公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報制度的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

■ 房 寧 周少來

公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報制度的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示

■ 房 寧 周少來

財(cái)產(chǎn)申報和公示制度是監(jiān)控公共權(quán)力者財(cái)產(chǎn)狀況的重要措施，也是保持社會正常經(jīng)濟(jì)秩序、金融秩序的一項(xiàng)重要制度。中國社科院“政治發(fā)展比較研究課題組”以多年的國別研究和比較研究工作為基礎(chǔ)，選取具有一定典型性的15個國家，其中既包括發(fā)達(dá)資本主義國家，也包括處于工業(yè)化腐敗高發(fā)期的發(fā)展中國家，還有所謂“轉(zhuǎn)型國家”，如俄羅斯等，對他們的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報與公示制度進(jìn)行梳理，概要地介紹其基本制度、操作方法和實(shí)施效果等重點(diǎn)問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前15國公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報與公示制度概況是:

(一)法律制度

盡管眾多國家采用了財(cái)產(chǎn)申報與公示制度，但各國相關(guān)法律制度存在很大差別。

第一，有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報的規(guī)定散見于多種法律規(guī)定中，而無專門法律。一些國家在憲法和公務(wù)員法中對公務(wù)人員的個人及家庭財(cái)產(chǎn)的申報作出原則性規(guī)定。西方發(fā)達(dá)國家多屬于這類情況。例如，澳大利亞涉及公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報和公示的法律多達(dá)13部;英國關(guān)于公職人員財(cái)產(chǎn)申報的法律權(quán)限于下議院為議員制定的《行為規(guī)范》中的一些要求;美國則以1978年通過的《政府道德法案》中的一些條款為依據(jù)，要求部分官員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報和登記。

第二，制定有關(guān)公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報和公示的專門法律。制定專門法律的多為發(fā)展中國家，如印度的《印度公民知情權(quán)法》、《人民院成員財(cái)產(chǎn)申報條例》等;印度尼西亞2005年開始實(shí)施《關(guān)于國家官員財(cái)產(chǎn)申報的登記、稽查和公開的規(guī)定》;越南2005年通過的《防止和反對貪污腐敗法》，對公職人員財(cái)產(chǎn)申報作出了專門規(guī)定。

第三，針對少數(shù)政治家或高級公務(wù)人員制定其財(cái)產(chǎn)申報和公示的專門法律，對普通公務(wù)員采用通行的財(cái)務(wù)和金融監(jiān)管措施，在必要情況下通過稅務(wù)等部門核查其財(cái)產(chǎn)。日本是實(shí)行這類制度較典型的國家，其財(cái)產(chǎn)公開制度所針對的對象僅限于“特別職公務(wù)員”中的一部分人員，即通過選舉和任命產(chǎn)生的公職人員，稱為“職業(yè)政治家”。日本法律規(guī)定必須公開財(cái)產(chǎn)的職業(yè)政治家不足5000人，而不公開財(cái)產(chǎn)的普通公務(wù)員多達(dá)340萬人。

（二）申報主體

申報主體涉及公務(wù)人員類別、申報者關(guān)系人兩方面，在各國、各地區(qū)有很大差異。各國、各地區(qū)的財(cái)產(chǎn)申報主體可分為三類:第一類集中于政務(wù)官，如行政、立法、司法機(jī)構(gòu)的高官，而對普通公務(wù)員不作申報財(cái)產(chǎn)的硬性要求，如日本、英國、美國等;第二類集中于事務(wù)官，要求行政系統(tǒng)中的普通公務(wù)員申報財(cái)產(chǎn)，而不涉及民選政治官員，如新加坡等;第三類是要求所有公務(wù)人員統(tǒng)統(tǒng)申報和登記，如俄羅斯、菲律賓等，這種情況在西方發(fā)達(dá)國家并不多見。

關(guān)于申報者的關(guān)系人問題，一般情況下，各國、各地區(qū)要求申報財(cái)產(chǎn)不僅涉及法定申報者本

人，還包括其家庭。多數(shù)情況下.被要求一同申報的公務(wù)人員家庭成員，包括配偶或事實(shí)配偶和未成年子女。但也有一些國家要求包括直系親屬和所謂“二代血親”，即包括申報人的父母、子女和兄弟姐妹等。有的國家還要求報告與申報人有經(jīng)濟(jì)依賴關(guān)系者的收入財(cái)產(chǎn)狀況，即養(yǎng)父母、養(yǎng)子女、家庭雇員等。

