實現促進良治的共同目標世界審計組織和《北京宣言》

■ 梁 晶

實現促進良治的共同目標世界審計組織和《北京宣言》

■ 梁 晶

國家審計是國家政治制度的重要組成部分。各國政治制度和審計體制雖不盡相同，但最高審計機關致力于加強公共財政和公共管理領域的問責制和透明度，促進建立和完善監管機制，從而推動實現良好國家治理的目標是相同的。實現促進良治的共同目標，既是世界審計組織60年來的不懈追求，也是2013年10月在北京召開的世界審計組織第二十一屆大會頒布的《北京宣言》的主旨。國家治理體系和治理能力的現代化，依賴于整個公務員隊伍履職能力的水平和效果。因此，以更加廣闊的世界眼光，了解和掌握國家治理的理念和手段，對加強我國公務員隊伍建設大有裨益。

世界審計組織——最高審計機關的國際大家庭

世界審計組織（International Organization of Supreme Audit Institutions，簡稱 INTOSAI）是國際公認的影響力最廣泛、權威性最強的全球性公共審計專業組織，由聯合國及其專門機構的成員的最高審計機關組成，成立于1953年，目前有192個會員和5個協作會員（具備準會員資格的機構），秘書處設在奧地利維也納的“奧地利審計院”。中國審計署于1982年加入該組織。

2013年是世界審計組織成立60周年。作為一個自主、獨立、專業和非政治性的組織，60年來，世界審計組織以“經驗分享，人人共惠”為宗旨，以“獨立、廉潔、專業、可信、包容、合作、創新”為核心價值觀，開放兼容并蓄、不斷發展壯大，加強經驗交流、不斷深化合作，契合時代要求、服務促進良治。如今，世界審計組織已經成為世界性的國家審計交流論壇，廣泛傳播國家審計的經驗和分享知識，制定并積極推廣《最高審計機關國際準則》，促進各國最高審計機關的能力提升和持續改進。

在世界審計組織60年的發展歷程中，有三個被稱為里程碑式的重要文件指引著各國最高審計機關的發展： 1971年，通過的確定公共部門審計獨立性、效率和效果基本原則的《利馬宣言——審計規則指南》；2007年，通過的反映最高審計機關獨立性的《墨西哥宣言——關于最高審計機關的獨立性》；2011年，第66屆聯合國大會通過的第209號決議《通過加強最高審計機關提高公共行政效率、問責、效果和透明度》，該決議確認了世界審計組織及其成員的作用和地位，強調贊賞《利馬宣言》和《墨西哥宣言》，鼓勵會員國根據本國實際情況貫徹上述宣言所列原則，鼓勵會員國和相關聯合國機構繼續加強與世界審計組織的合作，通過加強最高審計機關建設，提升績效、強化問責、提高透明度，促進良治。

《北京宣言》——各國最高審計機關攜手促進良治的宣言

世界審計組織大會是世界審計組織的最高權力機構，每三年召開一次會議，被譽為國際審計界的“奧林匹克”盛會。第二十一屆大會于2013年10月在中國北京舉行，來自160多個國家的世界審計組織成員、觀察員等600多名代表齊聚一堂。中國國務院總理李克強出席了大會開幕式并致辭，聯合國秘書長潘基文向大會發來賀詞。與會代表集中討論了國家審計與國家治理、最高審計機關在維護財政政策的長期持續性領域的作用兩大議題，并最終形成了大會唯一正式成果文件——《北京宣言——最高審計機關促進良治》（簡稱《北京宣言》）。

《北京宣言》總結了世界審計組織成立60年來的成就與經驗，分析了最高審計機關面臨的新挑戰和新機遇，明確了最高審計機關促進國家良治和全球良治的使命目標和實現途徑，提出了世界審計組織未來的工作目標和著力點。《北京宣言》一經形成，便得到了世界各國最高審計機關的一致響應，大家盛贊《北京宣言》是繼《利馬宣言》和《墨西哥宣言》后，世界審計組織又一份綱領性文件，它將引領各國最高審計機關攜手邁入促進良治的新時代。概括起來說，《北京宣言》具有以下一些特點：

首次明確了“促進良治”是最高審計機關的使命和目標。《北京宣言》是世界審計組織60年歷史上，繼《利馬宣言》和《墨西哥宣言》之后，頒布的又一個重要宣言。之前的兩個宣言強調的審計“獨立性”已經得到世界公認，并成為審計的最基本準則，對各國最高審計機關的變革產生了巨大影響。《北京宣言》在這兩個宣言的基礎上，除了重申國家審計“怎么做”的問題外，更重要的是明確了國家審計應當“做什么”的問題，即首次提出促進良治是最高審計機關的使命和目標。《北京宣言》指出，促進國家良治，實現社會、經濟和環境的可持續發展，是世界各國的共同追求目標。這一觀念將為各國最高審計機關和世界審計組織更好地履行職責指明方向。

