制度變遷視野下的教育督導發展探析

[摘要]《教育督導條例》的出臺，是教育督導制度變遷的重要節點，相比之前的政策，它呈現了教育督導的服務取向、治理取向、規范取向、法治取向等幾大新特點。教育督導變遷的動因主要在于教育督導主體、客體以及環境的相互作用。教育督導變遷的方式主要是漸進式和強制性的方式。教育督導的發展路徑在于：以教育事業的發展為重心，完善教育督導的公眾參與機制，加快教育督導法制建設，教育督導隊伍專業化建設，以及教育督導的問責制建設等。

[關鍵詞]教育督導 制度變遷 問責制

[中國分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-5843（2013）05-0027-07

[作者簡介]陳良雨，南開大學高教所碩士生（天津300071）

2012年10月1日《教育督導條例》的發布，表明教育督導的實踐性進一步增強，教育督導制度臻于完善。對比1991年《教育督導暫行規定》，《教育督導條例》的目標更加明確，思路更加清晰，內容更加系統完備。尤其“政府在教育領域職能轉型、教育督導中的公共參與、教育人事行政的改革，以及教育督導問責”這四個方面，中國的教育督導可謂邁上了新的臺階。按照制度經濟學家凡勃倫對制度的理解，即“制度實質上就是個人或社會對有關的某些關系或某些作用的一般思想習慣。而生活方式所由構成的是，在某一時期或社會發展的某一階段通行的制度的綜合，因此從心理學的方面來說，可以概括的把它說成是一種流行的精神態度或一種流行的生活理論”。新制度經濟學代表人物諾斯則認為，“制度是一系列被制定出來的規則、守法秩序和行為道德、倫理規范，它旨在約束主體福利或效應最大化利益的個人行為”。無論是何種理解，制度都意味著一種有形或無形的規則與規范，旨在對人的行為進行指引、約束與限制。它在一定時期一定的發展階段下，使社會成員在既定的制度框架內活動，減少交易成本，減少不確定性，能對社會起到穩定作用。但同時，制度本身并非一成不變，而是隨著社會的發展變化而變化。當原有制度的均衡狀態被打破后成為非均衡狀態，再由非均衡狀態發展到均衡狀態，這便構成制度變遷的過程。因此，引入制度變遷理論并對教育督導的發展動因進行解釋，有助于對教育督導發展的路徑選擇進行探討，同時也加深對教育督導健康發展的進一步認識。

一、教育督導發展的新舊對比

（一）教育督導的服務取向

《教育督導暫行規定》將“為建立教育督導制度，加強對教育工作的行政監督”作為制定的目標。其中，行政監督是指“行政監督主體依據法定權力和程序對被監督對象的行為實施督導和控制的一種機制”。作為教育督導的一個重要手段，它是指教育行政部門對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學校工作進行的督導、檢查和控制，以求順利實現目標。因此，《教育督導暫行規定》在其職能定位上側重于管理。而《教育督導條例》將目標定位為“保證教育法律、法規、規章和國家教育方針、政策的貫徹執行，實施素質教育，提高教育質量，促進教育公平，推動教育事業科學發展”，充分體現了政府的服務性職能。由于中國幅員遼闊，受城鄉二元分割的影響，地區與地區之間、城市與農村之間的教育并非均衡發展。一方面直接導致教育的不公平問題，另一方面又由于教育的不公平引發教育的質量問題。而教育又屬于政府基本公共服務的一個范圍，因此政府向教育領域提供公共產品，彌補教育領域的缺陷，為教育做好服務性工作是義不容辭的。相比《教育督導暫行規定》中的行政監督，《教育督導條例》將重心指向教育事業的科學發展上，既關注國家的教育公平問題，又要求提高教育的質量。國家在教育領域的職能由以往單一的管理轉向服務，是建立教育領域服務型政府的一種體現。

（二）教育督導的治理取向

管理作為政府為實現其目標而采用的手段，在實踐過程中體現為活動主體的相對單一、活動主體行動上的相對孤立以及管理環境的相對封閉。治理相比較管理而言，更強調活動主體的多元性、活動主體之間的參與、合作以及環境的開放性。

