我國縣級政務公開試點改革情況評估報告

◎國家行政學院課題組

我國縣級政務公開試點改革情況評估報告

◎國家行政學院課題組

為跟蹤我國2011、2012年在全國100個縣級政府開展“依托電子政務平臺加強縣級政府政務公開和政務服務”的試點工作，課題組選取了浙江永康、湖南長沙、河北晉州、云南安寧、廣西龍州、內蒙翁牛特旗、哈爾濱平房區等處于不同經濟發展水平和不同發展階段、不同城市化水平、不同社會及民族構成、不同區域特點等的典型縣市區，對其依托電子政務平臺、完善政務公開、規范政務服務的工作情況和改革探索進行跟蹤調研。通過實地考察、問卷調查、座談和訪談以及相關的報告調研基礎上，形成本總體評估報告。

試點工作總體情況評估

全國政務公開領導小組明確提出，以統一的電子政務平臺為載體，推進行政權力公開透明運行，逐步實現政務服務均等化，全面提高縣級政府政務公開和政務服務水平。試點改革的目標是在全國100個試點縣（市、區），建立和完善統一的電子政務平臺，充分利用平臺全面、準確發布政府信息公開事項，實時、規范辦理主要行政職權和便民服務事項，并實現電子監察全覆蓋。從調研情況看，這些地方的試點工作主要圍繞這些方面進行，并初步達成了這些方面的目標，但實際上不同地方的試點縣市對這些方面的建設、投入以及維護質量、社會反響還是很有差別的。具體表現在以下方面：

(一)制定相關文件和實施方案，啟動試點工作，但時間先后不一。自從被確定為開展依托電子政務平臺加強縣級政府政務公開和政務服務試點工作的試點縣市區以來，基本上各地政府都比較迅速地給予高度重視，先后成立了由相關責任領導為主要責任人的領導小組，發布了相應的通知性文件，編制相應有實施方案，啟動相關的試點改革工作。

（二）組織領導小組、辦公室等專門機構，依托行政力量強力推進。與工作啟動同步的是，各試點單位都成立了以行政首長為組長的依托電子政務平臺加強政務公開和政務服務試點工作領導小組，并組織了專門的辦公室來落實各項具體改革工作，并建立了相應的協調、推進和實施、監督機制。在具體的辦事機構稱號和組成方面，各地結合了自身的實際情況和創新特色，吸納了不同的政府組成部門為成員單位，具體情況各有不同。

（三）規范政務公開和政務服務事項，編制公開目錄，各地實際情況略有差別。本次調研的各試點縣市實施方案中，絕大多數都安排了根據國辦文99號的《縣級政府依托電子政務平臺開展政務公開和政務服務事項基本目錄》，包括政府信息公開事項（65項），行政職權事項（295項），便民服務事項（25項）。在本次試點改革中，各試點縣市對照該基本目錄，結合本地實際情況，全面梳理、清理并嚴格規范政府信息公開、行政職權和便民服務事項，編制政務公開和政務服務目錄這項工作。絕大多數試點單位的政務服務中心都編制、公布了該縣的《基本目錄》），有的還針對每類事項的不同特點相應明確每個事項包含的具體內容。然而，實際上，各地的行政審批事項改革的數量、內容和進度是不一樣的。之所以這些數量相差甚多，一是因為不同性質的縣市有不同的管理職能；二是政府職能轉變和改革有一個逐步到位的過程。

