專題協商會應成為政協大會討論“一府兩院”工作報告的會議形式

蔡永飛

【摘 要】現階段政協大會以界別小組會的形式討論“一府兩院”工作報告，由于議題不集中、固定按照界別小組討論、委員討論協商不夠充分，往往使政協大會討論“一府兩院”工作報告流于形式。從經驗和實際情況看，如果以專題協商會形式來討論協商“一府兩院”工作報告，會議質量會得到顯著提高，不僅有利于充分體現中國特色協商民主制度的精神實質，有利于人民政協協商民主的制度化、規范化、程序化，也有利于引導政協各界別進一步加強自身建設、更加有序和充分地參與民主協商，從而充分體現中國特色社會主義協商民主制度的特點和優越性。

【關鍵詞】政協大會；界別小組會；專題協商會

【中圖分類號】D627 【文獻標志碼】A 【文章編號】1674—0351（2014）01—0054—05 中共十八大報告在“健全社會主義協商民主制度”部分提出，要“深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。”對這四種協商會議形式，全國政協主席俞正聲稱為人民政協協商民主的“四大平臺”①。十八大報告特別提到這“四大平臺”，體現了執政黨對政協會議中這四種會議形式的高度重視，而“專題協商”位列“四大平臺”之首，又體現了專題協商會的重要性。

從近年來全國政協召開專題協商會的實踐來看，這種會議形式體現了現階段人民政協協商民主制度的特點和優越性，具有一定的普遍意義，可以也應當成為政協大會討論“一府兩院”工作報告的會議形式。

一、專題協商會形式所針對的問題

設定議題是會議召開和開好會議的前提。根據中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的安排，政協會議總的議題通常是討論貫徹落實相應年度召開的中共全國代表大會或前一年召開的中共中央全會的工作部署。具體議題則是在全國人民代表大會代表審議“一府兩院”（政府、法院、檢察院）年度工作報告的同時，政協委員也討論這些報告。討論協商“一府兩院”工作報告、對“一府兩院”的工作提出意見建議，就是年度政協大會的基本任務。相比之下，討論協商工作報告是形式，核心內容是對“一府兩院”的工作提出意見建議。

政協大會通常以召開界別小組會的形式對“一府兩院”工作報告進行討論協商。由于政協委員人數眾多（全國政協十二屆一次會議共有委員2237人），全體會議很難進行討論，召開界別小組會是現實的選擇。但是，多年來的實際情況顯示，界別小組會的質量和效果并不理想。

第一，議題不集中，討論難深入。由于政府、法院、檢察院的工作內容十分廣泛，委員們討論時議題也只能十分廣泛。同時，政協大會會期相對較短、具體議題太多，即使不是每一個議題都討論，也沒有時間深入討論。再加上政協委員都是兼職委員，他們履行參政議政職能時所關注的多為與其本職工作和專業有關的問題，在界別小組討論會上發言時難免議題比較分散，發言內容互相較少交集，因而較少形成專題性的互動討論，“協商”就顯得不夠充分。

第二，界別小組人員固定，限制了交流的深入。現階段政協界別劃分依據的是多重標準，其中有按黨派、團體設定的界別，如中國共產黨和8個民主黨派、無黨派民主人士、共青團、全國總工會、全國婦聯等。有按行業、專業設定的界別，如文化藝術界、科技界、社科界、經濟界、農業界、教育界、體育界、新聞出版界、醫藥衛生界、對外友好界、社會福利和社會保障界、宗教界等。“界別”一詞的本義僅僅是指行業、專業意義上的界別，在政治協商制度安排中則用于指稱政協各參加單位。有按民族設定的界別，如少數民族界。有按地域設定的界別，如特邀香港人士、特邀澳門人士。有根據需要特別設定的界別，即特別邀請人士。界別劃分標準不統一，體現了適應實際情況的靈活性，也有利于體現政協大團結、大聯合的統一戰線性質，但固定地按界別召開界別小組會進行討論協商，難免使可以交流對話的許多人并不在同界別中，而同界別的委員并不能都對相同議題感興趣。

