中國特色的巡視制度

■ 特約記者 圣 芳

中國特色的巡視制度

■ 特約記者 圣 芳

進(jìn)入2014年，新一輪中央巡視工作又開始啟動。有別于2013年的兩輪巡視，在此輪巡視中，中央首次推行“專項(xiàng)巡視”。王岐山在十八屆中央紀(jì)委三次全會上所作的工作報(bào)告中指出：“要實(shí)施組織制度創(chuàng)新，機(jī)動靈活開展專項(xiàng)巡視，使之成為髙懸的‘達(dá)摩克利斯之劍’?！?/p>

按照今年三月中旬召開的中央巡視工作動員會議要求，2014年中央巡視組開始對北京、天津、遼寧、福建、山東、河南、海南、甘肅、寧夏、新疆、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和一些中央直屬單位開展常規(guī)巡視。

按照黨的十八屆三中全會精神，中央新一輪巡視工作，將加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大巡視范圍，拓展巡視內(nèi)容，創(chuàng)新巡視方式。去年一年既打“老虎”、又拍“蒼蠅”，懲治腐敗卓有成效，中國特色的黨內(nèi)巡視制度，在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)格正風(fēng)肅紀(jì)方面，發(fā)揮著越來越重要的作用。

中國特色的黨內(nèi)巡視制度受到廣大群眾的歡迎和期待，受到國內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注。

巡視制度中國古已有之

創(chuàng)立于漢武帝時(shí)期的刺史制度，被認(rèn)為是中國最早的巡視制度，后成熟于唐朝和明代。漢武帝把全國劃分為13個(gè)部，每個(gè)部設(shè)立一名刺史，共13個(gè)刺史負(fù)責(zé)各地方監(jiān)察工作。唐朝派巡視官員，由監(jiān)察部門的監(jiān)察御史擔(dān)任。明初朱元璋曾不定期地派出監(jiān)察御史巡視地方。明成祖朱棣即位后，正式確立御史巡按制度。漢、唐、明三代都是我國歷史上強(qiáng)盛與輝煌時(shí)期，典章制度趨于完備。在漢、唐、明三代的巡視制度中，出巡官員具有很大的權(quán)威性，他們代表皇帝行使監(jiān)察權(quán)，能夠“以小監(jiān)大”、“以卑督尊”；出巡時(shí)間有充分保證，明代巡視御史有大半年的時(shí)間在各自的巡視區(qū)；漢、唐、明三代巡視官員沒有固定的辦公場所，不作為地方一級的行政機(jī)構(gòu)，但都秉承一脈相承的皇權(quán)對地方的監(jiān)督方法。刺史制度，作為中央政府對地方政府實(shí)行的一種較為完備、系統(tǒng)的監(jiān)察制度，在加強(qiáng)對地方的監(jiān)督和控制方面發(fā)揮了重要作用。

中央巡視組黨的“耳朵”和“眼睛”

1996年1月，中紀(jì)委十四屆六次全會做出了“選派部級干部到地方和部門巡視”的部署，這標(biāo)志著中央正式啟動巡視制度。2002年11月，黨的十六大報(bào)告正式提出：“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度?！?/p>

2003年8月，中央紀(jì)委、中央組織部巡視組正式成立，設(shè)立5個(gè)巡視組，這標(biāo)志著中央巡視工作進(jìn)入正式運(yùn)作階段。同年12月，中共中央頒發(fā)《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，將巡視制度列為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對巡視工作做出明確規(guī)定。2004年，全國31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委也都設(shè)

立了巡視機(jī)構(gòu)，組建了專職巡視隊(duì)伍。為了規(guī)范巡視工作，中紀(jì)委、中組部于2004年制定了《關(guān)于巡視工作的暫行規(guī)定》。2007年，黨的十七大首次把巡視制度正式寫進(jìn)黨章，以黨內(nèi)根本大法的形式確定下來，與此同時(shí)，中央紀(jì)委、中組部共設(shè)立11個(gè)巡視組。

到了2009年7月，立足于新時(shí)期世情、國情、黨情發(fā)展的需要，中共中央又印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例 (試 行 )》，進(jìn)一步推動巡視工作的規(guī)范化、制度化。同年12月，“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。中國特色的黨內(nèi)巡視制度進(jìn)入全面操作階段。

從黨的十六大提出“建立巡視制度”到中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》的七年中，黨內(nèi)巡視制度從決策構(gòu)想到制定規(guī)范，從局部試點(diǎn)到全面展開，其進(jìn)展令人滿意，其成效可圈可點(diǎn)。中央巡視工作采取的方法和手段具有“近距離”、“長時(shí)間”、“廣接觸”和“背靠背”等特點(diǎn)，人民群眾將其形象地比喻為黨組織的“耳朵”和“眼睛”，將巡視制度歸結(jié)為具有“預(yù)警”、“免疫”、“保健”三大功能，并稱贊巡視制度是下情上達(dá)的“直通車”，反腐倡廉的“監(jiān)督哨”，了解干部的“顯微鏡”，機(jī)制體制的“矯正器”和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“助推器”。