（四）致力于電子政務平臺的建立和完善統一，但條件基礎不一。根據要求，試點縣（市、區）要建立、使用統一的電子政務平臺，平臺由電子政務網絡、政府網站、業務管理系統、應用及數據服務中心和信息安全保障體系等組成。從調研情況看，試點之前，作為本次調研單位的試點單位全部都建立了政府網站，但現實中，政府網站和電子政務平臺沒有有機整合，政府信息公開系統相對比較規范，但其他的功能不是很統一，各行其是，網站問題也比較多。針對本次試點改革，試點縣市的政府都加強了規劃設計，利用現有政府網站和政務（行政）服務中心基礎設施，結合集約化社區服務信息網絡平臺建設，對現有電子政務平臺進行調整、升級和改造，滿足政務公開和政務服務應用需要。為達成試點改革的驗收標準和任務，一些試點縣市組織了相當的人力，投入了相應的物力，對電子平臺加強了建設和改造，加強了鄉鎮、村鎮的電子服務終端建設。

（五）在各轄區范圍內致力于加強政務服務的應用和加強電子監察，但各地條件不一，進度也有很大的差別。本次試點改革較大程度上加大了政務公開和政務服務目錄在電子政務平臺的政府網站上公布力度，努力將目錄所列行政職權納入平臺的業務系統辦理。一般都建構了同步的電子監察系統，使使電子監察覆蓋行政職權和便民服務事項辦理流程的各個環節。通過鄉鎮（街道）窗口終端和網絡建設，便民服務事項的辦理下放到了基層，較大程度上實現了便民利民。

跟蹤調研中發現的一些問題

（一）思想認知不一，對試點改革工作的理解不夠。從試點縣調研來看，自上而下的推進方式決定了該地相關方面的認識是不一致的。一般而言，一把手和行政首長非常重視，大張旗鼓，大造聲勢，大力宣傳；但具體到中層和基層工作人員，則有些被動；對于普通老百姓，則很多表現為淡漠。在一些貧困縣調研，有些人認為這是向上要錢的好機會，于是比較有積極性開展硬件建設、網點建設及終端建設，但具體在完善工作制度、優化流程、改進作風方面就顯得比較軟。有的甚至認為給一些農村配電腦是一種政績工程，是一種浪費，因為絕大多數的農民并不需要更不會使用電腦。

（二）對政府網站的使用和管理還不是很熟悉，規范程度不夠。本次選為試點單位改革的100個縣市區中，少數單位政務公開改革起步較早，規范性程度比較成熟；而絕大多數則是起步較晚，或者基礎不實的。在本次試點改革中，隨著一些省級政務服務中心及相關部門的大力推進，尤其是給出了驗收、評估等督察壓力后，迫使一些試點單位新上系統，急于擴充功能和充實內容。為此，很多縣市都出現了一個“大干快上”的風潮，在信息建設上出現的“大灌水”現象，使很多不規范的信息、垃圾信息也隨之出現在一些政府信息公開的嚴肅板塊和欄目中。有些公開信息主體非常不明確，導致閱讀非常困難。有的行政首長信箱的互動信息中展示數量極少，回復不及時，互動功能不強。這充分說明了我國某些地方政府網站信息的不足、政府網站功能的落后以及相關工作人員的懈怠，凸顯了政府信息公開和網站管理中面臨的信息公開激勵與約束機制之間存在的矛盾和問題。

（三）政府信息公開及網站遭遇多頭管理難題。電子政務的重要性凸顯以來，新聞宣傳部門、信息化建設指導部門以及行政服務部門都對電子政務網站的平臺給予了不同程度的重視，經過一定時期的積累和發展，也形成了一些信息資源，建立了一些電子服務平臺和網站。隨著試點工作的深入發展，政府門戶網站、電子政務內網與專網、各部門的電子政務應用系統等都在不斷完善。與此相對應的是，電子政務的發展多頭化規劃、重復建設的情況比較嚴重。本次試點的西部一個區政府，政務信息發布就有“七站一專欄”。名目繁多的網站沖散了政府信息資源，除門戶網和信息網作了一定的融合外，其他網站無法整合，原因是這些網站有的是國家統一建立，有的是省里統一建立，區縣級部門無法協調，也無法有效整合政府信息資源。

