應急管理視角下我國電網調度管理制度的完善

國家行政學院法學部 婁杰海

應急管理視角下我國電網調度管理制度的完善

Improvement of management system of state grid corporation of China in the view of emergency response

國家行政學院法學部 婁杰海

隨著電力工業的發展，我國電力發展進入大電網、大機組、高電壓、高自動化階段。電力系統的快速發展使資源配置更加優化，提高了資源利用效率，但對整個電力系統的安全穩定運行帶來了更大的挑戰，發生大面積停電等電力突發事件的風險不斷加大。電力調度機構負責組織、指揮、指導和協調電力系統運行，在保障電力系統安全穩定運行和可靠供電方面，具有不可替代的作用。選擇合適的調度管理模式，不斷健全完善調度制度，對于加強電力應急管理，保障整個電力系統運行的安全、可靠、穩定具有重要的意義。

我國電網調度管理制度現狀

目前我國的電網調度管理模式是：統一電網、統一調度、分級管理。全國已形成了由國調、網調、省調、地調、縣調組成的五級電網調度系統。各級調度機構均設在電網企業內部，履行全國電網調度職能。調度機構的設置和層級劃分原則已經由法律予以規定。

統一電網

統一電網是指全國電網實行壟斷經營，分別由國家電網公司和南方電網公司兩家國有企業負責全國電網的建設、運行和維護。同時，我國的電網企業還負責全國的配電和售電業務，擁有獨家買賣電的特權，壟斷著整個電力系統除發電以外的輸、配、售等所有環節，是名副其實的高度壟斷企業。

統一調度

統一調度是指在電網的安全管理上，電網調度機構對電力系統的運行實行統一調度管理。主要內容有：統一進行實時電網運行分析，及時發現并處理電網運行中的各類問題和故障；

統一安排電網的運行方式，事先對各種可能的運行工況進行安全分析，避免系統事故發生；按照統一的運行標準，全網統一進行系統安全穩定分析和校核，制定統一的電網穩定運行規定；統一考慮各種保護裝置、安全自動裝置的配置和整定，及時隔離故障，消除可能引起事故擴大的各種隱患；建立統一的、可靠的專用通信系統和自動化系統，保證通信暢通；統一進行電網事故處理。在事故狀態下，電網調度機構行使緊急操作權力，對事故處理進行統一指揮。電力系統各方主體都必須服從調度指令，以防止事故的擴大，并在最短的時間內排除系統故障，恢復電網的正常運行。

分級管理

分級管理是指調度業務實行在電網最高一級調度機構領導下的各級調度機構的分級責任制。各級調度機構在各自的調度范圍內具體落實統一調度的各項要求，同時下級調度機構必須服從上級調度機構的調度命令。我國的統一調度、分級管理是一個不可分割的整體。統一調度是分級管理基礎上的統一調度，分級管理是統一調度下的分級管理。

我國電網調度管理制度對電力應急管理的影響

從加強電力應急管理，保證電網安全運行的角度看，我國電網現行的統一調度模式有利于合理、優化安排電網的運行方式，對各種可能的運行工況進行安全分析，及時發現并處理電網運行中的各類問題和故障，避免系統事故的發生和擴散；有利于按照統一的運行標準，全網統一進行系統安全穩定分析和校核，制定統一的電網穩定運行規定；有利于統一考慮各種保護裝置、安全自動裝置的配置和整定；有利于電網運行信息互換，掌握完備、準確的全網運行實時信息。統一調度是我國電力工業安全生產的基本經驗，對保障全國電力系統的安全穩定運行，防范和應對電力突發事件發揮了積極作用。統一調度使我國電網在網架結構較為薄弱的條件下依然保持了安全、可靠、穩定運行，電網穩定破壞事故已連續多年保持零記錄，電網安全穩定控制水平居國際領先地位。因此，在我國推進電力市場化改革的過程中必須繼續堅持統一調度這一寶貴管理經驗。

我國電網調度模式對電力應急管理的積極作用是毋庸置疑的，但這并不能說明我國的電網調度管理就是十全十美的，沒有改進的余地。我國現行的電力調度管理制度，與當今世界大多數已經電力市場化管理的國家相比，最大的區別在于，電網調度機構依附于集輸、配、售為一體的壟斷的電網公司，不具有獨立性。正是這種電網調度機構的不獨立性產生對電力應急管理的不利影響。

