誰在制造信訪矛盾
——對一起不斷信訪案件的分析和思考

溫州市國土資源局 陳矯健

誰在制造信訪矛盾
——對一起不斷信訪案件的分析和思考

溫州市國土資源局 陳矯健

一、基本事實

2010年倪亦柱等人就原蘆浦鎮人民政府和蒼南縣臨港產業指揮部未經石路村集體同意，將該村的7.31畝集體土地出讓給浙江奧鵬合成革有限公司（以下簡稱奧鵬公司）的問題向當地政府信訪不斷。2013年1月，倪亦柱等人向浙江省國土資源廳反映該事項，根據信訪條例的相關規定，該信訪件轉至蒼南縣國土資源局（以下簡稱縣國土局）辦理。2013年5月3日，縣國土局作出信訪答復認定：“反映地塊為國有廢棄鹽田，2006年，奧鵬公司已經溫土蒼建（2006）第41號文件批準取得4.9775公頃土地”。

信訪人不服認為：“答復與事實不符，要求重新測量奧鵬公司占用土地的面積”，于是向蒼南縣人民政府申請信訪復查（期間，信訪人又向蒼南縣龍港鎮人民政府反映基本相同的事項，2013年12月6日，龍港鎮人民政府作出了龍信答字〔2013〕132號）。2013年12月6日，復查機關調查后認為：“1.縣國土局未就奧鵬公司實際占用土地面積、實際位置進行測量核實，僅據出讓合同內容認為奧鵬公司未侵占石路村集體土地的結論缺乏事實依據，故認定事實不清、依據不足；2.認為縣國土局作出的《信訪事項答復意見書》沒有省信訪局統一格式。”最后撤銷縣國土局作出的信訪答復意見，并責令縣國土局重新調查處理。

2013年12月30日，縣國土局調查后又重新作出了《信訪事項處理意見書》（蒼土資信〔2013〕第021號）認定：“奧鵬合公司座落在原蒼南縣鹽務管理局廢棄的國有鹽場內。2002年5月，2005年10月，浙江省鹽務管理局、省國土資源廳兩次批復同意蘆蒲鹽場鹽田100公頃進行鹽田廢鹽轉產。蒼南縣已對轉產鹽民及所在村進行安置補助。2006年，經溫土蒼建（2006）第41號文件批準同意協議出讓4.9775公頃國有土地給奧鵬公司，同年11月，縣國土局同奧鵬公司簽訂土地出讓合同（蒼國讓（合）字〔2006〕第92號）。2013年10月，經溫州志圖測繪有限公測繪，奧鵬公司實際占用面積為49017.18平方米，合計73.5258畝，位于審批紅線范圍內，無多占、無位移”。

之后，信訪人又不服認為：“石路村7.31畝土地被侵占，有關部門拒不承認，要求重新測量本村被征用的238畝土地面積，以此查清7.31畝集體土地去向”，于是向蒼南縣人民政府再次申請信訪復查。2014年3月24日，復查機關調查后認為：“針對申請人反映奧鵬公司少批多建或位置位移，侵占石路村集體土地的訴求，縣國土局在本處理意見書中說明奧鵬公司經溫州志圖測繪有限公測繪，奧鵬公司實際占用面積為49017.18平方米，與出讓合同的土地面積相同，該公司面積無多占。至于位置是否位移、縣國土局仍未就該公司實際占地實際位置作出明確說明，其答復含糊不清”。由此認定事實不清，依據不足，最后再次撤銷縣國土局作出的信訪處理意見書，并責令縣國土局重新調查處理。

二、案件分析

（一）初始信訪事項

信訪人最初反映原蘆浦鎮人民政府和蒼南縣臨港產業指揮部未經石路村集體同意，將該村的7.31畝集體土地出讓給奧鵬公司。該信訪事項應當歸類為檢舉奧鵬公司占用的7.31畝土地存在著違法行為（包含著檢舉原蘆浦鎮人民政府和蒼南縣臨港產業指揮部非法出讓石路村集體土地；或者檢舉奧鵬公司非法占用土地兩種可能）。可以說該信訪事項十分明確，因涉訪地塊原為鹽田和灘涂，可能還隱含土地權屬爭議的問題，但這不影響對檢舉土地違法行為信訪事項的辦理。然而，復查機關所依據的事實不清撤銷答復意見的理由并非來自初始信訪事項，而是信訪人申請復查時，在沒有任何證據的情況下就提出要求測量涉訪地塊的面積，來核實奧鵬公司是否存在位移等侵占集體土地的新問題。從信訪事項角度來看，初始信訪事項和復查時申請人提出的事項應當視為兩個完全不同的信訪事項，在復查時提出新的信訪事項應當作為新的信訪事項交由縣國土局處理，但本案的復查機關不但沒有指出，反而兩次將其作為撤銷信訪答復的理由，其行為明顯不當。