首先，活動主體由單一走向多元。在《教育督導暫行規定》中，活動的主體主要是督導機構或督學以及被督導單位。其中，督導機構或督學占據主導地位，嚴格意義上說，他們才是真正的活動主體。而在《教育督導條例》中，活動主體由教育督導機構和被督導單位轉為公眾，主要是學生及其家長和教師。由于被督導單位可以根據要求組織自評，因而被督導單位成了實實在在的活動主體。由此，參與活動的主體由兩方發展到多方，參與主體開始多元化。

其次，各活動主體由行動上的相對孤立走向合作與參與。《教育督導暫行規定》的督導內容，決定了督導機構的職權，督導活動主要在督導機構或督學和被督導單位展開。“督導機構或督學提出的意見或建議，被督導單位如無正當理由，應當接受并采取相應的改進措施”。由督導機構或督學對被督導單位進行監督與指導，被督導單位始終處于被動接受狀態，幾乎不用任何參與及合作，行動上二者相互孤立，形成“二元對立”。然而在《教育督導條例》中，被督導單位可以應要求組織自評，“教育督導機構實施專項督導或者綜合督導，應當征求公眾對被督導單位的意見，并采取召開座談會或者其他形式專門聽取學生及其家長和教師的意見”。一方面，被督導單位可以通過組織自評參與到教育督導的活動中，以活動主體的身份與教育督導機構形成一種合作狀態，共同推動教育督導的健康發展；另一方面，以學生家長和教師為代表的公眾也參與到教育督導中，通過意見輸入方式影響教育督導單位，并與教育督導單位結成“合作聯盟”，不僅有利于共同推動教育管理決策的科學化，還推動了教育督導向民主化方向發展。

最后，活動環境由封閉走向開放。《教育督導暫行規定》所構建的督導活動環境其實是一種封閉的環境，在這種封閉的狀態下，僅僅體現教育督導機構與被督導單位之間的互動，外界的信息很難進入到決策系統中，因而對外部環境的變化很難作出迅速反應。而《教育督導條例》要求教育督導機構應當征求公眾的意見，并引入了學生及其家長和教師參與其中，從而構建了一個開放的環境。隨著各方的參與，更多信息輸入決策系統，并使其對不斷變化的外部環境迅速作出反應，同時將輸入轉化為輸出，并與各方形成互動。因此，活動的環境由封閉轉向開放，教育督導也由“單一管理”走向“協同治理”。

（三）教育督導的規范取向

教育人事行政是教育行政的一個重要范疇，它是指“國家各級教育行政部門根據國家的人事政策，對教育行政干部和教職工的選拔、任用、培訓、考核、工資、獎懲、福利、退休等項事宜所進行的管理活動”。

首先，督學錄用的規范化。從教育工作年限要求上看，教育研究工作由《教育督導暫行規定》中的1年以上增加到10年以上。從個人能力要求上看，《教育督導條例》更加強調個人的組織協調能力與表達能力。因此，《教育督導暫行規定》中，督學的基本條件相對寬松。而《教育督導條例》對督學的基本條件的要求相對嚴格，不僅重視工作經驗，更突出對個人能力的要求，從督學隊伍的入口嚴把質量關，對督學的錄用更細致、更全面，使督學錄用趨向規范化。

其次，督學考核的規范化。根據《教育督導條例》規定，一方面，在任命會聘任督學之前，要經過教育督導機構的考核。這既是進人督學隊伍的一道嚴格程序，是保證督學崗位競爭公平性的一種方式，同時也是注重督學能力素質，保證督學隊伍質量的重要手段。另一方面，在督學的督導活動中，還須對其履行職責的情況進行考核，其重要意義在于為督學的監督營造良好的風氣。若考核僅僅關注錄用而非督導活動過程，很可能導致人心渙散，效率低下，缺乏責任心，最終影響整個督學隊伍的建設。而將錄用前的考核與督學過程中的考核相結合。不僅強化了督學的責任意識，加強了對其責任履行的監督，防止督學的懈怠行為，還有利于為督學隊伍建設營造良好的風氣，樹立良好的形象。從這兩方面把握督學的考核，整體上保證了督學的質量，促進了督學考核的規范化。

