齊佩利烏斯的權限規范思想研究

胡橋

內容摘要：齊佩利烏斯是當代德國著名的法哲學家、公法學家。他認為，權限規范是一種對自我規范的規范。權限規范主要有三種：（1）平行權限規范與垂直權限規范；（2）中央權限規范與地方權限規范；（3）國家權限規范與超國家權限規范。權限規范的背后是組織正義或者憲法正義。權限規范不是一個個支離破碎的規范或法條的總稱，而是相互聯系、相互作用的規范有機體或規范體系。權限規范體系不僅對于分權有重要意義，而且還是建構一個合理法秩序的支柱。齊氏把規則和正義、事實有機地結合起來。這是對凱爾森純粹的、極端的形式主義規范思想的超越，也是對拉德布魯赫相對主義法律思想的繼承和發展。

關鍵詞：齊佩利烏斯 權限規范 法律規制權

毫無疑問，在德國乃至整個西方法律思想史上，拉德布魯赫（Gustav Radbruch，1878-1949）是一座思想豐碑。但是，高大的豐碑往往會擋住人們的視野，以至于大家看到的只是已經故去的、歷史中的拉德布魯赫，而忘記了當下還有成千上萬個正在思想的拉德布魯赫的學生。當代德國法學家，公法學說的代表人物之一，萊因荷德·齊佩利烏斯（Reinhold Zippelius）就是其中之一。在齊佩利烏斯公法思想的背后，我們會隱隱看到拉德布魯赫的相對主義法律思想的身影。齊佩利烏斯的公法思想堪稱博大精深，尤以其權限規范思想較為特別，較能反觀我國公權濫用的癥結，而且其思想之深刻，其理論之精細，最值得中國法律學者深入思考。

一、齊佩利烏斯的經歷及學術地位

（一）學術經歷

齊佩里烏斯，德國法學家，1928年5月19日出生于德國巴伐利亞州中弗蘭肯行政區的首府安斯巴赫。1951年畢業于路德維希-馬克西米利安大學（慕尼黑），獲法學博士學位。之后曾在巴伐利亞州政府工作。1961年，曾與著名法學家卡爾·恩吉施（Karl Engisch，1899-1990）一起任教于慕尼黑大學，后來，長期在埃爾朗根-紐倫堡大學，執掌法哲學與公法學教席，1995年退休，現為名譽教授。2002年11月，因其在法律科學與法律理論方面的突出成就，被授予雅典大學科學理論與科學史系榮譽博士頭銜。此外，他還是美茵茲科學學會的正式會員（院士）。他的學術領域主要在憲法、行政法、政治理論、法哲學和法學方法。

（二）學術地位

齊佩利烏斯著述頗豐，其內容涵蓋法哲學、國家學 〔1 〕與公法理論等多個領域。他把波普爾 〔2 〕的哲學思想用在了法學研究上，提出人類的歷史永遠處于試驗性的學習過程，即永遠應在一種“試錯”的過程中前行的基本構想。也即，人類所有的世界觀構想都只是期望對世界予以把握的簡單嘗試。據此，不應有任何機構想宣稱，只有它才是唯一可能和唯一正確的。〔3 〕人們可能會質疑正義，但實際上，正義是一個進行嘗試“試錯”的開放過程。

1.法哲學家

齊氏是一位當代德國著名的法哲學家。他在法哲學與基礎理論方面，出版了《可罪化的不法：基于對象與屬性》、《現代不法理論的建構》、《基本法體系中的價值問題》、《法的本質：法哲學導論》、《法學導論》、《法學方法論》、《社會與法律》、《法哲學》、《核心文化特質理念對于國家與法律建構的意義》、《論平等的原理》、《法社會學與國家社會學的基本概念》、《開放社會中的法與正義》、《正義的迷宮》、《政治與經濟的結構調整》、《通往正義的正道與歧途》、《經由法與核心文化理念的行為控制》等著作。

2.公法學家

齊氏在公法及國家學方面造詣頗深。因此，他同時也是一位著名的公法學家。〔4 〕他在此領域的主要著作有《一般國家理論》、《教會法論文集》、《國家思想史》、《德國國家學》、《德國國家法》、《肖爾兄妹紀念講座———關于反抗納粹德國的故事》、《為民主的多數原則而辯》、《簡明德國憲法史》、《國家與教會》等。其中，《德國國家學》一書是德國當代法學與政治學名著，迄今為止已再版17次，足見其在學界的影響力。