(三)申報內(nèi)容

申報財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容與所在國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，尤其是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育水平和金融活動的復(fù)雜程度有關(guān)。一般說來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低、金融活動越簡單，申報財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容就越簡單;經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高、金融活動越復(fù)雜，申報財(cái)產(chǎn)的內(nèi)容就越多、越復(fù)雜。

西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報一般較復(fù)雜。法國公職人員財(cái)產(chǎn)透明委員會要求部分公職人員逐年填寫的財(cái)產(chǎn)情況包括:不動產(chǎn)情況、有價證券、人身保險、銀行賬戶、家具、收藏品、機(jī)動車輛、船只、航空器、無形資產(chǎn)、海外不動產(chǎn)、收入情況、債務(wù)狀況、共他財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)變動的重大事件等13大類情況。上述申報項(xiàng)目中的部分內(nèi)容，還需提供證明。相比之下，發(fā)展中國家要求公務(wù)人員申報的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容要簡單一些。

（四）申報方式

各國財(cái)產(chǎn)申報多數(shù)情況下以書面形式向有關(guān)機(jī)構(gòu)提出。少數(shù)國家也有直接向社會及媒體公開的情況。各國公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報的方式，根據(jù)公務(wù)人員的性質(zhì)和類型而有所不同，一般分為任期申報、定期申報和隨時申報。

任期申報在一些國家是民選政務(wù)官，即政治家申報財(cái)產(chǎn)的方式。當(dāng)選政治家要在任職后、離職前以及離職后一定期限內(nèi)分若干次申報財(cái)產(chǎn)。定期申報多為事務(wù)官員，即行政官員或公務(wù)員的申報方式。一般在每年的規(guī)定日期內(nèi)申報財(cái)產(chǎn)情況。隨時申報是一些國家要求及時申報有關(guān)財(cái)產(chǎn)變動情況，通常與接收饋贈和禮品有關(guān)。

公務(wù)人員的申報材料一般要保留一段時間。如在西班牙，官員申報材料通常保存3年，如果在職期間出現(xiàn)瀆職行為，則保存期再延長2年至5年。而在西班牙的自治地區(qū)加泰羅尼亞，官員卸任3個月后政府才銷毀其全部申報材料。

（五）財(cái)產(chǎn)申報的受理和管理機(jī)關(guān)

各國受理、管理公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報與公示的機(jī)構(gòu)各不相同。有的國家設(shè)立專門管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理和管理財(cái)產(chǎn)申報與公示，如西班牙的“利益沖突辦公室”；韓國建立的多層級“公職者倫理委員會”；更多國家要求法定申報人向所屬部門的負(fù)責(zé)人或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)申報，如美國、新加坡、俄羅斯等。

在各國專門受理和管理公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報與公示工作的機(jī)構(gòu)中，西班牙的“利益沖突辦公室”頗有特色。該室是西班牙政府公共行政部門的下屬機(jī)構(gòu)，專門在國家層面負(fù)責(zé)管理和監(jiān)控官員的財(cái)產(chǎn)申報工作。任務(wù)包括:收集財(cái)產(chǎn)申報信息；儲存和保管相關(guān)申報信息;負(fù)責(zé)官員財(cái)產(chǎn)公示;監(jiān)督控制相關(guān)申報工作。

(六)財(cái)產(chǎn)公示管理

一般說來.西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)人員中需要公示財(cái)產(chǎn)的人員比例很小。英國、日本主要是要求議會議員公布其財(cái)產(chǎn)或相關(guān)利益。美國原則上只要求高級官員、公

務(wù)員登記財(cái)產(chǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，約有30余萬美國聯(lián)邦政府官員需進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報，但其中被要求公布財(cái)產(chǎn)狀況的僅有2.5萬人，其余均為各單位內(nèi)部掌握的秘密申報。

相對于西方發(fā)達(dá)國家，部分發(fā)展中國家以及所謂“轉(zhuǎn)型國家”有追求大面積實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開的傾向。在這方面，俄羅斯和越南比較典型。俄羅斯《反腐敗法》第八條第五款規(guī)定:根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦規(guī)范性法律文件規(guī)定的程序，可將國家和市政公務(wù)人員申報的收入、財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性債務(wù)的資料，提供給媒體公布。越南政府規(guī)定:在職干部可由本單位領(lǐng)導(dǎo)決定采取宣讀或張貼的方式對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公示;國會代表及地方各級人民議會代表的申報表，需在代表的辦公地點(diǎn)和居住地公示;即將當(dāng)選國會或議會代表候選人的申報表，須對當(dāng)屆國會代表或議會代表公開;政治組織、政治社會組織和行業(yè)組織的公職人員，則需根據(jù)本單位的規(guī)定，在單位內(nèi)部公示，所有公示期不得少于30天。