第三，政協委員本職工作繁忙，許多人沒有時間對所協商議題進行深入研究。即使同界別有對相同議題感興趣的人，也未必能夠深入討論。因為許多委員到會之前沒有時間研究政協會議的議題，到會上發言時往往只能臨時發表一些感想、泛泛作一些議論。甚至即使是跟委員本職工作和專業有關的問題，往往也只是根據自己親身感受去發表意見，未必能夠做到在全面深入了解情況和他人的意見的基礎上、經過系統研究之后才發言，而往往即使深刻也是片面的。所以即使有所討論協商，也未必能夠形成成熟的共識。

由于上述問題的影響，協商不充分、無結論，就成為現階段政治協商制度運行中的一個突出問題。

針對這樣的問題，第十屆全國政協創制了“專題協商會”的會議形式，即由政協提案委員會根據界別和委員的提案情況，選擇中共中央和國務院高度重視、政協界別和委員普遍關注的議題，專門邀請提出相關提案的界別代表和委員、邀請“一府兩院”相關職能部門的代表而召開的協商會。經過多年的實踐，這一會議制度已經成為人民政協協商民主制度建設的一個創新成果，不僅每年在政協大會期間要舉行一兩次專題協商會，而且在政協大會閉會期間還會選擇適當時機召開專題協商會。

專題協商會的特點和優點是，第一，議題集中。既然已經明確為“專題”，所以議題往往只有一個。專題協商會通常都著眼于深入研究探討執政黨和政權機關以及政協委員都十分關心的問題，通常也是一個階段中執政黨和政府施政的焦點和難點問題、社會各界議論較多的熱點問題，提出解決問題的意見建議。集中議題協商，有利于提升人民政協協商民主制度的質量和影響力。第二，跨界別討論協商。由于專題協商會的議題主要是根據較多提案的內容基本相同這一狀況決定的，而提案者往往有的是界別的集體提案，有的是委員個人提案，并且都是不約而同提出的，所以往往與會者來自較多界別。第三，協商氛圍濃厚。因為參會者提出提案基本上是不約而同提出的，各自會有許多了解情況不同、認識不一致的地方，所以專題協商會現場往往能夠形成比較充分的互動討論。跨界別的深入互動討論，有利于充分體現政協協商民主制度的特點和優勢。因此，專題協商會受到了政協各參加單位的普遍重視，已經成為全國政協一種成效顯著的協商形式。

二、把專題協商會作為政協大會討論“一府兩院”工作報告會議形式的重要意義

1有利于充分體現人民政協協商民主的精神實質。政協工作的主要形式就是開會。人民政協的協商民主，就是政協各界別在各種形式的會議上就有關議題，充分發表意見，互相溝通交流討論，求同存異，在尊重和保護不同意見的同時，將各種利益訴求整合為共同的政策主張，提交執政黨和國家機關供決策和工作參考。如果能夠通過專題協商會形式來討論“一府兩院”工作報告，使議題更加集中、討論更加深入、協商更加充分，就能夠更好地達到協商的目的。事實上，我國協商民主只是讓民意表達更充分，從而以更加系統化、更加概括的民意去影響立法進程和行政工作，政協不是西方參議院式的立法機關。因此，只要在現行政協制度基礎上履行職能，越強化政協的民意概括表達的職能，就越能夠體現中國特色協商民主制度的特點和優越性。

盡管專題協商會名義上不是直接討論“一府兩院”工作報告，但既然政協大會討論“一府兩院”工作報告核心內容是對其工作提出意見建議，而且專題協商會上的發言也可以就報告中的觀點和措辭提出修改意見，并且政協界別小組討論會上發言核心的、有價值的就是這些內容，所協商的就是這些議題，那么，以專題協商會的形式來“討論”“一府兩院”工作報告，可以使政協大會的協商民主更有效率、質量和實效。當然，為了凸顯這些專題協商會是為政協大會討論“一府兩院”工作報告而召開的，也可以在會議標題上加上相關限定詞，如可以將某一場專題協商會冠名為“討論政府工作報告關于推進新型城鎮化問題專題協商會”。