（四）政府信息公開遭遇保密和公開關系處理難題。調研組了解到，政府信息公開工作人員表示，他們經常會遇到一些具體的申請信息公開的情況，期間會涉及到一些敏感的信息，如三公消費、官員收入等，面對這個壓力，他們對部分所謂敏感政務信息的公開與否、公開的程度等仍存在拿捏不準，處于一個兩難的境地，很難做出合理合法而又合適的回應。由于缺少現成的法律法規和經驗可資借鑒，每當在試點工作中碰到有關難點問題時，所采取的對策往往是“強化向上溝通”，即及時與上級匯報，聽取意見建議，甚至邀請上級公開辦派人進行現場指導等措施，以確保試點工作的有效推進。然而，這種請示和溝通為主的工作方法，不僅行政成本高、效率低，而且由于存在不同管理機構及其負責人認識水平以及對不同地區實際情況理解把握能力方面的差異，因此難以保證相關敏感政務信息公開的規范性、嚴肅性以及后續結果的可控性。

（五）電子政務平臺建設中的歷史與傳承、投入與產出之間的平衡問題。本次調研中，一些起步較早、投入較多的縣市都遇到電子平臺建設的新舊系統銜接和兼容問題，導致了令人關注的投入產出平衡問題。有些在電子政務建設起步和投入較早的縣市，被列為試點改革后，發現一些上級機關要求統一推行新的系統，而這種新的系統與舊的系統卻不能有效對接，難以避免就會造成前期投入的浪費。他們希望有一定的技術標準規范，使整個電子政務平臺和系統建設能夠在承認和鞏固前期結果的基礎上繼續向縱深推進。

（六）電子人才儲備缺乏，機構設置特點導致人員管理難題。目前各試點縣市主要負責電子政務平臺建設和政府信息公開的同志普遍年齡偏輕，70后、80后是主力，有很多是從學校以及其他機構借調來的。很多試點縣市反映人才缺乏，既會技術、又懂管理的人太少，工作起來得力的人才不夠用，幾個骨干工作量太大。這種狀況原因很多：一是信息技術、信息管理、電子政務等相關專業的人才確實難得，尤其是一些偏遠地區，這種緊俏人才基本上不會到基層和偏遠地方工作；二是目前政府公開辦公室的編制有限，而各地行政服務中心的編制情況非常復雜，有的是行政編、有的是事業編、有的是臨時工編制，身份不明確、待遇不確定，加上工作中管理歸屬關系模糊，使這批人員的工作積極性不是很高，人才流動性大，人才流失率高。這對電子政務維護、管理能力的提高及電子政務系統長期、順暢運行造成不好的影響。

幾點政策建議

針對調研中了解的基本情況和所發現的問題，課題組認為需要在以下方面作出調整和改進。

一是站在更高層次上認識電子政務平臺建設和政務公開與政務服務改革試點。要正確理解開展依托電子政務平臺加強縣級政府政務公開和政務服務工作的根本作用、主要途徑和主要功能，理解加強電子政務平臺建設是行政管理現代化和民主政治構建的一個基礎性工作，是在信息化發展背景下更好地施政、行政和執政的一個重要方式，對于公民來說是參與式行政和互動式行政的一個必要前提。在這個基礎上，要重視該項工作的基礎性、長遠性和發展的可持續性，只有認識上到位了，才能做到長遠規劃、頂層設計、系統聯動、逐步貫徹。要消除“一陣風”的消極懈怠思想，要改變“一刀切”的大一統模式，要避免“一步到位”的政績工程的認識，而且要吃透中央精神、摸準地方發展脈搏、對準地方百姓需求，做好體現本地特色、適合本地實際的“改革策略”，把本地的電子政務平臺建設和政府信息公開、行政服務水平提高到一個新的臺階。