（七）財(cái)產(chǎn)申報的監(jiān)察與責(zé)任

公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，如果法定申報人的范圍較大，管理成本會更高。據(jù)調(diào)查，各國、各地區(qū)基本上無主動核查公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報的機(jī)制。一些發(fā)展中國家即使規(guī)定進(jìn)行核查，實(shí)際上由于管理成本難以承受等多方面原因，核查只能流于形式。例如越南，盡管越共中央和越南政府發(fā)布了干部財(cái)產(chǎn)申報和公示的政策和法令，但有的干部甚至都沒有聽說過，被問及此事時連連搖頭，表示不解。

多數(shù)國家對于公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報的控制表現(xiàn)在違規(guī)或申報不實(shí)的責(zé)任追究方面。例如，新加坡對于公務(wù)員申報財(cái)產(chǎn)嚴(yán)格保密，不作主動公開，但新加坡政府對于有關(guān)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報方面的檢舉和投訴非常重視，一旦發(fā)現(xiàn)申報不實(shí)，即快速清查，及時公開，嚴(yán)肅處置，以維護(hù)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報的嚴(yán)肅性和公信力。在一些國家，凡不實(shí)申報一律視同貪污。如俄羅斯法律規(guī)定，公職人員如不提供或故意提供虛假申報信息，將被解除公職。2012年，菲律賓國會以財(cái)產(chǎn)申報不實(shí)彈劾了首席大法官。

另一方面，各國也都通過立法對公務(wù)人員的個人資料嚴(yán)格保密，依法保護(hù)公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)信息。對于泄露公務(wù)人員個人隱私和受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)信息的行為，依法追究法律責(zé)任。

（八）財(cái)產(chǎn)申報制度實(shí)施效果

公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報與公示制度日益成為一項(xiàng)廣泛實(shí)行的防止與控制利益沖突的措施。但各國實(shí)施的效果千差萬別，而且實(shí)施效果與法律和制度的完備程度沒有明顯的相關(guān)性。研究表明，發(fā)達(dá)國家的法律和制度的完備性、周密性并不高，但實(shí)施效果較好，國家的廉潔程度較高;而發(fā)展中國家或所謂“轉(zhuǎn)型國家”較追求財(cái)產(chǎn)申報與公示制度的完備性、法律的周密性，但執(zhí)行效果不佳，國家廉潔程度較低。

2012年12月5日，透明國際公布了2012年度全球176個國家和地區(qū)的清廉指數(shù)排名。排名靠后、腐敗問題嚴(yán)重的俄羅斯、越南、印尼和菲律賓等國，恰恰是實(shí)行公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報和公開制度較積極、制度較完備和要求較高的國家。這表明，從總體實(shí)施的效果看，這項(xiàng)旨在防止和控制利益沖突、保持公務(wù)人員隊(duì)伍廉潔的法律制度的有效性，還有待進(jìn)一步評估。

綜合以上對15國公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報與公示制度概況的研究，課題組認(rèn)為，這些國際經(jīng)驗(yàn)對我國有諸多啟示:

第一，管理利益沖突是治理行政性腐敗的關(guān)鍵。公務(wù)人員利用公共權(quán)力謀取私利，是行政性腐敗行為的源頭。從西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)現(xiàn)和清理利益沖突，將監(jiān)察和檢查的重點(diǎn)置于利益沖突點(diǎn)，是防止腐敗的根本之策。

在這方面，英國、法國、西班牙、德國等歐洲國家具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。英國將公務(wù)人員的腐敗風(fēng)險防范直接定義為清理和防范利益沖突，實(shí)行利益登記和利益聲明制度。德國重點(diǎn)防范公務(wù)人員的社會兼職，著力減少利益沖突發(fā)生的可能性，同時防止通過兼職輸送利益。這些做法都起到了有效防范腐敗發(fā)生的作用。

第二，循序漸進(jìn)地推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報與公示制度。從多數(shù)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報與公示制度不是一蹴而就的，基本上都經(jīng)歷了一個漸進(jìn)的過程。財(cái)產(chǎn)申報與公示制度看似簡單，實(shí)際上是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨的社會工程，需要一系列經(jīng)濟(jì)、社會和

