2014改革年:以改革統領全局

■ 特約記者 柏晶偉 金 驥 通訊員 蘇曉童

2014改革年:以改革統領全局

■ 特約記者 柏晶偉 金 驥 通訊員 蘇曉童

按照2013年末召開的中央經濟工作會議精神，新的一年是貫徹落實三中全會精神、全面深化改革的第一年，改革任務重大而艱巨。為了幫助各級領導全面準確領會三中全會提出的新思想、新論斷、新舉措，推動全黨全社會把思想和行動統一到全會精神和中央要求上來，加強學習，吃透精神，本刊特約記者近日采訪了北京大學國家發展研究院，請專家學者進一步深入解讀三中全會《決定》精神。

六大創新亮點體現改革進入新征程

北京大學國家發展研究院教授李玲女士在接受記者采訪時，從改革戰略和公共服務視角來分析十八屆三中全會《決定》精神。她認為，這個《決定》是我國未來十年的改革藍圖，開啟了建設現代國家制度的新征程。

《決定》至少有八個方面的創新點。她認為，創新之一是明確了改革的目標和價值取向。十四屆三中全會集中于經濟體制改革，目標是建立社會主義市場經濟體制。在本次會議上，深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。對比來看，可以說，改革已從當年的市場取向轉向國家治理取向。所要解決的就是這些年來國家宏觀治理能力不斷弱化、各方面改革碎片化和缺乏整體國家制度的問題，而且《決定》更明確提出“以促進社會的公平正義、提高人民福祉為改革的出發點和落腳點”，這就使改革有了明確的評價標準。

創新之二是提出“市場起決定性作用和政府更好發揮作用”。她認為，近些年，出現了“地方政府公司化”現象，地方政府為了增大GDP，大舉招商、大拆大建，依靠行政力量推動土地流轉和兼并。本次提出“市場起決定性作用”，就是讓政府不再作為市場行為的推手。另一方面，本次提出政府更好發揮作用，實際上是拓展了政府行為的定位，政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保持公平競爭，加強市場監督，維持市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈，強化宏觀管理等。這體現了中國特色社會主義的優勢，有兩只手，不是一只手。二者之間的有效合作才是正確的方向，而新的手段就是信息化手段，在信息平臺上未來的市場同現在的市場不是一個概念，而未來政府管理市場也不像現在進行單純的行政審批，政府可以利用充分的信息制定好的規則，并充分注重參與者的個體差異，而非僵硬的指令經濟。那將是一個個充滿活力又運行有序的新型市場形態。

創新之三是清晰區分了五大改革的界限。她認為，過去我們片面側重經濟改革，用經濟改革的邏輯指導其他改革。本次會議一方面提出“市場起決定性作用”。另一方面不再把“市場經濟”作為唯一的改革目標，而是僅僅作為五大改革目標之一。這五大改革包括經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革。

創新之四是確定由中央而不是行政部門統籌五大改革。她認為，建立中央全面深化改革領導小組，國務院各部門都是執行者，體現決策、執行、監督分開。近些年，我國存在著國家利益部門化、部門利益個人化的現象，僅僅依靠行政部門推動改革的力量有限。本次會議改變了改革的指揮部，加大了改革的推力。五大改革應成為一個有機整體，由黨中央統籌改革有利于改革的協調推進。比如深化經濟體制改革要考慮社會影響，深化其他方面改革可以促進經濟改革，社會體制改革為政治體制改革奠定基礎。

創新之五是事權責任適度向中央集中。她表示，國防、外交、國家安全，關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權。目前醫療、教育等職責過于集中在基層，特別是集中在縣級，而每個縣的經濟發展狀況和財政狀況完全不一樣，導致基本公共服務的差距非常大。事權責任適度向中央集中有利于實現基本公共服務的均等化。

創新之六是進一步提出協商民主。她認為，協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。本次會議提出，在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施當中。比如，像醫改這種重大的公共政策是通過廣泛匯集民意民智，協商制定。這樣能夠確保改革正確的價值取向，抵御特殊利益集團的影響。

創新之七是設立國家安全委員會。她說，國家安全是最重要的公共產品之一，涉及每一個人的利益。設立國家安全委員會，有利于應對方方面面的挑戰，比如全球化要求要素自由流動帶來的挑戰。在此基礎上，還可以把安全的內涵擴展，包括意識形態安全、能源資產安全、產業安全、健康安全、文化安全等，從而促進開放條件下對人、對社會、對自然的保護。

創新之八是強調改革方法采取頂層設計和摸著石頭過河相結合。她認為，頂層設計是實現目標的制度安排，中央確定目標方向和原則方案。地方探索實際路徑作為一種自上而下、自下而上、允許試錯、政府可控的中國式改革，既要中央政府把握方向和目標，又充分發揮地方的積極性和創造性，因地制宜探索改革方法和路徑。