最后，督學回避的規范化。《教育督導條例》增加了回避的內容，主要針對督學與被督導單位主要負責人的關系而言，這相對于《教育督導暫行規定》是一種進步。如果沒有回避制度，督導活動中的公平和公正精神很難得到保證。假如督學和被督導單位主要負責人是親屬關系的，倘若約束力不強，督學更可能根據自己的主觀意志行事，從而產生偏私、包庇等行為，督導活動便帶有一種隨意性。而督學回避的實施，能有效防止雙方的裙帶關系帶來的影響，使督學在督導活動中保持客觀中立，其核心是保證督導活動的公正與公平。因此，《教育督導條例》對督學的回避規定，進一步體現了教育督導活動的規范化。

（四）教育督導的法治取向

根據《教育督導暫行規定》，在問責上只產生行政問責，對于督學的違規行為僅給予相應的行政處分，因而督學也僅僅承擔行政責任。由于行政問責實屬教育行政系統中的內部問責，主管部門或上級領導掌握自由裁量權，很有可能導致該問責的沒有過問，問重責的裁成輕責，使督導活動中的問責流于形式。而根據《教育督導條例》的規定，督學在督導活動中對違規行為不僅要承擔行政責任，構成犯罪的，還要承擔法律責任。一方面，由于督學所承擔的行政責任和法律責任，強化了教育督導活動的內部監督與法律監督，在一定程度上保證督學在教育督導活動中行為的規范化，從而增強其責任意識，推動教育督導活動的健康良性發展。另一方面，由于新增的法律責任，構成違法犯罪，還要追究其刑事責任，在法制層面對督學進行約束，在一定程度上提高了督學的法律意識，使其在法律規定的范圍內實施督導活動，填補了以往只追究行政責任而無法律責任的空白。《教育督導條例》的出臺。使教育督導的問責由以往單一的行政責任走向行政責任與法律責任的統一。

二、教育督導變遷的動因

制度變遷必然有其動因，即是什么因素打破了原有的均衡狀態，進而由非均衡向另一種均衡發展。所謂制度非均衡，“就是人們對現存制度的不滿意或不滿足、意欲改變而又尚未改變的狀態”。在一定的時間框架內，制度均衡是可能的，但是隨著時間的推移以及環境的改變，制度不可能永遠適應，制度供給的內容或是出現陳舊落后，或是L葉I現真空與空白。同時，需求隨著時間和環境的變化也會增加，當理想與現實狀態不符，需求未得到滿足時，這也必然會引起人們對現存制度的不滿，進而推動制度朝著理想或滿意的方向發展，以促進制度的供求均衡。教育督導也不例外，在教育督導領域內，督導制度的非均衡狀態主要體現為供小于求，即在供給變動較小的情形下，需求遠遠超過供給，便推動了教育督導制度的變遷。

（一）政府科學管理的需要

1.行政管理體制改革的推動作用。在計劃經濟時代，我國的政府是全能政府，大包大攬，政府的觸角幾乎伸向了社會的各個角落，教育領域也不例外。隨著我國市場經濟體制改革的進一步發展，行政管理體制改革也逐漸走向縱深。其中，科學合理的政府職能定位是行政管理體制改革的重要內容。之所以新的《教育督導條例》在制定目標的選擇上直接刪去了行政監督，而將重心放在教育質量、教育公平以及教育事業的科學發展上，就是政府職能轉型的一個重要體現。刪去了行政監督不是意味著不要進行監督，而是不要把監督這一行政管理的手段作為目標加以強調罷了。教育是政府公共服務的基本范圍，政府在目標制定上更應該強調其服務性，政府要為教育事業發展而服務。所以，政府把關注的焦點聚集在當下教育熱點如教育質量與公平上。行政管理體制改革要求政府職能轉型，政府職能轉型體現在教育領域就是由管理走向服務。因此，教育督導發展的一個重要動因就在于政府職能轉變。