2有利于實現人民政協協商民主制度化、規范化、程序化。從現階段的實踐看，將專題協商會采用為政協大會討論“一府兩院”工作報告的會議形式，符合協商民主制度化、規范化、程序化的正確方向。實現人民政協協商民主的制度化、規范化、程序化，應當是政協會議制度建設一個重要目的。協商民主不僅要讓各方面利益訴求得到充分表達，同時也要讓社會各界有序參與、規范參與行為，從而更加系統、全面、深刻地概括和表達民意，使公共政策的制定和實施更加符合各種利益主體的意愿，從而更充分、全面地實現公眾的利益。如果政協會議滿足于浮泛的議論、滿足于有一個議論的平臺和機會，而并不追求實際的效果，那么，這樣的協商民主是沒有意義和難以持續的。只有制定和完善政協各界別參與協商的制度和程序，為政協各界別有序參與和充分參與提供制度保障，才能使人民政協協商民主在正確的軌道運行。將專題協商會采用為政協大會討論“一府兩院”工作報告的會議形式，正體現了這一要求。

3.有利于引導人民政協協商民主的各方面主體不斷加強自身建設。制定和完善政協各界別參與協商的制度和程序，也是引導政協各界別加強自身建設的重要條件。在專題協商會上專門研究的議題相同的提案，往往是界別集體提案的質量高于委員個人提案，這是因為，界別集體提案通常是提案單位在深入調研的基礎上提出的，因而對議題的研究比較系統、全面、深入，為專題協商會的成功舉行所發揮的作用更為突出。因此專題協商會這一會議形式本身也是對組織性強的界別的激勵，不僅有利于各個界別更好地發揮作用，而且有利于強化界別的組織性，有利于充分調動各界別有序參與、積極參與、持續參與的積極性，不斷提高參與能力，從而不斷凸顯和提升協商民主的質量和水平。

三、以專題協商會作為政協大會討論“一府兩院”工作報告的會議形式的現實可能性和具體操作辦法

第一，從現階段政協會議上提案議題的集中度來看，以專題協商會來討論“一府兩院”工作報告既是必要的，也是可能的。比如說，根據2013年3月12日政協第十二屆全國委員會第一次會議通過的《中國人民政治協商會議第十二屆全國委員會第一次會議提案審查委員會關于政協十二屆一次會議提案審查情況的報告》，在此次會議上政協委員、政協各參加單位提交的提案中，涉及加強和改善宏觀調控的提案384件，涉及“三農”的提案486件，涉及城鎮化的提案290件，涉及產業結構調整的提案296件，涉及科技創新的提案148件，涉及區域協調發展的提案239件，涉及生態文明建設的提案458件，涉及教育事業發展的提案489件，涉及文化建設、體育發展的提案357件，涉及醫療衛生、社會保障的提案673件，涉及就業、住房、收入分配的提案241件，涉及政治法律、廉政建設的提案485件，涉及社會管理方面的提案460件，涉及人民政協工作、統一戰線、民族宗教的提案185件。很明顯，委員們提案的議題還是比較集中的，只是這些提案是不同界別和委員分別各自提出的，而會議期間提案審查委員會只就提高城鎮化質量和加強城鄉污染防治兩個方面的提案，分別召開了提案辦理協商會，16位國務院部委負責人與提案者共商解決問題的辦法②。事實上，以上所列各個方面的議題，都可以也應當召開專題協商會。而且，上述報告所列舉的“方面”還比較概括，比如涉及“三農”的提案中包括“完善糧食主產區利益補償、耕地保護補償和生態補償辦法，增強農業綜合生產能力，保障主要農產品穩定增產；加快農業科技創新和推廣，加大對農民合作組織、農業社會化服務組織和產業化龍頭企業的政策扶持，促進農民持續增收；加強農村基礎設施建設，推進農村飲水安全工程、農村電網改造”等內容，還可以分別就這些問題進行專題協商。