李玲教授特別強調，新的改革“新”就“新”在它的全面性、全局性和全民性。改革已從過去的碎片化、分權讓利轉向了綜合、整合、協作。她表示，新的改革帶來的挑戰也非常大，“分”是比較容易的，而“合”比較困難。其挑戰是配套方案如何制定以及如何落實，這就需要形成堅強有力的改革領導機構，真正凝聚起全民的共識。

有效的市場和有為的政府

北京大學國家發展研究院名譽院長林毅夫教授在接受記者書面采訪時著重談到了三中全會《決定》提出的“正確處理好政府和市場的關系”這個問題。

他認為，十八屆三中全會指出“市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府的作用”。市場從“基礎性作用”到“決定性作用”只是幾個字的改換，不過這充分體現了解放思想、實事求是、與時俱進的精神，為進一步持續健康發展中國經濟，為中華民族偉大復興中國夢的實現，打下一個非常堅實的制度基礎。

林毅夫認為，經濟發展的本質是技術的不斷創新和產業的不斷升級，發展中國家具有后發優勢，可以引進、消化、吸收發達國家的技術，從而技術創新、產業升級的風險和成本比發達國家低很多，經濟增長速度可以數倍于發達國家。從十九世紀中葉到現在，發達國家人均收入水平年均增長3%。一個發展中國家如果善于利用后發優勢，經濟增長速度可以達到8%～10%。

但他也認為，從經驗事實來看，從二戰后到現在，全世界只有兩個經濟體從低收入變成中等收入、然后進入到高收入（臺灣與韓國），只有13個經濟體從中等收入變成高收入，其中只有日本和亞洲“四小龍”，不是西歐周邊和發達國家原本差距不大的歐洲國家。絕大多數發展中國家長期陷在低收入或中等收入陷阱。其最主要原因就是沒有處理好政府和市場的關系。

林毅夫表示，在經濟發展和轉型中既要有“有效的市場”，也要有“有為的政府”。為什么有效的市場很重要？他認為，按照要素稟賦結構所決定的比較優勢來選擇技術、發展產業是一個國家在國內、國際市場形成競爭優勢的前提。企業追求的是利潤，只有在充分競爭、完善有效的市場體系之下形成的價格信號，才能使企業家按照當時要素稟賦所決定的比較優勢進行技術、產業的選擇，從而使整個國家具有競爭優勢。

為什么有為的政府也同樣重要？他認為，經濟發展是一個技術、產業、基礎設施和制度結構不斷變遷的過程，隨著技術不斷創新、產業不斷升級，基礎設施和上層制度安排也必須隨之不斷完善。基礎設施和上層制度的完善不是一個企業家單獨能推動的，必須要由政府發揮因勢利導的作用，來組織協調相關企業的投資或由政府自己提供這方面的完善。另外政府還需補償技術創新、產業升級過程中先行企業所面對的風險和不確定性，這樣技術和產業才能根據比較優勢的變化不斷順利進行創新和升級。所以，一個發展成功的國家必然是以市場經濟為基礎，再加上一個有為的政府。

林毅夫指出，對于轉型中國家，有為的政府尤其重要。一方面，轉型中國家因為過去所采取的戰略，遺留了一批違反比較優勢、沒有自生能力的資本密集型的大型企業。對這些企業的保護補貼不能一下完全取消，否則會帶來大規模破產、失業，造成社會和政治不穩定，需要政府給予原有的產業一些轉型期的保護補貼。另一方面，轉型中國家由于過去政府將有限的資金投入去發展資本密集型產業，導致基礎設施非常差，同時存在很多制度扭曲，需要政府解放思想、實事求是發揮積極作用去克服。

林毅夫說，黨的十八屆三中全會與時俱進地強調市場在資源配置中起決定性作用，這就意味著需要消除對市場所遺留的一些干預，讓資源由市場進行配置。這樣一方面能夠讓經濟更好地按比較優勢發展，另一方面可以解決改革開放以來遺留的社會、經濟問題。在這個過程中，政府更應該發揮好的作用，保護產權，維持宏觀穩定，克服市場失靈，因勢利導地推動技術、產業、制度等結構的變遷。

林毅夫樂觀地表示，如果能這樣做，中國經濟就可以持續、穩定、健康而且較快地發展，到2020年左右人均收入在2010年的水平上翻一番，加上人民幣升值很可能可以跨過高收入國家的門檻，達到人均收入12700美元，成為第二次世界大戰以后第三個從低收入變成中等收入再進入到高收入的經濟體，為中華民族偉大復興中國夢的實現邁出堅強的歷史性一步。