2.對教育督導在教育事業科學發展中作用的認識深化。按馬克思主義哲學的理解，實踐決定認識，認識反作用于實踐。教育督導的深刻認識來源于教育督導活動，同時作為一種意識，通過不斷積累指導教育督導的實踐。首先，對教育督導活動民主化認識的深化。民主化是一個過程，伴隨著民主化的進程，人們越來越意識到民主管理的重要性。一方面，民主管理能促進參與人員對政府活動的認同感，減少管理實施過程中的摩擦；另一方面，民主管理有利于參與人員獻言獻策，彌補個人的有限理性，推動管理活動的科學發展。教育督導活動作為政府施政的一部分，也需要民主管理。因此，在教育督導活動中引入家長、教師和學生的參與，是對教育督導民主化認識的深化。其次，對教育督導科學化認識的深化。以往教育督導的科學化不深，主要原因之一在于對教育事業的科學發展認識不深。如今，教育事業蒸蒸日上，教育事業科學發展的要求促使教育督導必須科學化。因此，督學不但要具備相關專業知識，還要有較長時間的教育管理經驗，這也是教育督導科學化的重要體現。具備相關的素質和經驗，督學通過科學的專業知識作指導，采用科學的方式方法，可以保證教育督導活動的科學實施。最后，對教育督導法治化認識的深化。在以往的教育督導責任落實上，往往習慣于采用行政問責，追究相關人員的行政責任。而隨著問責制以及依法行政的進一步推進，政府對其行為的法律意識也逐漸增加。政府不僅要對其行為承擔行政責任，后果嚴重的還要承擔法律責任，受到法律的制裁，以使政府認識到在教育督導中的責任，保障行政責任與法律責任的統一。

（二）教育事業科學發展的需要

1.教育事業相關問題的凸顯。在我國目前的教育中還存在諸如教育公平、教育質量以及教育均等化等問題，尤其是在轉型期，更需要迫切關注。這一系列教育問題的存在不利于教育事業的科學發展，在某種意義上說，如果解決不好，還影響社會的安定。正如“貧困的惡性循環”那樣，倘若教育質量低下，那么就會導致培育的人的素質低下，而作為個體的人的不合格素質又會導致社會的病態，社會的病態反過來又會影響到教育的健康發展，由此而產生“教育的惡性循環”。教育事業自身所面臨的問題很難通過自己加以解決，因此，需要政府這只“看得見的手”適當發揮其作用，通過對教育事業的指導與監督，及時發現相關問題并加以解決，以彌補教育領域的調控失靈，保證教育事業在正確的軌道上良性運行，從而促進教育事業的科學發展。

2.教育自身價值的凸顯。教育督導發展的一個重要原因，便是教育自身價值的凸顯。我們現在所處的時代是知識經濟時代，在知識經濟時代，國家的進步離不開知識的助推，知識的積累需要開發人才，而人才的開發最終又回落到教育上。經濟學家厲以寧認為：“只有造就一大批有高度政治思想覺悟的、掌握先進科學技術知識的勞動者，才能保證建成具有現代化工業、現代化農業、現代化國防和現代化科學技術的，高度民主的，高度文明的社會主義國家。”新增長理論經驗研究的代表人物巴羅等也認為：“通過對教育的人力資本進行投資，有助于產出的增加，從而促進經濟的發展。”無論國內還是國外學者，都對教育的價值，尤其是教育對經濟、對國家的價值給予高度肯定。不僅發達國家重視教育的發展，很多發展中國家也逐漸認識到了教育的意義，并加大對教育的投入。正因為教育價值的凸顯，國家才會聚焦于教育領域，通過正確的方式方法對與教育相關的活動進行宏觀引導與監督，加強教育督導的制度化、規范化，從而增進教育對國家的貢獻能力。

（三）教育督導適應環境的需要

教育督導活動發生在一定的環境中，必然受到客觀環境的影響。尤其是國內社會轉型所帶來的影響以及國際教育督導活動的發展，成為教育督導在環境方面變化發展的動因。

1.國際上教育督導活動的影響。國際上，尤其是發達國家對督導活動的重視對我國教育督導的發展也產生了一定的影響。據美國的一項抽樣調查顯示，美國督學一般都有一定的教學經歷，平均教齡為7.4年，平均年齡為38歲，獲博士學位者占15.4%，獲碩士學位者占65.7%。美國對督學的要求體現在教學經歷與學歷上，這一定程度上反映了教育督導科學化的取向，一定時間的教學經歷與自身所獲學歷是教育督導科學發展的重要保證。同時，《不讓一個孩子掉隊》法案強調，每一位學生都需要配備高質量的教師。從英國來看，為保障教育質量、促進學校改進，20世紀80年代后期以來，英國政府加強了對教育的集權控制，開始實行統一的國家課程和國家測試，從而大力強化教育督導對全國學校教育質量的評價、監督和指導作用@。不管是美國還是英國，都強調了教育質量的重要性，對教師提出更高的要求，這也是對教育督導更加重視的體現。發達國家對教育督導的重視對我國教育督導的發展也起到了一定的借鑒意義，對他國教育督導方法的引進與借鑒構成我國教育督導發展的又一動因。