（三）中國的研究現狀

齊佩利烏斯的著作頗豐，目前翻譯成中文的有四本：（1）《法哲學》（第六版），金振豹譯，北京大學出版社2013年版（這是齊氏最新中文譯著）；（2）《法學方法論》，金振豹譯，法律出版社2009年版；（3）《法學導論》（原書第四版），金振豹譯，中國政法大學出版社2007年版：（4）《德國國家學》，趙宏譯，法律出版社2011年版。其中（1）最為系統地表達了齊氏的權限規范思想，但因剛剛在中國出版，尚未引起學界關注。（2）和（3）基本屬于小冊子，而（1）和（4）則為大部頭專著。在（2）和（3）中，《法學方法論》一書多有人關注，而《法學導論》似乎并未引起注意。至于后一部著作如其“國家學”的名稱一樣，更是鮮為人知。

對公權力的約束和控制，是公法學的核心命題。而權限又是憲法與行政法的核心，可以說，所有憲法與行政法都是權限的展開和深化。因此，對于中國憲法與行政法的理論與實踐來說，齊佩利烏斯的權限規范思想是一座有待挖掘的學術富礦。

二、權限規范的概念及類型

（一）相關概念

1.權限

在德文中，權限一詞有“權限、能力、資格、具備某種權限、能力或資格的機構、組織及其他實體”的意思。所以中文一般多譯為“權限”，有時也譯作“權屬”，即指擁有某種權限的實體。〔5 〕還經常翻譯成“權能”、“管轄權”。在英文中，較為準確表達權限屬性的詞匯應該是“Competence”。《布萊克法律大詞典》中，“Competence”一詞的主要意思也是能力（ability， capacity）、資格（qealification）。〔6 〕因此，權限的核心意思是容納某事的能力，做某事的能力或資格。

齊佩利烏斯對于權限的理解與我國憲法學、行政法學的一般觀點稍有差異。齊氏所說的權限是指權力的總和，即特定的國家機關的權力或職權的總和。而我國當下一般把權限界定為職權范圍。〔7 〕在此，可以把我國對于權限的定義稱為“范圍說”，把齊氏的定義稱為“總和說”。其實，在實行權力分立的國家中，“總和說”是一種主導觀點。當然正如考夫曼所說，一個邏輯嚴謹，以明確完整要素構成概念的法律定義，就這些最后提到的概念而言，是不可能存在的。人們只能夠大略精確地說明，什么是我們所理解的法律，而且在此，這也全然取決于人們觀察法律的觀點。〔8 〕

按照齊氏的觀點，權限是一種支配力和限度的總稱。說到底，它是自由與規則、行動與限制的統一體。這意味著權限的性質必然是一種法權，即經過法律規制的權力。具體說，在法治國家，任何權力或權利都不是為所欲為或無法無天，而是有邊界的。不僅公權力應該有邊界，齊氏把私權利也看作是一種權限。他說，權利，蘊含著一種采取有約束力之貫徹措施的權限，也即一種采取某種法律行動的權限。〔9 〕可見，權限是貫穿于整個法律的普遍性概念。

2.權限規范

齊氏把法律規范分為命令規范或義務規范與授權規范或權限規范。齊佩利烏斯所謂的權限規范是一種對自我規范的規范（對自我引導的引導），即通過一方面保障自我決定的空間，另一方面又在授權的每個層級和環節中，逐步地納入導引性因素。權限規則使理性秩序與生動的多樣性并存于政治構造中，而法律的統一功能的發揮也借此得到保障。〔10 〕他說，在法律規范系統內，我們首先要區分規定了特定的作為或不作為義務的行為命令規范，與權能規范。后者確定了規范的權限（“權能”）與規范的程序；也就是說，它們確定了誰——一般情況下或在具體個案中——能夠規定（公民的）行為義務，以及在此過程中必須遵守的程序。例如，它授予了議會通過某種確定的程序，制定具有普遍約束力的法律規范的權能；又或者賦予了警察機關規范道路交通，即通過發布指示，對交通行為的參與者施加具體的行為義務（例如停止行進的義務）的權能。〔11 〕由此可知，權限規范是對權力主體的一種約束和保障。

作為一種對自我規范的規范，權限規范的背后是組織正義或者憲法正義的體現。齊氏認為，正義不只包括交往正義、校正正義、分配正義、程序正義，還包括組織正義和刑罰正義。〔12 〕而憲法正義則是要解決在一個國家，或者在其他組織共同體當中應如何合法建立和適當分配權力，以及如何對權力設定界限和加以控制的問題。〔13 〕