第二，從全國政協大會期間召開專題協商會的經驗和條件來看，以專題協商會來討論“一府兩院”工作報告也是可行的。現階段在全國政協大會期間召開專題協商會已經積累了許多經驗，全面推開這一做法是有基礎、有條件的。同時，有些界別本身早已經形成了本屆別參政議政工作重點領域，比如民革以涉臺、涉農和社會法制三個主要議題作為參政議政工作領域已經多年，其參政議政工作成果也已經相對集中，這也是以專題協商會作為政協大會主要形式的有利條件。

第三，具體建議措施。從上述條件和經驗來看，只要將現行的會議程序安排略作調整，提前做好準備工作，以專題協商會來討論“一府兩院”工作報告不難落實到位。

第一步，可提前若干天給政協委員發出會議通知，要求在正式開會前5個工作日之前完成本次大會提案的提交，為提案委員會將提案議題進行歸類集中、確定召開哪些議題的專題協商會留出時間。

第二步，可根據提案相同議題的數量，確定同一議題超過比如說30個提案，就以此議題召集提案單位和個人召開專題協商會，并要求通過專題協商會將這些提案整合成為1個提案。可明確規定，凡提案數量不超過30個的提案，全部轉為社情民意信息，由政協提案委員會轉交相關單位作為參考，承辦單位可答復也可不答復提案者。這樣做，不僅有利于不同的提案者通過參加專題協商會了解其他提案者的意見，使自己的認識更充實、更恰當，也有利于承辦提案的單位更好地辦理提案，也有利于媒體集中報道。

會務組織者可提前通知政協大會期間不再專門安排小組討論會時間，如有界別需要召開界別小組會的，可利用休息時間自行安排。各界別可在政協大會召開之前，提前召集本屆別委員進行議題集中的討論協商，形成一些相對比較成熟的參政議政工作成果；將這些成果帶到政協大會上，可以用來尋求與其他界別委員就相關議題進行進一步協商的基礎。如果較多界別的參政議政成果議題相同，那么即可由相關界別自行相互邀約，召開專題協商會，以取得更加廣泛的共識，體現協商民主的成果。

第三步，確定專題協商會的專題并確定專題協商會開會地點之后，可在相關網站如人民網、新華網、全國政協辦公廳網站上公布，并由會務工作人員直接通知提案人和提案單位，請提案人和提案單位代表到會參與協商。由于專題協商會的場次可能較多，可根據情況確定在不同委員駐地舉行，比如每天在一個駐地舉行一場專題協商會。盡管提出相同議題的委員可能分布在不同界別，但仍然應當按照委員界別來安排駐地。可通知到其他駐地參加專題協商會的委員自行前往，可由駐地會務服務機構根據情況協助委員安排用車。沒有提案被作為專題協商會議題的委員，也可以自愿選擇參加哪一場專題協商會的討論協商，并提前向會務人員報名要求參會并發言。

第四步，專題協商會開會前，可由提案委員會提出每一場專題協商會主持人建議名單，由主席會議批準確定主持人。在發給提出相關提案的委員的開會通知上，可要求回復是否參加會議并發言。可規定一場專題協商會安排一天時間，發言人不得超過10個，如果要求發言的人比較多，可抽簽決定。可安排一個半天3個小時會期，安排10人發言，每人10分鐘，其余時間用于互動交流，力求充分討論，從而吸納各方面意見建議。未能得到正式機會發言的提案人還可以爭取互動交流時以提問的方式發言。另一個半天用于修改通過協商整合后新的提案稿。在發言和討論過程中，應由會議組織者為每一場專題協商會安排會務秘書1人在場聽會，并責成其根據委員提案和現場交流的內容，在兩個半天會議的間隙，完成新提案稿的撰寫工作，用于在第二個半天中討論通過。原則上這個會務秘書必須是經驗豐富的提案和發言稿寫手，諳熟提案和政協大會發言這種文體的表達方式和行文風格，能夠又好又快地完成撰稿任務。按照現行規定，政協大會發言稿一般在2000字以下，有經驗的寫手完成撰稿任務并不難。在討論通過新的提案稿時，要字斟句酌，力求準確并充分反映委員們的意見建議。