2.國內社會轉型所帶來的影響。正如有學者指出的那樣，我國的社會轉型，“主要指經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉軌，所有制結構由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制轉變，治國方略從人治向法治的轉變，社會環境由封閉逐步向開放型發展，以及國家社會高度統一的一元結構向國家和社會二元結構過渡”。按馬克思主義政治經濟學的理解，經濟基礎決定上層建筑，經濟基礎的變化也必然導致上層建筑的變化。在轉型期，隨著經濟體制改革的深入，政治民主化不斷加深，社會多元力量也在進一步發展。在這樣的大環境下，先前的《教育督導暫行規定》已經不能和環境相適應，教育督導活動也需要變革，因此才出現新的條例。教育督導必須順應發展的潮流，與新的環境相適應。因而，國內社會轉型深刻影響著教育督導，成為教育督導在環境方面發展變化的重要動因。

三、教育督導變遷的方式

按照制度經濟學的理解，制度變遷的方式各異。教育督導由于自身的特殊性，也有自己的一套變遷方式。根據教育督導變遷的速度與規模，教育督導變遷的方式主要體現為漸進式的變遷方式與強制性的變遷方式兩種。

（一）漸進式的變遷方式

“漸進式制度變遷，就是變遷過程相對平穩、沒有引起較大的社會震蕩、新舊制度之間軌跡平滑、銜接較好的制度變遷”。這種變遷方式最主要的特點就是銜接平穩和時間較長。通過對教育督導的發展變化狀況進行分析，教育督導也呈現出同樣的特征。首先，教育督導變遷中的平穩性。教育督導作為教育行政的一部分，它的變化不管是在教育領域，還是在行政領域都顯得相對平穩，在局部可能會引起小的波動或變化，但并未引起巨大的轟動或反響，更談不上引起較大的社會震蕩。其次，教育督導變遷中的銜接性。盡管新的條例出臺。帶來了新的變化，但總的來看，無論是條例的框架還是內容，都與先前的《教育督導暫行規定》有較強的相關性。也即盡管新的條例呈現出服務取向、治理取向、規范取向以及法治取向，但還是在原有內容的基礎上對其進行局部的增刪與修補，以增強其適應性。這就使新舊條例較好地銜接起來。最后，教育督導變遷中的時滯性。從《教育督導暫行規定》到《教育督導條例》的頒布，共耗時20多年。教育督導制度的變化并非一蹴而就的，而是通過不斷地積累，一步接著一步實現的。教育督導制度的變遷相對緩慢，并且時間較長，這也是教育督導制度漸進變化的重要表現。

（二）強制性的變遷方式

“強制性的制度變遷是指由政府命令和法律引入和實現的制度變遷”。強制性制度變遷主要體現為變遷的主體是政府并采用自上而下的方式，政府的權威能作為制度變遷的保障。首先，推動教育督導發展的主體是政府。不論是從1991年原國家教委發布的《教育督導暫行規定》，還是國務院新頒布的《教育督導條例》，政府在其中都扮演了重要角色，作為教育督導推動的主體而存在。其次，政府的權威是教育督導變遷的保障。政府推動教育督導的發展，權威是其中不可忽略的因素。作為教育督導變遷的主體，政府通過權威，靠自上而下的方式進行推動。其中，權威以強制力或權力的形式表現出來，這種強制力或權力能對相關組織起到較強的約束作用。因此，在這種強制力或權力的約束下，不管相關組織是出于對上級決定的信服還是為了避免懲罰，相關組織都表現出某種對命令的服從。盡管強制性變遷有自身的缺陷，但在這一變遷過程中，政府在某種意義上提高了相關組織的執行效率，推動著教育督導發展的速度，并為教育督導的變遷在協調統一上提供了強有力的保障。