3.權限規范體系

權限規范不是一個個支離破碎的規范或法條的總稱，而是相互聯系、相互作用的規范有機體或規范體系。一句話，權限規范是一個復雜的規范體系。這種“體系觀”是齊佩利烏斯關于權限規范思想的基本立場。權限規范體系的觀點，顯然是對權限規范進行“體系”解釋的結果。在此，體系與系統同義。齊氏說，“體系”解釋要將個別的法律觀念放在整個法律秩序的框架當中，或者如薩維尼所說，在“將所有法律制度和法律規范連接成為一個大統一體的內在關聯”當中來考察。〔14 〕可見，權限規范體系是整個公法體系或系統的一個有機構成部分。

（二）權限規范的類型

在權力系統中，一般的權力只是一個抽象或總稱，而在現實政治和法律中，權力是具體的、特定的，它總是與某種機構或職位、利益、榮譽聯系在一起。一個整體權力必須經由分工，明確其范圍、對象、時間、空間、層級等后，才能發揮其實際效力。比如，人類不可能把所有食物不加分類、處理，就生吞活剝。人只有把食物經過仔細加工，一口飯、一口菜地吃下去，然后才能有助于消化。可見，權限規范具有一定的技術性，這種技術性使其可以橫跨疆域和政治的阻隔。因此，權限規范的分類要做的就是把形形色色的權力形態表現出來。

分類的首要條件是要把權限規范置于一個系統之下，在此系統中，梳理復雜的關系脈絡。這樣，從不同的角度出發就可劃分出不同的類型或類別。齊佩利烏斯從社會系統入手，他說，社會系統可劃分為子系統，正如聯邦國家會劃分為各州，而各州又會劃分為不同層級的地域性組織。政治系統的上述結構在法律上可通過權限規則進行把握：規范共同體生活的權限或者由中央統一掌控，或者被廣泛地劃歸各個子系統行使。規范自身事務的權限，在何種范圍內被交由各政治層級行使的問題，在構成權限秩序的所有層級都會涉及：超國家機構與其成員國之間的權限劃分、聯邦國家中聯邦機關與州機關的權限劃分；在各州內部，也存在著擁有自行政權的區域組織與其他自行政機構之間的權限劃分。而處于權限規則最末端的，但卻非常重要的就是私人自治的空間，而這一空間的衡量標準則在于公民對其法律關系進行自我創設的權利的多寡。〔15 〕

權限規范劃分的目的在于，首先應對權限進行制度化的劃分和協調，以確立一個權力控制的體系：不同的權力要素應該相互約束、影響和平衡，以使這樣一個體系中權力的行使能夠以適當和有控制的方式進行。〔16 〕因此，齊氏從權限規范的不同調整對象、地域、關系、層級等角度出發，把權限規范主要分為以下三種：

1.平行權限規范與垂直權限規范

在權限規范系統中，以權限運作的方向不同，權限規范可以分為平行或橫向權限規范與垂直或層級權限規范。平行權限規范是對于處于同一層級的組織或機構而言，權力如何分配和使用，使用到何種范圍的規范。而垂直權限規范是對于上下級之間權限的分配規范。齊佩利烏斯說，非集權化和垂直分權的意義和目的在于將規制任務分為幾個明晰的領域，以使得對具體情況根據其特點和需要進行切合實際的處理成為可能。〔17 〕這種權限的層級劃分為自我負責的行為留存了充分的裁量空間。也正通過這種方式，政治系統的生命力，尤其是創造力得以加強。因為要在共同體所能承受的范圍內，最大程度地激發政治系統的創造力，就必須盡可能廣泛地允許其作出自我負責的行為。如果賦予子系統廣泛的、須自我決定的權限和處理事項，人們就會運用其能力和創造力，自己解決所遭遇的問題。〔18 〕垂直權限規范體現了不平等性或服從性，而平行權限規范反映了協作或合作的精神。