發揮好財稅作為國家治理的基礎作用

北京大學國家發展研究院林雙林教授在接受記者采訪時著重談到了“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這個新的提法。林教授表示，《決定》提出，“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”。這就把財稅改革提到一個很高的位置。

林教授說，過去的財稅制度主要是為政府提供運轉資金，而現代財稅制度要能夠糾正市場失靈、重新分配收入、刺激勞動和儲蓄的積極性, 促進經濟發展。他認為，發展仍是解決我國所有問題的關鍵，經濟建設仍是中心。因此，現代化的財稅制度必須有利于經濟發展。

從財稅制度改革看，根據《決定》精神，下一步要著力加強稅制改革、調整好中央與地方關系和加快社會養老保障改革。

在稅制改革方面，林教授認為，《決定》提出，要保持總稅負穩定，保持中央財力穩定，推進增值稅改革，調整消費稅征收范圍、環節、稅率，逐步提高直接稅比重，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。我國現在的總稅負水平，即財政收入占GDP的比重大概是28%。其中稅收22.6%、社會保障5.6%。與1995年相比，稅收占比提高了12.3個百分點。這個水平與美國接近（美國2011年是29.8%），高于不少亞洲國家（比如新加坡、泰國、馬來西亞、越南等），大幅低于北歐發達國家。目前已經開始從營業稅改為增值稅，新設了6%和11%的兩個增值稅稅率，并對小規模納稅人按照銷售額和3%的征收率計算征收。以后不再有營業稅，都是增值稅，增值稅在稅收收入中的比例將會更高。2012年稅收收入當中，增值稅占26%，營業稅16%，消費稅8%，扣除退稅之后進口消費稅和增值稅的總和為4%，上述間接稅合計54%。消費稅改革方面，要把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍，而把普通化妝品等商品從消費稅中刪除。

在個人所得稅改革方面，林教授提出，主要在于對各種應稅所得（如工薪收入、利息、股息、財產所得等）加強綜合征收。這種改革的優點在于公平，但條件是納稅人納稅意識強、征管手段先進。個人所得稅改革的出發點在于我國收入差距過大，需要調節收入分配。房地產稅屬于直接稅、財產稅，也很重要。美國20世紀初財產稅占政府收入的比重超過40%，在引入個人所得稅以后，個人所得稅的比重開始上漲，財產稅開始下降，但仍然是地方政府重要的財政收入來源。本次會議沒有直接提到資本利得稅、遺產稅、贈與稅等直接稅。

對于《決定》提出的“適度加強中央事權和支出責任”，林教授提出，這有利于理順中央和地方關系，建立事權和支出責任相適應的制度。他說，2012年我國中央政府的財政收入比重為47.9%（比美國還低），財政支出比重僅為14.9%（美國是57%），地方政府的財政收入比重為52.1%，財政支出比重高達85.1%。可見，中央政府直接做的事情比較少。地方財政收入中，來源于中央政府轉移支付的比重占到40%。相比之下，美國地方政府財政收入中，來源于中央政府轉移支付的比重大約為20%。他認為，可以從以下幾個方面增加中央政府的支出：一是提供更多公共產品，滿足公眾需求，尤其是低收入者的需要；二是增加教育支出和醫療保障支出，積累人力資本，減輕貧困家庭負擔；三是增加環境保護支出，保護人民健康；四是增加社會福利支出，讓發展的成果惠及弱勢群體； 五是考慮以現金或購物券形式，增加對低收入者的直接補助。

對于《決定》提出的“建立更加公平可持續的社會保障制度，實行基礎養老金全國統籌”方面，林教授指出，這意味著在堅持個人賬戶與社會統籌相結合的養老保障體系的前提下，要做實個人賬戶，實現基礎養老金賬戶收支平衡。他認為，美國等發達國家不僅通過個人所得稅，還通過養老保障體系進行個人收入再分配。基礎養老金全國統籌可以起到這樣的效果。

他認為，《決定》提出要適時適當降低社會保險費率。現在我國養老保險費率是社會統籌賬戶占工資的20%，個人賬戶占工資的8%。美國的社會統籌賬戶繳費率為工資的12.4%，目前有巨額資金積累。我國社會統籌賬戶繳費率高于美國，但還有赤字和債務。這需要借鑒美國等國家的經驗。像《決定》提出要研究制定漸進式延遲退休年齡政策。這方面其實在很多國家已經開始做了。

林教授表示，三中全會《決定》為我國下一步財稅改革指明了大方向，提出了主要任務。但落實過程中還有許多細節性工作要做。總起來看，他認為，財稅體制不斷改革和完善，一方面會使更多的人享受改革發展的成果，另一方面也能提高經濟效率，促使經濟持續健康發展。