實(shí)行中央和省、市兩級巡視制度，其重大意義在于克服對黨的中、高級干部，特別是對“一把手”監(jiān)督普遍薄弱、甚至處于虛化狀態(tài)的弊端，填補(bǔ)我國監(jiān)督制度的一個(gè)空白，既是中國共產(chǎn)黨健全黨內(nèi)監(jiān)督體系、有效遏制權(quán)力腐敗的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，也是在新的歷史時(shí)期加強(qiáng)黨的制度建設(shè)、維護(hù)黨的集中統(tǒng)一、提升黨的執(zhí)政能力的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略工程。

新一屆中央委員會開展工作以來，進(jìn)一步加強(qiáng)和健全了黨內(nèi)巡視制度，并在全國范圍內(nèi)緊鑼密鼓地開展巡視工作。

中央政治局常委、中央紀(jì)律檢查委員會書記王岐山親自擔(dān)任中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長。中組部部長趙樂際與中紀(jì)委副書記趙洪祝任副組長。

中央巡視組實(shí)行組長負(fù)責(zé)制。巡視組組長一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級(正職)官員中選任。巡視組組長由“職務(wù)”變?yōu)椤叭蝿?wù)”，組長不再是“鐵帽子”，而改為“一次一授權(quán)”。

現(xiàn)在的中央巡視組共設(shè)12個(gè)巡視組，其中6個(gè)地方組，4個(gè)企業(yè)金融組，2個(gè)中央國家機(jī)關(guān)巡視組。按照慣例，6個(gè)地方巡視組中，每個(gè)巡視組負(fù)責(zé)相對固定的省(市、區(qū))，以便巡視組可以持續(xù)關(guān)注、深入了解被巡視地的情況。

中央巡視組的巡視對象主要是省部級領(lǐng)導(dǎo)干部?！吨袊伯a(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》規(guī)定，中央巡視組主要負(fù)責(zé)對省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級政府黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視；對省、自治區(qū)、直轄市人大常委會、政協(xié)委員會黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視。

中央巡視組還確立了四項(xiàng)重點(diǎn)工作：一是要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題；二是要在貫徹落實(shí)八

項(xiàng)規(guī)定方面，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等問題，緊緊盯住，防止反彈；三是著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在對涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發(fā)表反對意見、對中央方針政策和重大決策部署陽奉陰違等問題；四是著力發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行民主集中制和干部選拔任用方面是否存在獨(dú)斷專行、軟弱渙散、嚴(yán)重不團(tuán)結(jié)等問題，是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部、違規(guī)用人、搞團(tuán)團(tuán)伙伙等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗行為。

中央巡視組的運(yùn)作方式是在巡視過程中，巡視組只帶耳朵、眼睛、照相機(jī)、錄音機(jī)，職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問題和反映違法違紀(jì)線索，抽查領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告的個(gè)人重大事項(xiàng)，但不辦案，只負(fù)責(zé)向中央報(bào)告，同時(shí)還要向被巡視省的一把手通報(bào)巡視中了解到的情況和問題。對于發(fā)現(xiàn)一些干部有廉政問題，但還沒有掉下去的先提出警告，不一棒子打死，巡視組要與他們談話提醒，引起他們的警惕。

巡視制度高懸反腐利劍

王岐山去年5月17日在出席中央巡視工作動員暨培訓(xùn)會議時(shí)強(qiáng)調(diào)，中央巡視組要明確自身定位，履行監(jiān)督責(zé)任，當(dāng)好黨中央的“千里眼”，找出“老虎”和“蒼蠅”，對違紀(jì)違法問題早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告。他指出，要以黨的十八大精神為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的一系列重要講話精神，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，緊緊圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，扎實(shí)做好巡視工作，著力發(fā)現(xiàn)問題，形成震懾，遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭。

去年一年，中央巡視組陸續(xù)開展了卓有成效的巡視工作，成為巡視制度建立以來中央巡視“密度”最大的一年。首輪巡視組巡視了內(nèi)蒙古、江西、湖北、重慶、貴州、水利部、中國儲備糧管理總公司、中國進(jìn)出口銀行、中國出版集團(tuán)、中國人民大學(xué)；第二輪巡視組巡視了山西、吉林、安徽、湖南、廣東、云南、新華社、國土資源部、商務(wù)部、三峽集團(tuán)。去年中央巡視組查出6名高官的違紀(jì)違法線索。

另據(jù)中紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，截至2013年11月底，各省（區(qū)、市）黨委巡視組共完成對69個(gè)市（地、州、盟）、480個(gè)縣（市、區(qū)、旗）及77個(gè)省直部門和98家省屬國有企業(yè)、高校的巡視，向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索1879件，其中廳局級和縣處級干部線索562件，向組織（人事）部門移交選人用人方面的問題136件。

自2012年12月4日中央“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施到2013年底，全國共有30420名領(lǐng)導(dǎo)干部，因違反“八項(xiàng)規(guī)定”被處理，其中被處以黨紀(jì)政紀(jì)處分的領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)7692名。