二是中央和地方要有合理分工，該統就統，該放就放，充分調動地方積極性和創造性。政務公開和行政服務作為現代政府的一個基本特征和主要工作內容，中央一定要大力推進，搞好統一部署，堅持統一標準，一以貫之地加以堅持。同時要充分尊重當地的實際情況和群眾意愿，尊重地方的首創精神，給予各地以自主創新的空間。為此，中央層面需要抓好建章立制、推進政府信息公開和電子政務服務法制化的工作，出臺專門的政務公開法，出臺電子政務平臺的技術標準和指導規范，出臺行政許可和審批等方面的法律依據等宏觀指導性文件，以便地方組織實施。實施中可以結合自身實際情況和歷史發展水平，根據中央和上級文件規定精神，做好政務公開和電子政務中的“必選動作”，同時，根據自身實際情況進行創新，完成漂亮的“自選動作”，作出特色，求得實效。

三是完善政府信息公開及行政審批制度改革，建立健全信息公開和行政審批的配套制度。調研中發現，絕大多數都已經建立的政府信息主動公開制度和政府信息依申請制度，但在具體實踐中，有關做法還未形成確定的制度和辦法。為此，有很多民眾認為還需要繼續完善相關制度，如建立政府信息公開責任追究制度、政府信息公開監督考核制度、政府信息公開保密審查制度，還有的希望建立政府信息發布協調機制、政府信息公開社會評議制度、政府重大決策聽證制度等。這些制度的完善將很大程度上把政府信息公開規范化、制度化，為構建彈性政府、回應性政府打下良好基礎。

四是創新政府用人制度和加強人力資源開發，為電子政務平臺建設和政府信息公開工作培養適用人才。針對當前電子政務人才缺口較大的問題，要創新當前政府用人制度，與現有的政府人才使用政策相結合，為政府相關部門錄用和選派使用人才。這里建議有些地方政府將電子政務的專業需求與政府公務員招錄、大學生村官選拔等制度結合起來，讓大學生村官同時兼任鄉鎮信息員和鄉鎮行政服務終端維護人員，通過較大程度錄用大學生來實現人才資源的供給。其次，要大規模地組織培訓，對電子政務平臺的使用、維護以及相關工作所需的技術規程加以培訓，提高相關人員的計算機操作水平，確保依托電子政務平臺開展政府信息公開和行政服務所需的技術能力和操作技能得到普及。

五是構建多維度、立體化的經費和技術保障機制。依托電子政務平臺開展政府信息公開和行政服務都需要有相應的經費投入和技術支持，要在全國范圍內開展電子政務和電子化的行政服務，必要的硬件投入是不可或缺的。目前一些較為貧困的地區對這筆經費難以保障。建議將電子平臺建設和運行的費用列入正常的財政開支項目，對該項工作給予必要的財政經費支持。

六是加強內部監督機制和外部評估機制的建設，重視解決該項工作的動力和阻力問題。目前，政務公開和行政服務改革工作在實踐中往往會遭遇“兩頭熱中間冷”，領導重視、外部高調但內部卻往往會有消極抵抗的情況發生，針對這種阻力較大的情況，有必要加強壓力和動力入手，強化監督機制和評估機制的建設。為此，一是充分利用好當前同步建設的電子監察系統，充分發揮電子監察和內部監察的積極功能，對政務公開和行政服務的工作進行全過程、全天候的監控，確保相關工作按照規定的制度進行；二是定期進行監督和督促。目前，有些地方在省級行政部門的推動下，開展試點工作的達標驗收和優秀評比工作，對當地的電子政務平臺建設和政府信息公開工作的促進效果很明顯。必要時可以采取這種手段進行督促；三是建立科學有效的外部評估體系，如建立當地民眾的群眾滿意度測評、委托第三方進行專業部門等，通過外部評估，不斷促進該地電子政務平臺功能的完善和制度的健全。

（本報告為中國行政體制改革研究會2012年度課題“我國縣級政務公開試點情況跟蹤研究”的最終成果之一，課題組顧問為魏禮群，組長為胡仙芝、姜秀謙、王君琦等）

報告執筆人：胡仙芝