2.中央權限規范與地方權限規范

按照分權和民主原則，權限規范可分為中央權限規范與地方權限規范。齊佩利烏斯說，國家與其他法律共同體（例如鄉鎮或是協會）的區別，也恰恰在于它所承擔的權能的不同。博丹即從這一角度出發，發現國家最重要的特征就是對法律狀態的處置擁有最高的權能。用齊佩利烏斯的話說，就是國家具有“權能高權”。〔19 〕的確，誰也無法否認，一個強有力的中央權限的重要性。因為，不僅僅是在立法方面，在經濟、交通和國防政策以及打擊有組織犯罪等方面在很大程度上都需要由中央機構來統一行使權限。〔20 〕但是，需要規制的生活關系所展示的無法預見的多樣性，已經決定單一的中央層級根本無法發布所有的行為規范條款。規范權力的劃分同樣也服務于權力分立與權力控制，以及阻卻權力過大的中央層級的出現。〔21 〕這表明，地方權限同樣不可缺少，甚至更為重要。

3.國家權限規范與超國家權限規范

根據權限規范適用的地域范圍的不同，權限規范可分為國家權限規范與超國家權限規范。國家權限規范顧名思義就是一個國家所擁有的權限規范。對此，因眾所周知，無須作過多解釋。齊氏的關注重點在超國家權限規范之上。他說，制定具有約束力的、跨地區的規范的需求在今天已經超出了單一國家的范疇，并因此促成了擁有超國家權限的國際組織的產生。此類組織將其成員國納入一種“對自我引導進行引導的”超國家的系統構造。〔22 〕各成員國和超國家組織各自的權限應按照法律規定的方式進行分配和協調，以便在此基礎上產生沒有沖突的行為秩序。〔23 〕可見，由于歐盟及各成員國共同遵循權限規范，一個有條不紊的超國家法秩序才得以健康地運轉。

此外，齊氏也注意到，在劃分權限時應首先區分權限的劃分領域。也就是說，并不是所有的國家領域都需要進行權限劃分，起碼私權領域不需要公權力的介入，這些領域交由私人自治管理。他說，在共同體中盡可能廣泛地實現能夠為共同體所承受的自治的要求，不僅符合分層民主的模式，更符合個人自治。因為這些利益規則同樣賦予了公民在共同體所能承受的范圍內，進行自我管理的權限。〔24 〕

三、權限規范的結構、效力與實效

（一）權限規范的結構

按照齊佩利烏斯的觀點，權限規范不是零散的規范堆積，而是一個統一的體系。這一體系的核心是所謂“權屬位階結構”。具體說，這種規范體系的位階結構首先表現為立法權的位階結構：下位規則的效力必須以上位規則的授權為基礎。〔25 〕

齊佩利烏斯進一步解釋道，“法律的內在統一”首先是通過規范權能的“層級構造”來保障的。〔26 〕具體說，規范層級須與權限層級相符，規范必須基于權限的效力層級作出。同樣，行政行為與民事法律行為也應在內容上與法律規范的層級相符。〔27 〕一言以蔽之，只要存在不同級別的國家部門均可頒布法律的情形，即須預防法律之間抵觸的出現。這種法律的統一是通過“規則體系的位階結構”來保證的。〔28 〕也就是說，規制權（權屬）的位階體系本身即有助于維護“法的統一性”。為使各項規整權彼此之間在功能上沒有抵觸地互相“嚙合”，在垂直體制的國家內部都存在權屬的等級制度，或者說“位階結構”：法律只能在憲法的基礎上，并且在憲法所界定的范圍內有效地制定，而行政法規只能在法律的基礎上，并且在法律所界定的范圍內有效地制定。〔29 〕因此，“權限位階結構”的建立，最終使法律規范系統實現了“內在統一”。

（二）權限規范的效力

齊佩利烏斯認為，權限規范的效力大小是由“規范的層級結構”決定的。他承認這種“規范效力”理論直接取自凱爾森。他說，“一項規范的效力（Geltung）基礎”——即人們之所以遵守該項規范的根據——只能是，如凱爾森（Kelsen）所說的，“一項其他規范的效力”。由此人們把高位階作為低位階的效力基礎。〔30 〕也即，與憲法相抵觸的法律，以及與法律或憲法相抵觸的行政法規或者章程都是無效的。〔31 〕具體來看，權屬的等級次序與這些權屬所制定的法律規定的等級次序一致：一項規則，如果與高位階的法律（即由高位階的立法權所頒布）相抵觸，即為無效。〔32 〕例如，在一個國家內部，憲法確立了法律制定者的權限；法律確立了行政法規制定者的權限。〔33 〕另外，權限規范的層級也直接決定著權限的大小。齊氏說，小的聯合體擁有的權限越多，就意味著個體參與共同體意志形成的可能和份額越大。相反，如果上層級的共同體的權限過大，這種親民的民主的自我確定權就會被僭越。〔34 〕