中央紀(jì)委副書記、中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員張軍在會上表示，中紀(jì)委又增設(shè)三個(gè)專項(xiàng)巡視組，積極推進(jìn)專項(xiàng)巡視試點(diǎn)，以強(qiáng)化震懾、遏制、治本三個(gè)作用為目標(biāo)，在去年的基礎(chǔ)上，今年中央要實(shí)現(xiàn)對所有省區(qū)市的巡視，做到對地方的全覆蓋，從而層層傳導(dǎo)壓力，通過用好巡視監(jiān)督這把利劍，保持對腐敗分子的高壓態(tài)勢，增強(qiáng)巡視工作的機(jī)動性和威懾力。同時(shí)，他還透露，今年的巡視工作由每年2輪增至3輪，推進(jìn)常規(guī)巡視，目的就是以強(qiáng)勢震懾心懷貪念的“老虎”“蒼蠅”，有力抑制腐敗動機(jī)。

彰顯威力重在科學(xué)有效

目前中央巡視工作已見成效，但如何形成長效機(jī)制，許多學(xué)者提出了對策性建議。

第一，要建立相對獨(dú)立、權(quán)威、高效的巡視機(jī)構(gòu)，優(yōu)化巡視人員結(jié)構(gòu)。在省級巡視機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，可以考慮建立由黨委專任副書記任組長，紀(jì)委書記、組織部長任副組長的巡視領(lǐng)導(dǎo)小組之下，成立相對獨(dú)立的巡視辦公室，具體負(fù)責(zé)巡視組的日常工作；而巡視組則向巡視領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副組長負(fù)責(zé)，對于巡視工作中的重大問題，巡視組長可向擔(dān)任巡視領(lǐng)導(dǎo)小組組長的副書記匯報(bào)，必要時(shí)還可直接向黨委書記匯報(bào)。要優(yōu)化巡視人員結(jié)構(gòu)，嚴(yán)把巡視人員“入口”關(guān)和“考核”關(guān)。通過組織選調(diào)、公開選拔等方式，將公道正派的優(yōu)秀人才吸納到巡視隊(duì)伍中來。

第二，要科學(xué)確定巡視對象和重點(diǎn)范圍。必須明確被巡視單位的“一把手”是重點(diǎn)，主管人、財(cái)、物和工程立項(xiàng)、審批等工作的副職領(lǐng)導(dǎo)人也是重點(diǎn)。同時(shí)還應(yīng)當(dāng)將縣列為巡視的重點(diǎn)。二是必須堅(jiān)持“有問題必查、有腐敗必反”的原則。對巡視范圍，不宜搞“普遍開花”，而是有針對性地將“腐敗”、“問題”作為巡視對象。

第三，要健全完善科學(xué)有效的巡視手段和方法。一方面，應(yīng)當(dāng)賦予巡視組以充分的調(diào)查權(quán)，并作出被調(diào)查人有回答調(diào)查提問義務(wù)之規(guī)定；另一方面，必須規(guī)定在巡視過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開式的“明察”與隱秘式的“暗訪”相結(jié)合，并大致規(guī)定“明察”與“暗訪”的具體適用范圍。

第四，要強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化的責(zé)任機(jī)制。具體講，就是巡視辦公室、巡視組特別是巡視組長的責(zé)任問題。主要表現(xiàn)為濫用職權(quán)、懈怠不作為、接受被巡視單位和個(gè)人的賄賂，對問題不實(shí)事求是、夸大或掩蓋、應(yīng)當(dāng)報(bào)告不報(bào)告、應(yīng)當(dāng)移交不移交，且造成比較嚴(yán)重的后果等。其次，要完善被巡視單位運(yùn)用巡視成果的責(zé)任制。被巡視單位對巡視工作不重視，對巡視組提出的整改意見、對策、建議不重視，不認(rèn)真整改等，要規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任并予以追究。最后，要完善巡視領(lǐng)導(dǎo)小組、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門的巡視成果運(yùn)用轉(zhuǎn)化責(zé)任制。對巡視組發(fā)現(xiàn)有明顯的問題和線索，巡視領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人置之不理、紀(jì)檢機(jī)關(guān)不依職責(zé)進(jìn)一步查實(shí)，而后來經(jīng)證實(shí)被巡視干部違反黨紀(jì)國法的，由巡視領(lǐng)導(dǎo)小組、紀(jì)委有關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任；巡視機(jī)構(gòu)對被巡視干部評價(jià)為不適合繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而組織部門在調(diào)整班子和干部考核、使用、提拔時(shí)，忽視巡視機(jī)構(gòu)的評價(jià)建議繼續(xù)使用或者提拔，以致后來確實(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重問題或腐敗行為的，由組織部門有關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任。

第五，要大力開展巡視制度的理論研究。要設(shè)立理論研究機(jī)構(gòu)，配備一定的編制，建立一支由專兼職人員構(gòu)成的研究隊(duì)伍。同時(shí)要發(fā)揮社會力量開展理論研究，逐步建立巡視理論研究陣地，為促進(jìn)巡視制度的不斷完善和順利實(shí)施提供理論指導(dǎo)。