江蘇省遭遇國外反補貼調查的現狀及對策

王翠娥　李岳云

[摘要]隨著江蘇省對外貿易的持續發展，自2004年以來江蘇省企業在出口中不斷遭遇以美國為主的反補貼調查。針對江蘇省遭遇反補貼調查的現狀與特點，分析江蘇省不斷遭遇反補貼調查的內外部原因，并從政府、行業協會與企業三個層次提出應對反補貼調查的對策建議。

[關鍵詞]國際貿易；反補貼調查；江蘇省

[中圖分類號]F0615[文獻標識碼]A[文章編號]2095-3283（2014）01-0016-03

[作者簡介]王翠娥（1981-），女，江蘇鹽城人，商貿系副主任，副教授，研究方向：國際貿易；李岳云（1945-），男，江蘇無錫人，教授，研究方向：農產品貿易。

[基金項目]江蘇省高校哲學社會科學研究基金項目“國外反補貼措施對江蘇的影響及對策研究”（項目編號：2012SJD790077）。此論文成稿過程中得到江蘇省國際經濟貿易學會丁育生會長的幫助。一、江蘇省遭遇國外反補貼調查的現狀及特點

（一）立案數量多，調查頻繁

隨著江蘇省對外貿易的快速發展及貿易規模的不斷擴大，所涉反補貼調查不斷增多，其中首起涉及案件可追溯到2004年加拿大邊境服務署立案對我國出口的碳鋼及不銹鋼緊固件進行反傾銷和反補貼調查，江蘇省有2家企業名列其中。2012年，美國對中國晶體硅光伏電池作出反補貼肯定性終裁和歐盟對中國的晶體硅光伏組件及其關鍵零部件進行反補貼調查，江蘇省涉案企業較多。據統計，2008年至2013年7月，江蘇省共遭遇來自美國、加拿大、澳大利亞、歐盟、印度和南非的反補貼調查案件40起，其中2009年最多共10起，涉案企業285家，涉案金額131億美元。2010年以來，全球經濟形勢回暖，被調查案件數量有所減少，但涉案金額卻在增加。如2010年9月終裁的美國對我國的油井管產品的雙反調查，江蘇省29家企業涉案，其中無錫西姆萊斯石油專用管制造有限公司涉案34億美元（數據根據中國貿易救濟信息網公布的相關信息統計整理得出，下同）。

（二）發起調查國集中，以美國為主

對我國發起反補貼調查的國家主要集中在美國、加拿大、澳大利亞、歐盟、印度和南非。加拿大是對江蘇省進行反補貼調查的“發起人”，也是對江蘇省發起反補貼調查數量第二多的國家。美國從加拿大對中國發起反補貼調查成功中得到啟發，通過修改《美國貿易權利執行法》積極對我國展開反補貼調查，目前成為對江蘇省展開反補貼調查最多的國家。歐盟雖然對我國的反補貼調查案件累計不到10起，但歐盟正在積極籌備對我國的反補貼調查，將來會增多。發展中國家曾對江蘇省展開反補貼調查的國家主要是南非和印度，但頻率較低。

（三）涉案的產品較多，行業相對集中

江蘇省已經遭遇的反補貼調查對象有：檸檬酸及檸檬酸鹽、甲磷酸鹽、廚房置物架與持物架、銅版紙、晶體硅光伏電池、環狀焊接碳素鋼管、石油管材、鋼絲層板、鉆管產品、無縫碳鋼和合金鋼標準管、鋁擠壓材鋁型材、有機涂層鋼板等。雖然涉案種類繁多，但主要集中在冶金和石化兩個產業，其中冶金鋼鐵業所占比重最高。

（四）肯定性終裁比率高，且終裁稅率一般高于初裁稅率

在江蘇省已經遭遇的反補貼調查案件中，最終肯定性終裁的比率達80%以上，尤其是美國，除最初的銅版紙案外均沒有否定性終裁。而且，終裁稅率一般都高于初裁稅率，并且會不斷修改終裁結果，提高稅率。以美國對我國的油井管產品的雙反調查為例，江蘇無錫的兩家企業初裁反補貼稅率1297%，終裁稅率則為5365%，比率大幅提高。

二、江蘇省頻繁遭遇反補貼調查的原因

（一）外部原因

1中國大規模貿易順差加上國際金融危機后新貿易保護主義盛行，貿易摩擦加劇。多年來，中國大規模貿易順差，尤其是對美國存在長期大規模貿易順差，直接導致貿易摩擦不斷。國際金融危機爆發后，以美國為首的發達國家的經濟陷入了蕭條，為了保護國內產業進而促進國內經濟發展，各國紛紛廣泛推行各種貿易保護措施。而隨著以前一直廣泛使用、效果較好的反傾銷措施的弱化與中國應對反傾銷的能力不斷加強，這些國家開始轉而使用反補貼措施，使其成為目前貿易摩擦的熱點和焦點。