總之，各權屬的位序與這些權屬所確立的規范之間的位序是相對應的。這就避免了各項行為規范之間出現無法解決的沖突：如果一項行為規范與更高位階的法相抵觸，即為無效；而如果同位階的規范之間互相抵觸，則它們彼此之間不生效力。〔35 〕

（三）權限規范的實效

齊佩利烏斯不僅重視權限的位階結構，而且更加注重權限規范的實際效用。他強調，法律應當是一個協調和有效的規則體系。〔36 〕法的基本任務是要引致對問題的合乎正義的解決。〔37 〕也即，為了法律能夠實現我們對其所期望的保障秩序與和平的功能，僅有各行為規則之間的“協調”是不夠的。必須還記得有這樣的手段，使得法律社會中的成員能夠真正地按照這些行為規則來行事。也就是說，這種法律行為秩序必須是有效的。〔38 〕歸根結底，無論權限規范的形式和結構有多么完美，最終都要落在實效問題上。否則，權限規范將形同虛設。

然而，齊氏對于權限規范的效力和實效問題并沒有停留在理論或靜態的分析之上，他還進一步考慮到如何實現權限規范的效力和實效的保障措施問題。他說，法律規則只有在確保其被遵守的情況下才能實現其秩序功能。〔39 〕也就是說，要實現權限規范的實效，必須使權限規范被普遍遵守。但是，權限規范不可能被自動遵守，還需要國家強制力作為后盾。具體講，法需要一種位于爭議各方之上的暴力。只有當法在有組織的（國家）暴力保障之下能夠被可靠地實施的情況下，法才能夠真正成為有保護能力的和平秩序，成為“有保障”的正義。〔40 〕

由以上可知，權限規范思想不再是凱爾森那種純粹的、極端的形式主義規范思想，而是一個融合了規則與正義、實效和目的整體或系統的法律規范思想。這是對凱爾森規范理論的超越。

四、權限規范的功能

在整個法律規范系統內，權限規范與其他規范之間相互依賴、相互作用，為整個法律規范系統的生命運動作出了特有的貢獻。這些特有的貢獻就是其內在的功能，主要有規制、平衡、授權、支柱功能。其具體是：

（一）規制功能

齊氏從法哲學的角度出發，認為“法是可實現的行為規整”。〔41 〕法律規范并不服務于對世界的認識，而是服務于對行為的調整。也就是說，法的最終目標是提供實踐性的準則，即行為規范。基于康德對應然和實然命題的區分，法哲學，尤其是新康德法哲學，把法看成是一個命令與禁令的體系，即一個應然規范的體系。法不是對事實的描述，而是對行為的規定，是“規定性”的命題。〔42 〕具體說，規范性的控制手段則以命令的形式指示人們作為或不作為，并以此對人的意志決定過程施加影響。〔43 〕

作為一種法律規范，權限規范具有規整功能，即分配權限，并保障各種權限作出獨立負責之決定的空間。〔44 〕齊氏把這種規制功能又看作為一種法律規制權。他說，在國家組織內部最重要的是法律規制權，也即作出法律授權、確立行為準則和決定個人義務的權限劃分問題。〔45 〕可見，權限規范的規制功能的特點在于，其規制對象主要是國家機關，規制的方式是對權力依法進行合理分配并為權力的行使劃定范圍和邊界。最終，通過權限規范的規制功能，實現對國家權力限制或控制的目的。

（二）平衡功能

權限規范具有平衡各種權力的功能。齊佩利烏斯說，一個有秩序的法律社會的前提是，各項行為規范之間不能互相沖突，并且彼此協調。〔46 〕具體說，國家的“各個部門所擁有的權限必須彼此協調，以避免出現相互抵觸的規則和判決，并使不同的政府功能能夠彼此補充和相互協調”。〔47 〕以行政組織的內部權限為例，通過設定行政權限規范，使作為整體的執行權被劃分成縱向權限與橫向權限之間，中央權限與地方權限、內部權限與外部權限、羈束權限與裁量權限等職權區域。這樣，使組織內部的權力實現了結構上的平衡。進而言之，權限規則不僅應對規范權限進行劃分，同樣應對其進行引導和協調；它必須對不同的規范功能進行相互限定，并對它們進行合目的的約束，由此規范和決定之間的沖突才能得到彌合。〔48 〕這樣，法秩序便形成了一個“互相嚙合”的規整體系，這一體系中的各種要素，就像一件針織物上的各個針腳一樣，互相支撐，互相維系。〔49 〕