（1）不利于電網調度機構履行應急管理職能。電網調度是與發、輸、供電服務完全不同的一種職能，是一種非競爭性、非排他性的公共產品，是一種必不可少的產業公共環節，是一種擁有強制代理權的行業公共職能?！秶姨幹秒娋W大面積停電事件應急預案》對電網調度機構和發、供電企業在電力應急管理中的職能也是分開進行表述的。正因為如此，國務院《電力安全事故應急處置和調查處理條例》明確賦予電網調度機構，在發生電力安全事故的情況下，可以發布開啟或者關停發電機組、調整發電機組有功和無功負荷、調整電網運行方式、調整供電調度計劃等電力調度命令的公共權力。電網調度機構還享有預防電力突發事件發生、事后盡快恢復供電等方面的公共權力。但由于我國電網調度機構不獨立，隸屬于電網企業，賦予調度機構的職權就等于變相賦予了電網企業，不僅為電網企業濫用這些公共權力創造了條件，有違政企分開的原則，也制約了電網調度機構應急管理職權的進一步完善。

（2）調度行為有偏離電力應急管理目標的風險。從應急管理理論來看，采用統一調度的模式在電力應急的預警與預防、應急處置、應急恢復和應急資源管理等各方面有利于在更大的調整范圍內實現應急的損失最小化、應急時間最小化、應急投入最小化，是最有利于電力應急管理的調度管理模式。但由于我國電網調度機構隸屬于電網企業，而我國的電網企業雖然具有公益的屬性，但其根本上仍然是以追求利潤最大化為目標的經營性企業。在所有權歸屬和行政隸屬關系下，電網調度機構很難做到既忠于本網、本公司的利益，又能公平公正的履行其公共職能。由此導致調度機構在日常運行方式安排，甚至在事故處理中，往往也必須服從電網企業發展戰略和規劃建設目標，從而可能導致調度行為偏離電力應急管理最大限度避免或減少電力突發事件發生的目標，對整個電力系統的安全穩定運行造成威脅。

（3）不利于調度機構與相關外部部門的協調配合。電力應急管理是全方位的過程管理，是一個完整的系統工程，既需要政府的統一領導、統一指揮，也需要全社會的積極參與、支持與配合，需要建立政府、社會組織、企業和公民之間有效的溝通協調機制。尤其是電網調度

機構作為電網事故處理的指揮中心，更需要加強與政府應急管理主管機構、氣象、地震、消防、公共衛生等主管部門的溝通聯系，以便加強信息溝通和協調，及時做出調度決策，防范或應對電力突發事件。但由于我國電網調度機構不獨立，屬于電網企業的內部部門，因此調度機構在建立與政府相關部門及相關社會主體的常態聯絡機制中渠道不通暢，沒有形成制度化的應急聯動協作機制，導致不能充分利用政府和社會的聯動資源，提高系統預防和處置電力突發事件的能力。

國外經驗借鑒

盡管從電網調度機構的職能上來看，我國與國外發達國家有所不同，但在加強電力應急管理，確保電力供應安全的問題上，各國電網調度機構的職能和責任都很明確，都具有在緊急情況下采取緊急措施，應對電力突發事件，以減少損失，盡快恢復供電的職能。因此，考察國外發達國家尤其是電力市場化程度較高的英國、澳大利亞等國的電網調度管理制度，對于我國在推進電力市場化改革過程中，完善電網調度管理制度，防范電力突發事件的發生，保障電力系統的安全穩定運行具有積極的借鑒意義。

按照電網管理形式的不同，世界上電網調度管理的模式，主要有統一電網、統一調度，聯合電網、統一調度，聯合電網、聯合調度等三種模式。目前，西歐、北歐、東歐的絕大部分的發達國家以及已經形成國家電網的大部分亞洲國家、南美洲國家都采用統一調度管理模式。采用聯合調度的國家為數不多，主要是北美電網（包括美國、加拿大和墨西哥一部分）。但無論采用哪種調度模式，調度機構獨立是這些國家的共同特征。

美國的電網調度管理制度

美國電力系統由多家相互獨立的電力公司構成，沒有全國性的電力調度機構，各電力公司通過各自的調度機構對本網進行調度，相互之間通過合同協議的方

式，議定送受的電力和應急情況下的相互支援關系，全國互聯電網的安全穩定只能由“北美電力可靠性協會（NERC）”協調。美國也沒有地區性的統一調度的電網，只有賓西法尼亞—新澤西—馬里蘭聯合電網（PJM）實現了14個城市和州的聯合調度。

