進城落戶問題。在完善戶籍制度的同時，還應“撤掉農民進入大中城市落戶的非制度性門檻”，在觀念、文化、政策等方面有效解決農民工市民化的障礙，保證進城務工人員子女平等接受教育的權利，進一步滿足農民工子弟入學的需求。

3.建立完善農民工子女進城學習制度

建立完善農民工子女進城學習保障制度，是實現社會公平、促進新型城鎮化發展的必然要求。首先，建立健全綠色農民工子女入學機制。堅持以公辦學校為主、民辦學校為輔的就讀原則，降低就學門檻，靈活辦理農民子女的入學手續，方便農村學生入學。其次，建立健全農民工子女教育經費保障制度。注重在財政撥款方面向農村傾斜，從中央到地方加強責任意識，確保最大程度地增加農村教育投入，減輕農民家庭經濟負擔。同時，還應適當對部分地區增加專項轉移支付，減輕中小城鎮地區因為接收大量的農民工子女而增加的過重財務負擔。再次，嚴格統一標準收費。堅決執行農民工子女與城區學生平等的原則，禁止對農民工子女亂收費，鼓勵民間資助救學，幫助農民工子女在能上學的基礎上融入城區學校生活，圓滿完成學業。

4.完善升學考試制度

近年來，隨著務工人員隨遷子女在流入地完成學業人數不斷增多，農村學生異地參加中考、高考的問題日益突出。未來會有更多的隨遷子女同農民工進城，尤其是人口密集的大城市，流入人數將會更多，外來生源與本地生源共享教育資源、競爭升學名額的矛盾將日益突出，所以“一刀切”的升學考試政策并不可行。因此，各人口流入地依據本地區資源，尤其是教育資源承載能力的實際情況，實行多樣化的升學考試制度，有助于解決流入地隨遷子女異地考試難的問題。

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1673-0046（2014）3-0092-03