權限規范的平衡功能不僅體現在國家組織內部的權力之間，社會權力和媒體權力也同樣需要平衡。也就是說，除組織內部，在各組織之間，尤其是在各種社會權力之間，也必須存在權力的平衡機制。否則在全社會范圍內的利益平衡即有被破壞的危險；并且大眾傳媒領域可能會被某些觀點所占據，從而導致公共輿論被操縱。所以，一個多元化的工業社會應特別注意經濟權力和媒體權力的平衡，比如可以通過反托拉斯法和卡特爾法確保在一個經濟部門內部，以及在大眾媒體領域不會形成壟斷，而是存在足夠的競爭。〔50 〕

（三）授權功能

權限規范的功能不只在于規制或限制，它還具有一種授權或賦權功能。齊氏說，權限規則中包含著重要的理性引導要素：對被授權者及其行使授權的程序規則的確定，以及對授權范圍和內容的限定。〔51 〕具體說，在制定法中，法律義務產生和變更的各種重要條件則包含在有關規整權限（如有關授權[Erm？觟chtigung]和權屬[kompetenzen]的規范）和規整程序的規范當中：這些規范決定誰能夠發布一般性的命令或設定和變更個別義務，以及在這方面應遵守哪些程序。因此，授權不僅可以設定、變更或廢除一般性命令，還可以設定、變更或廢除個別法律義務。〔52 〕尤其在權力的層級結構中，授權功能發揮著重要作用：作為授權，各種權限的關鍵點就在于，它為被授權者留存了作出自我負責的決定的空間，而這也構成了國家和超國家的理性秩序結構的核心。〔53 〕同樣在一個國家法律秩序內部（即受到國家法律保障）的具體義務也只能在法律授權的基礎上確立或修改：尤其是確立義務的管理行為（比如交通警察要求某種特定駕車行為的命令）也只能在法律的基礎上產生（所謂法律保留原則[Vorbehalt des Gesetzes]）。〔54 〕

（四）支柱功能

齊佩利烏斯認為，權限體系是合理建構法秩序的支柱。在一個有組織的（國家的或超國家的）法律共同體中，作為具有法律約束力的行為規整之基礎的各種授權共同構成了一個有層次的權屬體系。這一權屬體系不僅對于分權有重要意義，它同樣是建構一個合理的法秩序的支柱。這一法秩序中的不同權屬之間應有適當的關系，以使在其基礎上產生的各項規范和決定能夠構成一個無沖突且有效的秩序體系。〔55 〕具體是，法律需以憲法為基礎，行政機關制定的法規命令需以法律為基礎，而對自行政事務進行規范的自治規章也需以授權為基礎。同樣，具體義務在國家法律秩序的范圍內（即在有國家法律保障的前提下），也只能基于法律授權而設定或調整，尤其是設定義務的行政行為和民事法律行為也需有法律基礎。〔56 〕因此，權限規范以其金字塔式的層級結構體系支撐起了整個法秩序大廈。

五、權限規范思想的產生及其根基

（一）作為政治技術的實證主義思想

齊佩利烏斯從歷史出發梳理了權限思想的脈絡。他認為權力或權限問題始于“政治技術”思想的確立。換言之，當人們把權力或權限視為一種現實的“政治技術”問題的時候，也即一個權力實證主義思想產生之后，權限思想便隨之產生了。

齊氏說，自古以來，對于政治權力來說，宗教機構成了不可逾越的限制。〔57 〕言下之意，在中世紀，政治技術一向與“宗教、倫理尤其是自然法”混為一體。這并不是說，權力從來都不受制約，而是說，權力的底線不是實在法，而是宗教、倫理。只是在馬基雅弗利（Niccolò Machiavelli， 1469-1527）那里，政治技術才開始從宗教、倫理中分離出來。

在馬基雅弗利的著作中，〔58 〕可以發現其試圖探求侯爵獲取權力或者維持權力的方式與手段——這些方式更接近于技術條件。馬基雅弗利的“獨創性在于這種現實化思考模式的直接性”。〔59 〕從此，權力或權限問題完成了從天上到人間的重大轉機，即從虛幻的教會神權轉變為實證的國家權力。當代德國法學家科殷（Helmut Coing， 1912-2000）在論述“主權和國家至上主義”時首先提到的也是馬基雅弗利，他說：“馬基雅弗利把國家的種種難題與法的學說的種種難題分解開來；他只觀察統治者的權力本身，研究采取何種手段能夠贏得政權和保住政權。” 〔60 〕可見，齊氏的觀點并不是孤立的，對王公大臣的權力進行限制的思考是從馬基雅弗利開始的。因此，可以說，馬基雅弗利是權限思想的創立者之一。直到19世紀末，經孔德明確的“實證主義”的洗禮，權力或權限問題遂成為“國家學”及法學的基本命題。所以，法律與道德分離的實證主義是權限規范思想產生的歷史根源。