自上世紀90年代以來，受頻繁發生的電網事故的影響，美國的電網調度開始向集中化發展，先是成立了非盈利性、不介入市場、又可在無偏向而公平的基礎上做出調度決策的“獨立系統運行機構（ISO）”。后來又提倡“區域輸電組織（RTO）”，將電網、調度、交易、規劃等集中在一起，以加強RTO的調度控制能力，確保電網的安全、穩定運行。

可見，美國電網調度機構，經歷了由完全獨立調度機構ISO，到集電網、調度、交易、規劃等為一體的RTO機構的發展變化過程，但無論ISO，還是RTO，都不具體參與電力的配售業務，從而可以保持中立的地位，客觀公正的進行調度決策。

英國的電網調度管理制度

英國的電網調度機構分為兩級，即國家電網公司輸電網400 KV、220 KV、運行控制中心和各區域配電網公司配電網運行控制中心（相當于我國的電網調度機構），分別負責各自調度管轄范圍內設備的安全監控、停復役操作（包括事故處理）、檢修維護安排（包括搶修）。其中，輸電網運行控制中心具體負責全網負荷的實時平衡。

英國電力體制實行了發、輸、配、售分離的市場化改革。英國國家電網公司和各區域配電網公司本質上都是獨立經營輸電和配電業務的獨立企業，不參與電力銷售業務，保證了調度行為的獨立、公正。

澳大利亞的電網調度管理制度

澳大利亞與英國一樣實行了電力體制的市場化改革，電力系統的發、輸、配、售等環節實現了分離。但澳大利亞的電網調度機構設置不同于英國，不屬于負責輸電業務的電網公司，而是隸屬于獨立的國家電力市場管理有限公司（NEMMCO），具體是NEMMCO的國家調度與安全中心（NDSC），負責根據電力批發市場的可供發電容量，平衡電力供應和需求；維持電力系統的安全；確保有足夠合適的輔助服務，支持電力系統運行；與電網服務供應商共同協商電力系統的規劃等職能。

從以上三個國家的電網調度管理制度來看，調度獨立有兩種不同的模式，一種是調度機構與輸電公司為同一個機構，但輸、配電業務已經分開，輸電公司不參與購、售電交易，如英國的國家電網公司；另一種是調度機構完全獨立，不屬于電力系統內的任何環節，而是單獨設立的市場管理機構，如澳大利亞NEMMCO和美國的ISO和RTO。

結論

借鑒國外的經驗，結合我國的實際，筆者認為我國應進一步完善電網調度管理制度，在保持統一調度原則的前提下，積極推動電網調度機構的獨立。這不僅有利于克服上述由于調度不獨立對電力應急管理造成的消極影響，也有利于打破當前電網企業壟斷的地位，進一步深化電力體制市場化改革，加快電力市場建設，保障電力市場交易的公平公正。

另外，從實際情況出發，我國應當借鑒英國的調度獨立模式。原因有二：一是我國電網調度機構的職能相對于國外電網調度機構更加廣泛，這些職能長期以來是和電網的規劃、建設、運行、維護等緊密聯系在一起的。電網調度機構的工作需要電網其他部門如計劃、規劃、檢修、生技、安監等部門的密切配合，且調度命令也主要依靠電網系統內的各個廠站來具體落實。如果調度機構徹底獨立后，電網企業將不再承擔電力系統安全責任，調度機構又尚未建立起權威的運作體系，容易出現電網運營責任模糊、調度機構和電網企業在安全問題上相互推諉扯皮、電網利用率下降等問題，最終導致電力安全隱患和系統成本增加。二是隨著電網規模的不斷擴大、智能化水平的提高，電網自動化技術快速發展，且這些技術手段的應用，無一不是以電網為載體的閉環控制，如果將電網與調度分開，將人為地造成閉環控制系統在管理上的割裂，不利于統一調度職能的正常發揮。

在實現調度獨立的基礎上，我們還要進一步完善調度機構與政府部門溝通協作的長效機制。與政府應急辦、氣象、地震等主管部門、應急救援中心、消防、醫院、企業建立常態聯絡機制，定期與政府部門協同組織開展電力應急聯合演練，以充分利用政府部門的聯動資源，提高社會聯合應急處置能力，形成電力應急管理的政府主導、電力企業和社會聯動的良好格局。同時，要健全完善相關法律法規，進一步完善電網調度機構的應急管理職能，還要完善調度機構行使應急處置職權的條件、程序和相應的監督、問責制度，以防止權利的濫用，使電網調度機構規范的行使應急處置職權。