闡明了國家審計與國家治理的關系。在第二十一屆世界審計組織大會上，由中國審計署提出的“國家審計與國家治理”作為第一主議題得到了與會代表的熱烈討論，代表們就國家審計與國家治理的關系、最高審計機關促進良治的途徑等達成了共識。《北京宣言》強調，作為國家治理的重要組成部分，國家審計在國家治理中的作用如同人體中的“免疫系統”，應當而且能夠發揮自身獨有的預防、揭示和抵御功能。這標志著中國審計署提出的“國家審計的本質是國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的‘免疫系統’”的理論，得到了世界審計組織和各國審計機關的廣泛認可。在此基礎上，《北京宣言》還對國家審計在促進國家良治中發揮的作用、面臨的挑戰和應對措施進行了概述，指出最高審計機關應當繼續致力于維護民主法治、提高政府效能、預防并打擊腐敗、保障國家安全、促進改善民生和推動透明問責，以促進國家良治，實現社會、經濟和環境的可持續發展。

將良治的范圍從國家層面擴展到全球層面，強調世界審計組織和最高審計機關攜手應對全球化挑戰。《北京宣言》不僅關注單個最高審計機關如何完成使命、實現目標，而且關注在全球化時代，世界審計組織和各國最高審計機關一道，如何在各國間、區域間，乃至全球范圍內采取的協調或合作方式，妥善應對和解決全球性問題。《北京宣言》提出，各國最高審計機關要在尊重各國國家治理和審計體制的基礎上，承擔共同的責任、抵御共同的風險、采取共同的行動、發出共同的聲音，以解決共同面臨的問題，實現全球范圍的良好治理。各國最高審計機關促進全球良治的途徑包括：審計本國政府履行國際承諾的情況，促進政府履行國際義務；持續關注并及時揭示全球性、區域性的重大風險；就面臨的共同挑戰和問題開展聯合審計和平行審計；參與國際組織和區域性組織的外部審計等等。

全球治理下的中國選擇——對政府部門的啟示

二十世紀九十年代以來，在經濟一體化的基礎上，世界范圍內內在的、不可分離的和日益加強的全球化進程，極大地提高了世界各國之間的互聯互通程度和相互依存度。在促進經濟發展和社會文明進步的同時，全球化也為各國帶來了新的問題和挑戰。全球經濟失衡、主權債務危機、國際貨幣體系改革、生態危機、全球金融安全，乃至反腐敗的全球合作等，成為了全球共同關注的議題。

全球化環境下，通過全球治理來應對挑戰、解決全球性問題，是不可逆轉的時代潮流。中國作為聯合國安理會常任理事國、綜合國力最強的發展中國家，越來越受到國際社會的關注，要求中國承擔更多國際責任的呼聲越來越高。在這種情況下，中國應當作何選擇？消極回避不是辦法，積極應對是明智之舉。要正確認識自身國力，找準參與全球治理的切入點，在維護國家主權、增進國家利益的前提下，加強國際交流合作，主動發出聲音，有所作為。

中國審計署自1982年加入世界審計組織以來，伴隨著中國經濟社會持續健康發展，中國審計事業的發展和大國審計地位的不斷提升，也經歷了從跟著別人干到領著大家干的過程。隨著“國家審計促進良治”的理念被各國最高審計機關和世界審計組織所接受，中國審計署將以《北京宣言》為藍本，把握新的機遇、迎接新的挑戰，帶領世界審計組織鞏固提高、繼承發展。引領世界審計組織朝著以下目標努力：

國際審計規則的制定者和推廣者。建立穩定權威的最高審計機關國際準則制定模式，促進各國認可并廣泛采用最高審計機關國際準則。同時，積極向世界審計組織成員以外的機構推廣最高審計機關國際準則，使之成為國際公共部門審計的規則。

全球治理的參與者和建言者。世界審計組織將與時俱進，采取積極有效的措施，與聯合國、世界銀行、G20和經合組織等多邊機構協商，積極參與并持續改進全球治理；圍繞全球治理的需要，對全球重要課題及突發事宜進行研究并提出建議。

最高審計機關的代言人。為成員國提供相互支持，促進意見、知識和經驗的交流，在國際性和區域性議題上代表最高審計機關發出聲音；推動由最高審計機關實施國際組織和地區性組織的外部審計，積極向國際組織和地區性組織推薦外部審計師或相關專業人員。

具有廣泛國際影響力的國際組織。加強與聯合國及其專門機構、國際性和區域性組織的聯系，匯集各國最高審計機關促進良治的經驗，在國際規則制定中發揮影響力，使世界審計組織真正成為具有廣泛影響力的國際組織。

經驗分享、人人共惠的良治典范機構。世界審計組織將繼續努力成為可信、獨立和負責任的機構，并帶領各國最高審計機關一道，努力做公共部門的楷模，成為公共財政的衛士、打擊腐敗的先鋒和績效管理的典范，贏得社會公眾的尊重和信任。

以《北京宣言》為標志，中國審計署這一主動融入全球化進程、與世界各國求同存異、在國際組織中發出聲音、引領專業領域發展的做法可以供其他政府部門借鑒。

我國目前處于全面建設小康社會階段，改革發展處在一個關鍵時期，積極參與全球治理，有利于保持長期和平穩定的國際環境。為此，各政府部門應在國家總體對外策略指導下，積極融入全球化進程：在維護既有國際機制的基礎上，積極推進本專業領域的全球化改革，使其更體現發展中國家的要求；更多地參與國際組織的工作，在國際交往中逐步擺脫被動局面，謀求在全球治理中更大的話語權和決策權；積極爭取制定各專業領域國際規則的主動權，充分利用制定國際規則的機會，切實維護好發展中國家的權益。

（作者為審計署境外審計司一處處長）