（二）保障個人基本權利的自由主義思想

齊佩利烏斯認為，設定權限的目的在于，保障個人的基本權利或自由。他說，世界上的憲政國家普遍同意，權力應通過民主的方式建立并應分配給不同的機構，以使各機構之間能夠有所制衡；權力應有界限，以使個人的尊嚴及其更為具體的各項基本權利和自由不受國家權力的侵犯。〔61 〕他強調，一個自由主義政體的目標在于最大限度地使每個人獲得發展自由。〔62 〕于是，齊氏追溯了個人自由思想的發展歷史。他說，國家權力不得超出個人基本權利所設定的界限這一思想，起源于歷史上諸多思想源流：等級特權的“市民化”、宗教上的尊重要求的個人化以及近現代早期興起的個人主義思潮。〔63 〕

基于這種自由主義的立場，他堅決反對極權主義。這是因為，極權主義對個人基本權利或自由構成最直接和最大的侵害。在反對極權主義的問題上，波普爾可謂是哈耶克最親密的戰友。兩人同時看到了人性中守舊、懶惰、貪圖安逸等傾向，對于能夠為他們提供安全和庇護的權威所具有的本能好感，以及國家以“提供生存照顧”為由全方位侵入公民生活領域的危險，因此都堅決地捍衛自由，盡管這種自由以犧牲人們的安全感、以個人必須對其自由選擇的后果承擔全部責任為代價。對齊氏而言，要防御極權主義，首先應堅守國家的輔助性角色，即倡導個體的自我確定和自我負責，“國家規范或是給付應當僅保留在那些團體或私人的自我規范與照顧無法很好地、或者更好地的發揮功能的情形下”。〔64 〕也就是說，國家不能以“生存照顧”為名侵入所有個人空間。因此，在一個政治社會中，應該賦予個人和團體自主處理自己事務的空間，即應賦予他們盡可能多的自治權。〔65 〕

然而，公權力總是趨于被濫用。如果人們要阻止這種對權力的濫用，就必須對權力加以分割和控制，即使各項權力彼此對立和相互制衡。〔66 〕因此，為了確保個人的基本權利不被國家公權力侵犯，一方面，應通過權限的劃分來限制或控制國家或政府的權力。這是因為，政府權限的劃分有助于權力分配和權力控制并阻止過分強大的中央權力的產生；〔67 〕另一方面，還要通過權限規范來賦予或保障下層公民的自治權利。這樣，權限規范的等級次序以分級的方式實現了對自治的治理。〔68 〕例如，鄉鎮、大學、工商業行會以及其他團體應享有自我管理權。上級團體應當只承擔那些下級團體或個人無法同樣好或更好地完成的任務。〔69 〕因此，保障個人權利的自由主義思想是權限規范思想產生的外在根源。

（三）法治主義思想

若只從法律規范角度看，權限規范的產生是法治原則的必然結果。在齊氏看來，合法性、安定性、比例、禁止過度和基本權利保障等法治原則，分別從不同角度規定了權限的依據、形式、范圍和任務。其中，合法性原則要求所有國家權力都必須受到憲法和法律的約束，也即權力必須要有合法的來源。而法律安定性原則“要求為國家行為和私人行為提供普遍的、可預見的和可靠的規范基礎”。〔70 〕合法性與法律安定性原則決定了政治權力必須經過法律的調整或規制，也即在一個法治國家，權力必須以法律規范的形式表現出來。換言之，根據國家權力的分配原則，國家的規制功能需要通過權限的授予、劃界和限制加以區分和協調。〔71 〕因為，人類社會的形成，不只是以自然規律，或純粹的心理機制為基礎，而是通過這樣一種方式，即個人依照規范性行為準則使其行為得以相互協調的方式實現的。〔72 〕一句話，法治主義思想決定了國家必須通過權限規范來防止公權力的濫用和國家的恣意行為，這成為權限規范思想產生的直接原因。