管理等方面的條件，其自身的法律、制度建設(shè)也相當(dāng)復(fù)雜。如果缺乏條件，即使實(shí)行也難以取得實(shí)效。

財(cái)產(chǎn)申報與公示的復(fù)雜性表現(xiàn)在以下三個方面:一是制度內(nèi)部的相容性、協(xié)調(diào)性問題。市場經(jīng)濟(jì)要求承認(rèn)并保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)及與之連帶的個人隱私，因此，保護(hù)個人財(cái)產(chǎn)及其他權(quán)利也是各國憲法、法律的基本原則。而實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報和公示與保護(hù)個人財(cái)產(chǎn)和隱私的法律原則之間如何協(xié)調(diào)一致，不僅涉及法律問題，更事關(guān)社會的基本價值。因此，各國尤其是西方國家在建立和推行這一制度時，都經(jīng)過了較長的探索和磨合期。

二是防止規(guī)避行為。在社會管理中，任何強(qiáng)制行為都會帶來規(guī)避反應(yīng)，如何防止公務(wù)人員對于強(qiáng)制性財(cái)產(chǎn)申報與公示的抵制與規(guī)避，是個棘手的問題。許多國家的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報，從法律到操作直至報表都越搞越復(fù)雜，這反映出財(cái)產(chǎn)申報過程中規(guī)避行為與反規(guī)避措施之間的不斷博弈。

三是引發(fā)社會爭議問題。在許多國家，公務(wù)人員是社會精英階層，其經(jīng)濟(jì)、社會地位高于一般社會階層。但另一方面，公務(wù)人員又是社會的公仆，其社會公眾期待公務(wù)人員具有更高的道德水準(zhǔn)，要求公務(wù)人員有奉獻(xiàn)精神與高尚品行。這種道德預(yù)期在客觀上與公務(wù)人員的實(shí)際狀態(tài)形成反差。因此，公布公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)狀況會引發(fā)社會爭議，甚至?xí)觿【㈦A層與普通群眾間的對立。

第三，實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報與公示的主要目的在于建立公務(wù)員的誠信體系。長期以來，對于財(cái)產(chǎn)申報和公示的目的存在不同認(rèn)識。從多國的實(shí)踐情況看，實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報與公示的主要目的和社會功能不僅在于發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，更在于通過提高公務(wù)人員的道德責(zé)任感，促使公務(wù)人員誠實(shí)守信。從一定意義上講，財(cái)產(chǎn)申報和公示是公務(wù)人員的誠信系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)施這一制度的過程是一種誠信行為。

第四，建立普遍的財(cái)務(wù)金融監(jiān)管體系是重要的技術(shù)前提。經(jīng)考察和研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的財(cái)產(chǎn)申報與公示制度并不比發(fā)展中國家更嚴(yán)密完備，有的甚至還不如發(fā)展中國家的法律制度體系健全，但發(fā)達(dá)國家的實(shí)施效果明顯好于發(fā)展中國家。究其原因，除發(fā)展階段、國民素質(zhì)等社會條件和文化背景等方面的原因外，國家的財(cái)務(wù)與金融監(jiān)管體系水平是最主要的技術(shù)性原因。

許多西方發(fā)達(dá)國家，如英國、法國、德國和美國等，在長期的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展與相應(yīng)的社會管理實(shí)踐中，建立了一整套對全社會的生產(chǎn)、貿(mào)易、財(cái)務(wù)、稅收以及金融等各方面經(jīng)濟(jì)活動的全面、系統(tǒng)、嚴(yán)格的監(jiān)管。違法違規(guī)現(xiàn)象即使發(fā)生，也較容易核查發(fā)現(xiàn)。可以說，實(shí)行全面經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，是西方發(fā)達(dá)國家公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報范圍較小，也較少公開公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)情況的前提條件，也是西方發(fā)達(dá)國家有關(guān)法律較寬松的原因。

反觀其他國家，如俄羅斯、越南、菲律賓、印尼等國，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系原始粗放，經(jīng)濟(jì)活動信息收集和統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)不夠可靠，財(cái)務(wù)、稅收監(jiān)管漏洞百出、賄賂成風(fēng)。在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系不健全、對整體經(jīng)濟(jì)活動疏于管理的情況下，公務(wù)人員很容易隱蔽財(cái)產(chǎn)，躲避監(jiān)管，要對其進(jìn)行監(jiān)督，猶如大海撈針。在這種情況下，即使強(qiáng)行推行公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報與公示，也可能流于形式。

(作者系中國社科院政治學(xué)所所長、研究員)