公共政策低質化問題探討

李彥婭+何植民+張延珍

內容摘要：公共政策質量的高低是影響政策有效執行的主要因素，同時也直接影響到政府的公信力和權威性。當前，在政策制定者低層化、脫離實際，政策程序虛化、簡化，政策協商與討論不充分的背景下，公共政策出現了公共性、操作性、協同性、經濟性與透明性不足等問題，導致公共政策低質化。為了提升公共政策質量，需要提升政策制定者水平，在考慮社會需求的基礎上基于公眾本位制定政策，并完善政策的公開、民主等程序。

關鍵詞：公共政策 政策質量 政策低質化

公共政策低質化的表現形態

（一）公共政策缺乏公共性

公共政策公共性是指政府作為社會權力的委托執行者，應主動回應社會公共需求以及公眾的意愿和期待，把保證和增進公民利益和公共利益作為政府行動的根本出發點，制定和實施公共政策，表現為公共政策以公共利益為取向、以公共權力為依托、以公共秩序為歸宿。然而，從當前趨勢看，在社會利益化、利益部門化、利益基層化、利益個人化背景下，越來越多的政府機關、部門和官員、決策者在制定公共政策時，優先考慮部門利益、地方利益、團體利益和個人利益；在社會日益復雜化、工作日益繁瑣化背景下，制定公共政策不是優先考慮是否方便民眾，而是看公共政策是否方便部門或個人。在利益訴求和自我方便訴求作用下，制定的公共政策不是增進利益公平，而是強化利益分化，不是增加社會秩序，而是增加社會糾紛和混亂。

（二）公共政策缺乏操作性

公共政策是否可行成為公共政策能否發揮作用和威力的基礎。然而，從當前政策治理格局和態勢看，第一，政府部門制定的不少公共政策內容太空，以原則性、應然性內容和條文為基礎，導致政策無法落實為行動，同時政策的宏大性和原則性也為地方變通、扭曲提供了可能和空間；第二，不少公共政策在制定時未考慮社會大背景和具體社會生態，沒有考慮公眾行為特點、趨勢和傾向，未基于公眾承受能力、行為習慣制定政策，導致政策無法執行；第三，有些公共政策在制定時為了方便政府部門，或為了弱化政府部門責任，或為了體現政策嚴謹性或科學性，導致政策內容過多、過細、過雜，執行起來大費周折，或導致執行成本無限高漲，政策執行者和規制對象對公共政策怨聲載道，無所適從。

（三）公共政策缺乏協同性

在當前政策治理或政策治國大背景下，隨著社會問題、矛盾、糾紛和事項日益增多，各個層級、各個部門、各個領域、各個地方的公共政策不斷增加，形成了日益龐大的政策治理體系和政策網絡。然而，隨著政策增多和頻繁出臺，因部門利益、團體利益等引發的政策矛盾日益增多，政策協同性、配套性日益成為迫切需要重視的問題。

（四）公共政策缺乏經濟性

經濟性缺乏主要表現在：一是不少公共政策的內容未考慮民眾生活實際、行動狀況，導致政策對象需要付出巨大成本或代價才能符合政策要求，特別是一些針對特殊群體的政策，其對特殊群體特殊性的較少考慮極大增大了特殊群體執行政策的負擔；二是為了規避自我缺陷，當前不少公共政策內容日益龐雜，理解、吸納政策的時間、成本、費用較高，一些政策甚至達到了必須要專門人員進行細致解釋才可理解的窘況；三是公共政策的制定程序過于繁瑣，需要政策對象無限度增加勞動量甚至重復工作才能執行政策。

（五）公共政策缺乏透明性

從當前態勢看，由于不少政策內容具有爭議，程序不夠透明和完善，或者一些政策制定者或領導干部害怕引發麻煩，因此不少公共政策的可知性、可得性、可解性都大打折扣。

公共政策低質化產生的原因

（一）公共政策制定者層次較低

在社會日益復雜化以及政府協調性事項日益增多的背景下，當前大量領導干部忙于各種瑣碎的事項，工作時間被處置矛盾、迎來送往等所侵占，由此，各級各類領導干部往往沒有時間直接過問政策的制定和落實問題。許多部門的公共政策往往是由部門內科室一些不了解情況的辦事人員起草，正如民間言論所指出的，國家級政策由處長制定，省部級政策由科長制定，其他更低層次的政策往往由科員甚至辦事員制定。

（二）公共政策制定者脫離實際

從目前情況看，大多數科室辦事人員往往是青年人員，不少人是出家門、出校門、進機關門的“三門”干部，缺乏了解社會、了解實踐的機會。此外，身處辦公室、科室的工作人員，常年坐于辦公室內，沒有了解具體事項的時間、機會，也缺乏認知事項和問題的視野、知識，然而卻常常成為各種類型政策文本的撰寫者甚至政策條文的確定者。同時，公共政策制定者在起草政策時，未細致梳理本部門的過往政策，也未細致考察相關的法律法規，更沒有細致分析其他部門的相關政策，導致制定的政策漏洞百出，相互矛盾。

（三）公共政策方案審核不嚴格

許多部門在制定出政策初步文本后，科室領導、部門領導、分管領導等往往忙于各種雜物，沒有時間去細看政策文本，也沒有時間思考政策文本的缺陷，因此，疲于應付而草率決定。此外，有些領導發現了政策文本的漏洞，但自己卻沒有時間直接參與制定而導致漏洞得不到修正，于是出現了一些政策制定者不滿意、領導不滿意，政策執行者和政策對象都不滿意的情況，然而政策卻仍然在爭議聲中出臺或實施。