（四）從整體入手的系統論思想

齊佩利烏斯說，人們把由個別要素組成的這種無抵觸的，有序的關聯體稱為“系統”。〔73 〕從社會學角度看，“系統”與其組成部分之間是一個不斷互動的過程：社會系統的各組成部分以捍衛和拓展其自身的功能自治范圍為追求目標，反對在一個更大范圍的系統內進行的廣泛整合。而與此相反，系統本身（更準確地說，是承載系統規制功能的系統領導）卻追求：盡可能廣泛地進行系統整合，并對組成部分的自治性進行限制。因此，系統的整合最終變成了一種“平衡行為”，一種在參與者之間進行的持續變化的比較的結果；對于系統而言，新的關系模式應該被不斷達成，在這種模式下，系統的一致性得以建構，而（組成部分的）自治性也被清楚界定。〔74 〕也就是說，作為整體的系統本身在不斷地對系統內部進行整合，對組成系統的部分進行限制。作為系統的組成部分卻在不斷地進行自治斗爭，在不斷拓展其生存空間。這樣便出現一對矛盾體，即整體與部分的限制與被限制、自治與反自治的斗爭，最終結果是雙方妥協。因此，權限規范是法律系統各個要素之間互動及妥協的結果。

各項法律規范應當共同構成一個行為規范的系統，一個能夠有效地規范人類共同生活的體系。〔75 〕權限規范也構成一個獨立的系統或體系，權限規范系統與整個法律系統之間構成了部分與整體的關系。在整個法律規范系統內，作為部分的權限規范系統必須在整體法律規范系統的容許范圍內活動，不得超越整體的容忍底線。作為整體的法律規范系統也不能消滅作為部分的權限規范系統的自由生存空間，或者說，其必須容忍權限規范系統的自治或自由行動。在權限規范系統內部，整體與部分之間也存在相互依賴、相互作用以及相互限制的關系。否則，缺乏權限規范，一國的權力機器就無法正常運轉。因此，“系統論”思想是權限規范思想之所以產生的內在根源。

六、結 語

綜上所述，齊佩利烏斯的權限規范思想的根基有兩個，政治上的自由主義和法律上的相對主義。他的權限規范思想反映了第二次世界大戰后德國法學思想的轉變，即從過去單純強調規則或秩序，而轉為從系統或整體角度去審視。他的權限規范思想，旨在通過建構權限規范體系，使具有任意性的政治權力得以型塑為具有規范約束的法律權力；使概念法學與自然法學、社會法學得以整合。總而言之，齊氏已把規則和正義、事實有機地結合了起來。在這一點上，既可看作是對凱爾森、龐德的超越，也可看作是對拉德布魯赫相對主義法律思想的繼承和發展。

齊氏明確提出，要遵循辯證法思想，避免絕對的規范主義。〔76 〕在他看來，權限規范體系不只是一個封閉的規范體系，同時還是一個開放的規范體系。這是因為，法律的發展是通過一種“試驗性的思想過程”實現的。在這一過程中，人們不斷地嘗試為人類的共同生活問題尋求正義和有效的解決方法；而所找到的解決辦法，則必須經受不斷的考驗和改進。〔77 〕被人們在某一特定的歷史時期認為是“當前最好的解決方法”的政治體制，在歷史的進程當中可能又發生各種各樣的問題：政治過程沒有答案，它永遠是一個試錯的過程，需要經歷批評以及對更好辦法的謹慎探求。〔78 〕由此可見，權限規范的作用是相對的、有限的。對此，齊佩利烏斯保持了清醒的頭腦。他說，僅僅通過制度設計是無法一勞永逸地保障一個自由的國家秩序的；一個自由的國家秩序除了依賴制度之外，還取決于對政治過程同樣有重要作用，或者對其起監控作用的理性和正義觀念。〔79 〕因此，權限規范不能只停留在規范形式之上，還必須關注正義。也就是說，權限規范必須隨著時代的發展，而不斷地糾錯、修正。

盡管，齊佩利烏斯的權限規范思想只是對歐洲或西方公法思想的一種反思和表達，但是他有諸多思想“亮點”，譬如，權限為一種“政治技術”、個人基本權利或自由是公法最高的追求、法律規范是一個具有正義且富有實效的系統、權限體系是合理建構法秩序的支柱、法律或權限規范是一個開放的體系、任何制度建設是一個不斷尋求正義的“試錯”過程等。對于任何一個想要真心消除權力濫用、權力無度，想要真正確保人民的基本權利免受恣意公權力踐踏的國家來說，齊佩利烏斯的權限規范思想可資警醒和借鑒！