對華貿易主要保護措施從反傾銷轉向反補貼的另一個重要原因是中國加入WTO非市場經濟地位即將結束。為早日加入WTO，中國接受了加入WTO后保持15年的非市場經濟地位，即加入WTO后15年內，在傾銷認定上，不以中國國內售價為正常價格，而以發展水平相似的第三國價格計算的價格來確定。因此，中國成為世界反傾銷的重災區。2016年底，中國15年非市場經濟地位即將結束，于是，發達國家急需找到一個進一步有效限制中國出口的合法措施，這個有效合法措施就是反補貼。

2美國等進口國出于政治目的需要，積極對中國展開反補貼調查。這些國家對我國采取反補貼調查，除了出于限制我國商品出口的目的外，還有政治層面的目的，即影響我國的宏觀經濟的戰略部署，打擊我國的核心產業部門，削弱我國政府對社會經濟穩定性的控制能力。

3美國等進口國紛紛修改法律，為對中國適用反補貼調查提供了依據。2004年4月，加拿大修改了國內的反補貼法律，使得該法律適用于“非市場經濟國家”，隨之對中國的商品展開第一起反補貼調查。隨后，2005年美國修改反補貼法，準許對來自非市場經濟國家的進口商品使用美國反補貼法；2007年美國宣布對中國適用反補貼法，稱中國“已發展到可以適用美國反補貼法的經濟階段”；2012年3月，美國總統奧巴馬正式簽署了《對非市場經濟國家使用反補貼稅法案》（4105法案）。這些國家對于國內法律的修改，為之對中國的反補貼調查提供了法律依據，更加大了對中國反補貼調查的力度。江蘇省作為中國的外貿出口大省，出口總額大，出口產品類別齊全，針對中國的反補貼調查涉及江蘇省的案例必然很多，已經成為反補貼調查的“重災區”。

（二）內部原因

1江蘇省的補貼制度不健全

首先，江蘇省各級政府確實存在一些不合規的補貼制度。2001年加入WTO以后，根據《補貼與反補貼措施協定》（《SCM協定》），我國對當時執行的各種類型的補貼實施了清理，但由于各級政府對于規則理解的不夠深入與徹底，江蘇省各級政府現行的補貼中仍然存在不合規現象。江蘇省的優惠政策主要給予外商投資企業、工業園區、蘇北地區以及中小型企業，但這些補貼大多具有很強的專項性，而且各級政府在具體執行時往往會采用所得稅減免、直接資助、土地使用優惠、低息貸款等措施，這些形式大多數屬于可申訴性補貼，有些甚至是禁止性補貼，從而造成進口國直接提起反補貼調查。

其次，出口退稅政策執行不力。與上述出口補貼不同，出口退稅是WTO明確賦予成員及其企業的權利，也是大多數國家的做法，是不違反WTO協定的合法措施。根據WTO的規定，只要退稅的比例不超過納稅的比例，就不算補貼。與世界上其他實行出口退稅的國家（如美國、歐盟等）相比，江蘇省的企業并沒有享受到全額退稅待遇，只是實現了部分退稅，不能構成補貼。但是，在具體使用出口退稅政策時，江蘇省一是沒有做到全部退稅，二是適用的產品范圍也存在局限性，對于這種完全符合規則的有益措施，江蘇省的執行力度不夠。

2缺乏有效的組織協調機構

江蘇省雖然制定了《江蘇省應對國外反補貼調查工作規范》，啟動了“應對國際貿易爭端聯席會議制度”，并由江蘇省商務廳專門負責應對國外反補貼調查的組織工作，但在實際工作中，所涉部門還包括稅務、司法、國土、勞動、銀行、水電等眾多部門，這些部門和商務廳平級或不相隸屬，工作協調困難，加上這些部門對于反補貼調查的程序和要求等事宜了解不深，往往不能提供有益于我方的證據，甚至會出現各部門之間提交數據資料不一致、相矛盾的情形。

3缺乏應訴經驗

政府、行業協會與企業三方在應對國外反補貼調查時，都顯得經驗不足。首先鑒于反補貼調查的對象屬是政府行為，政府應起到主導作用，但江蘇省政府的主導作用未得到充分發揮。例如，在信息預警方面，江蘇省各級政府做得就稍顯欠缺。中國商務部通過其網站尤其是貿易救濟信息網及時公布、分析國外正對我國施行的反補貼措施，但通常提及的是主要被調查對象，并沒有具體到每一家企業，也不能有效聯系和組織每一家企業。專門針對江蘇省具體企業的預警應由江蘇省主管部門及時公布，并做好通知與組織工作，但在江蘇省商務廳的網站和公平貿易局的網站上，信息公布存在一定的滯后性且更新速度慢。貿促會網站的信息并不是專項針對江蘇省企業的，信息下發與組織也存在滯后現象。其次，行業協會應起到橋梁紐帶作用，但是鑒于行業協會職能的缺失，橋梁的溝通工作形同虛設。第三，企業層面，企業對于近些年的反補貼調查了解較少，對于反補貼的問卷調查、實地核查與聽證程序不熟悉，應訴難度較大。