（四）公共政策缺乏協商性機制

有些部門在制定政策后，未考慮在一定范圍內交流討論，缺乏協商性程序，政策匆匆出臺；有些部門考慮到政策協商會增加自我工作量而刻意減少協商性環節；有些政策在制定后雖然有協商性環節，但由于所咨詢的協商對象不了解政策或協商對象敷衍了事導致政策問題、缺陷未被發現；也有些政策制定者僅僅是為了完成協商這一程序而作為，于是尋找一些方便尋找、不會挑刺的協商對象進行協商或咨詢工作，從而導致協商效果較低，政策缺陷得不到改變。

（五）公共政策制定程序落實不夠

不少部門基于過往規則，不注意將民主性、公開性程序納入公共政策制定中；或部門雖然知道制定政策要遵循公開性、民主性程序，但害怕政策爭議太大，引起非議；或害怕實施民主、公開程序導致局面失控，因此不少部門不愿意自找麻煩，能省就省，能簡就簡；或由于對于社會或自然科學研究脫離實際的顧忌，不少政策制定者在決策時依然采用傳統的個人式和經驗式的方式，既不講究程序，也不講究監督。一些政策文本成為政府檔案部門、領導抽屜中的隱藏文本，民眾獲取政策文本的渠道缺乏或不暢，民眾了解政策內容的機會缺乏或被剝奪。endprint

（六）公共政策操作過程過于復雜

不少部門及其人員在制定政策時，不考慮政策執行中需要設計的環節、材料、辦事內容等，不考慮民眾執行該項政策要增加多少成本等，而只是考慮政策制定怎么方便部門、方便自我，甚至有些辦事人員為了避免新出臺的政策導致自我工作量增加，而刻意起草有利于自我工作量減少的政策。有些部門為了方便自我，把本該由本部門完成的事項、任務、材料等“下沉”給政策對象，由政策對象替代作為。這些政策出臺后往往無限制的增加了民眾負擔，導致民眾需要多次、多元地準備各種政策材料，也需要民眾多次、頻繁地“跑腿”，有些政策則需要政策對象花費大量的時間、金錢、精力和資源才能確保政策得到執行。

提升公共政策品質的建議

（一）改變政策直接制定者的知識和視野

當前，社會問題呈現出復雜性、多樣性、動態性、相關性等特點，解決難度大、風險大，有的甚至還具有跨國性，治理起來非常困難。在社會問題日益復雜化背景下，為了避免制定公共政策者不了解社會與實踐的問題，可通過改善機關科室人員構成和經歷的方式增強機關科室人員實踐知識。一方面，應改變從大學、從高校等招聘機關公務員的做法，更大力度從基層、社會一線招考或調任各類人員充實到各類各級機關，使了解社會、了解實踐的人員能夠成為公共政策的制定者；另一方面，為了改變現有機關公務員不了解社會與實際的問題，需要更大力度推進機關人員到基層、到一線的鍛煉力度，通過掛職鍛煉、借調、輪崗等諸多途徑增加機關公務員的實踐知識與處理基層問題的能力。

（二）規定和保障各級領導參與政策制定

為了使各級各類領導干部有更多時間進行政策制定與研究工作，一方面，通過制度性措施減少各種領導參會、出席各種會議的規定或要求，以及從國家到基層都力求減少部門性各種接待性事物，減少各級領導的陪同性要求或安排；另一方面，通過制度性規定從嚴要求各級各類領導在政策制定中的時間，對某些關系民生的公共政策應該實質性的投入精力和時間。

（三）細致分析公共政策執行的社會基礎

可行性分析事關政策在分配公共利益的過程中運行成本、群體支持率、社會性認同、操作性范疇等問題。要強化政府工作人員換位思考的意識，即要求公共政策制定者在政策制定或出臺后，基于政策對象或執行者角度細致分析政策執行需要的事項、條件、資源等，對可能大力度增加政策對象執行負擔的公共政策，需要重新設計和考慮；另外，為了實質性了解公共政策可執行性，需要在一定范圍內進行小規模試驗，考慮政策執行會出現哪些狀況、問題，及時進行政策修正與完善。

（四）強化并完善公共政策的制定程序

第一，需要在規范層面考慮協商性、民主性、公開性程序包括哪些環節和內容，特別是在公共政策制定中考慮民主程序，讓公眾廣泛參與公共政策制定、決策過程；第二，需對照當前公共政策各類程序執行狀況，尋找公共政策程序落實的問題、不足與差距，擴充政策制定程序并從嚴落實，保障協商性、民主性、公開性程序得到落實；第三，強化公共政策制定者程序意識，充分認識到公共政策制定的高投入與長時間，能有效減少政策制定的漏洞與政策執行的阻滯因素；第四，建立公共政策內部與外部協調機制，為避免各種形態或層次政策沖突，有必要建立、健全公共政策制定者之間的政策協調機制，以便在公共政策形成過程中做好協調工作。

（五）基于公眾本位制定和實施公共政策

在制定公共政策時，要擺脫部門利益、地方利益、個人利益藩籬，真正做到基于公眾本位設計政策內容、程序和措施等。無論是公共政策權利、資源還是公共政策問題、目標，公共政策應堅持以公共利益為根本價值取向，以增進公共利益為目標使命。要注意到站在群眾的角度多思考，多傾聽群眾的呼聲，多滿足群眾的意愿，多為群眾謀福利才是公共政策的根本。要將滿足人民群眾利益、保護人民群眾利益、發展人民群眾利益作為公共政策最基本原則，在進行政策內容設計時，應最大程度惠及和保障公眾利益，在考慮政策操作時，應最大限度方便公眾辦理或執行。

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