（二）信訪調查的尺度

對舉報國土資源違法的，信訪處理機關應當調查核實，但問題是作為信訪案件的調查尺度如何把握，是把整個違法行為（類似行政處罰）查的清清楚楚，還是針對信訪事項進行初步的調查和判斷是否涉嫌違法。筆者認為信訪行為不應對法律事實作出認定或對具體行政行為的合法性進行審查，否則就是信訪行為越位，結果就是信訪行為成為可訴、可復的具體行政行為，這就違反了相關的法律規定。所以，信訪對涉嫌違法行為有一定的調查權，但沒有決定或認定違法事實的權力。經信訪初步調查后認為涉嫌違法的，應當交由有權機關進一步調查，依法予以處理（由具體行政行為對違法事實進行認定和處理）；對沒有違法的，應當明確告知信訪人舉報的內容不真實，對其訴求不予支持。回到本案，反映的奧鵬公司用地已經縣政府批準，這一事實相關的批準文件可以確定，故針對初始信訪事項而言縣國土局的信訪答復事實清楚，不足之處：一是沒有明確舉報的內容不真實，對其訴求不予支持；二是對隱含著土地權屬爭議的問題沒有進一步深入了解，積極引導，幫助信訪人依法通過法定途徑解決其反映的問題。

（三）答復與復查、復核的法律關系和審查尺度

信訪答復是對信訪事項作出的行為，信訪復查、復核是對信訪答復行為作出正確與否的判斷，《浙江省信訪事項復查復核辦法》沒有規定變更決定（只有維持和撤銷），意味著復查、復核只能對信訪答復所認定的事實和處理方式正確與否進行判斷。所以，如果復查、復核機關認定信訪答復不正確，應當有確鑿的依據，含糊其詞的撤銷不僅會讓被申請人難以正確執行重新調查的處理決定，而且還會增加信訪矛盾的產生和擴大化。另外，信訪復查、復核是針對答復進行的審查和判斷，最重要是聽信訪人對答復不服的事實和理由，這是信訪復查復核審查的重點。回到本案，再來看看信訪人不服信訪答復的事實和理由。第一次認為答復與事實不符，要求重新測量奧鵬公司占用土地的面積；第二次認為石路村7.31畝土地被侵占，有關部門拒不承認，要求重新測量本村被征用的238畝土地面積，以此查清7.31畝集體土地去向。信訪人兩次都不是針對信訪答復的內容申請復查，然而復查機關也不是針對信訪答復的內容進行復查：第一次以縣國土局沒有就奧鵬公司實際占用土地面積、四至位置進行測量核實，認為缺乏事實依據，如果以此類推，可以說類似所有的信訪答復都應當被撤銷，因為對信訪人沒有提出的事項不可能進行調查（測量）。當然，對直接反映“少批多占”或“批東建西”等土地違法行為，必須進行實地測量才能核實；另外，復查機關將縣國土局沒有按照省信訪局統一格式作出《信訪事項答復意見書》，也作為其撤銷的理由之一寫進信訪復查意見書十分不合適，類似問題應該通過內部督辦形式予以糾正。同樣，第二次復查機關以縣國土局沒有對奧鵬公司實際占地四至位置作出明確說明，認為答復含糊不清為由予以撤銷，針對的是奧鵬公司實際占用的土地，是否存在位移的問題而進行的審查，并非針對初始信訪事項，所以說復查機關的審查尺度沒有把握好。綜上，本案持續時間近5年，其矛盾的核心焦點主要在于土地權屬之爭（鹽田和灘涂是國有還是集體的），土地權屬爭議有其法定的解決途徑，并非信訪所能解決的，如果本案一開始，信訪工作人員就深入了解信訪人的真實訴求（土地權屬之爭），并且告知信訪人應當依法向當地政府提出土地權屬爭議申請，情況可能會好很多，至少解決問題的大方向是正確的；但本案的信訪辦理機關沒有這樣做，不但白白浪費了大量的行政資源（包括測量費用），而且使得社會矛盾進一步擴大化，信訪工作成為了社會矛盾的制造者，本案的最終解決不得不重新回到正確、有效的法定途徑上來，而信訪工作就是要幫助、引導信訪人依法選擇正解的解決途徑。通過對本案的分析可以看出，信訪本身就是行政機關的履責行為，信訪人可以向有關行政機關反映其所有的職務行為，但信訪所反映的問題必須依法解決，同時信訪的辦理也要依法進行。信訪是反映問題的渠道，是幫助所反映的問題得到更有效的解決，而不是信訪自身直接去解決問題，更不能將信訪作為行政救濟的補充，代替行政救濟制度。所以說信訪工作的重點在于積極引導，幫助信訪人選擇正確解決問題的途徑；同時利用信訪反映的問題不斷改進工作，不斷促進依法行政，從根本上解決信訪問題。