三、江蘇省應對國外反補貼調查的策略選擇

（一）政府層面——主導與組織領導

1完善補貼制度，將各項補貼合規化，合理利用出口退稅政策

首先，政府部門應成立專門的機構，仔細深入研究WTO的各項規定與《SCM協定》，找出江蘇省正在執行的補貼政策中不合規的部分，堅決取消禁止性補貼措施；針對目前大量存在的可申訴性補貼，改變其使用方式，使之變得更加隱蔽，增加進口國舉證難度；重點研究并廣泛普及不可申訴性補貼。在補貼政策的制定過程中應該取消專項性強的補貼，不要特指某個行業、某類企業或某個地區，廣泛使用普遍適用的普遍性補貼，例如科研、環保補貼等。在政府對外公布反補貼政策信息時，應根據規則要求過濾掉不能公布或容易招致反補貼調查的相關信息。

其次，用足用好出口退稅政策。在日常工作過程中，國稅、商務廳等部門要做好出口退稅政策的宣傳與普及工作，可以設立巡講團到一線企業開展政策巡講，在政府部門網站上增加網絡視頻講座，開通在線咨詢等業務。細化執行出口退稅分類管理辦法，對于符合規定的出口企業簡化申報審核程序，對于信譽良好、出口較多的龍頭企業在適當監管下可以實行“免征免退”，充分用好出口退稅政策。在執行中更需要提高效率，做到符合條件的在最短時間內完全退還企業。

2做好反補貼訴訟的組織協調工作

反補貼調查的對象是政府行為，而且反補貼調查涉及廣大政府部門、行業協會與企業，所以政府應該做好組織協調工作。江蘇省應充分利用“應對國際貿易爭端聯席會議制度”，主管反補貼應訴的商務部門應積極組織專門有關部門、行業協會和企業普及反補貼應訴知識，講解應對技巧。為強化各部門調度與配合，可以在可能涉及的每一個部門設立一個專門應訴小組，在沒有應訴任務時小組成員仍然承擔崗位日常工作，在需要應訴配合時專門配合應訴工作，每個部門的應訴小組由商務部的專門機構統一調度協調，合力應對問卷與核查。

3積極完善反補貼調查信息的收集與預警機制

管理部門應做好國際對華反補貼動向與信息的收集與預警工作。目前江蘇省的這部分工作貿促會做的較好，以后應該做到事先積極收集信息，及時預警，在反補貼信息公布預警過程中，要細化到江蘇省的涉案企業，積極做好信息溝通與組織工作。其次要做好重點行業的監控與預警。江蘇省反補貼調查的重點行業涉及冶金、石化與輕工業，尤其是冶金鋼鐵業，對于這些重點行業，可以廣泛在主要企業與地區設立像“徐工集團公平貿易預警點”這樣的預警點，更好地做好調查與預警工作。

（二）行業協會層面——引導與溝通

1在日常環節中應做好信息收集與傳達工作，將最新的國際反補貼動向以及政府的補貼措施等及時告知企業，并且積極協調好企業間同類商品的價格，防止被提起反補貼調查。同時，組織企業學習應對反補貼調查的程序與方法，特別是問卷調查、實地核查與聽證程序的解釋與應對方法。

2在應對反補貼調查的過程中更要幫助企業與政府進行溝通，首先積極組織企業與政府聯系，積極應訴；其次做好協調工作，保持政府與企業的數據資料相一致，避免出現差錯。

3反補貼調查結束后，也要做好跟蹤服務工作，積極代表企業對于裁決不滿的情況向WTO爭端解決機構進行申訴。

（三）企業層面——主動與自我完善

1積極主動應訴。我國應訴反補貼調查的經驗表明，積極應訴的企業最后得到的反補貼稅率往往低于不應訴的企業，如2010年11月，南京明霖木業主動應訴美國對我國發起的木地板反補貼調查，花費20萬元，最終爭取到小于5%的綜合稅率，而南京其他3家涉案企業沒有應訴，被征收8557%的重稅，可見企業積極應訴的重要性。企業可以從以下幾個方面著手：第一，做好人才儲備。企業應積極培養并引進具有較高英語素質、精通國際貿易、反補貼規則與程序的人才；第二，被提起反補貼調查后，積極聯系行業協會與政府機構，尋求幫助。對于比較困難的問卷填制與實地考察環節，尤其需要緊密聯系行業協會與政府部門，在其幫助和指導下完成調查問卷，提供詳實的證據，證明政府不存在補貼或者補貼是不可訴的或者補貼是微量的。在問卷填制過程中保持與行業協會、政府部門的緊密聯系，確保問卷內容的一致性。實地考核過程中，組織專門的儲備人才全面謹慎應對。

2自我完善。企業避免被提起反補貼調查最有效的途徑應該是不斷自我完善。首先，企業應該自行或在行業協會的支持下做好國際市場調研，時刻密切關注目標市場以及同類商品生產國的動向，及時調整產品價格與出口產品類別，避免遭遇反補貼調查的可能性。其次，提升企業的技術創新能力，不斷提升產品性能與科技含量，培養核心競爭力，避免低價競爭從而降低遭致進口國反補貼調查的幾率；第三，實現出口市場多元化，積極開發美國、加拿大、歐盟、澳大利亞、南非和印度尤其是美國以外的市場，避免集中、大量出口這些國家所引起的反補貼調查。

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（責任編輯：董博雯）