第五步，由會務工作人員根據需要和出席會議人員的情況，排出各場次專題協商會的時間，并在有關網站上公布召開專題協商會的消息，同時，可邀請媒體采訪進行報道，讓專題協商會上交流互動現場通過電視直播報道以及紙媒和網絡媒體進行深度報道，從而讓公眾有機會了解和參與政治協商活動，也為提案者提供向媒體展示參政議政成果和能力的機會。在十一屆全國政協五次會議期間民革界別政協委員就“三農”問題、對臺工作、社會法制建設三個議題舉行了接受媒體集體采訪活動，這一事實表明政協大會應當為政協界別和委員提供更多這樣的機會和條件。

第六步，專題協商會應當設置一個程序，即由與會委員推舉一名政協委員，代表本次專題協商會提案者，到政協大會上去宣讀整合后的提案，使他們的意見建議讓大會和社會進一步了解。并且，政協大會發言人的選擇就應當以此辦法來確定。再有，政協大會還應當在政協大會上設置一個投票程序，即政協大會上每一個提案發言人發言結束時，請每一位委員按表決器，贊成這個提案的投贊成票，反對或棄權的投反對或棄權票，并且當場公布投票結果，以體現相關提案的民意基礎。如果贊成票超過半數的，就應當作為此次政協大會的決議；沒有超過半數的提案，則作為部分委員的提案。凡大會決議或部分委員提案，均應由大會責成政協提案委員會轉交承辦單位（各提案單位和提案人的原提案可作為附件一并轉交，但由于已經過專題協商會的當面對話協商，承辦單位不必再向提案單位和提案人作出書面答復），或由執政黨作決策參考，或由立法機關作立法依據，或行政機關和司法機關作為改進工作的依據。

由此而來，全國政協大會的程序可以這樣安排：在全國人大會議上作政府工作報告之前的半天舉行政協大會開幕大會，緊接著半天全體委員列席人大會議、聽取政府工作報告；有可能的話，可協調全國人大會議秘書處，請緊接著安排最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告，安排政協委員列席會議，以形成政協委員討論“一府兩院”工作報告的基本議題。之后，政協大會就開始安排專題協商會。舉行三天左右的專題協商會之后，可連續召開二至三天大會，讓專題協商會推舉的發言人進行大會發言。最后半天召開閉幕會，再通過一個政治決議，作為政協大會討論“一府兩院”工作報告的總結論。

注釋：①參見《呂新華：俞正聲問四個協商平臺 我只答出三個》，http：//news163com/13/0302/17/8OVQ3BVO0001124Jhtml。呂新華作為全國政協新聞發言人，不回避自己不熟悉政治協商工作業務倒是坦率，但也凸顯了兩個值得關注的問題：一是全國政協從外交部門引進新聞發言方面的專業人才是有其合理性的，但沒有進行多黨合作和政治協商的專業培訓就讓其上崗，體現出有關方面對新聞發言人工作缺乏應有的重視。二是在選拔新聞發言人這樣一個極為重要的干部人選時，考慮新聞發言專業勝過政治協商專業，或許也有失偏頗。政治協商工作不是誰都可以做的工作，它是一門專業。

②參見新華網http：//newsxinhuanetcom/2013lh/2013-03/12/c_114995039htm。

[責任編輯 劉 瀅]