安徽銅陵探索城市社區居民自治的有效路徑

■ 方培虎

安徽銅陵探索城市社區居民自治的有效路徑

■ 方培虎

城市社區居民自治建設是健全基層群眾自治機制的重要內容，是保障城市社區居民參與社區治理，確保社區居民各項民主權利的重大基礎性工程。如何按照中央要求，推進城市社區居民自治建設，已成為一項亟待研究的重要課題。

城市社區居民自治建設是健全基層群眾自治機制的重要內容，是保障城市社區居民參與社區治理，確保社區居民各項民主權利的重大基礎性工程。黨的十八大報告指出：“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”如何按照中央要求，推進城市社區居民自治建設，已成為一項亟待研究的重要課題。

近年來，安徽省銅陵市深入開展社區體制改革實踐，城市社區居民自治建設取得了一定成效，得到了民政部、安徽省委省政府和專家學者的肯定，認為銅陵的改革是“基層政府管理創新、體制機制創新、社會管理創新的一次成功嘗試，符合黨中央關于加強社會管理體系建設、創新社會管理機制、切實維護社會穩定的要求，也為全國提供了第一個在城區范圍內全面改革街道辦事處體制的鮮活樣板”。他們的做法值得借鑒。

明晰職責權利是前提

明晰職責權利，強化社區民主自治職能，這是社區居民自治的前提。銅陵模式的核心是撤銷街道辦事處，將原有的街道辦事處及所轄社區整合為若干個大社區。這是銅陵改革區別于全國其他城市社區管理體制改革的地方，它使一個市級行政區域內的城市管理層級，從市-區-街道-社區四級轉變為市-區-社區的三級管理。改革突出了社區民主自治，明晰了職責權利，強化了社區的社會功能。

一是理順關系。明確政府職能部門與社區居委會的關系是指導與協助、服務和幫助，強調政府職能部門要支持社區居委會發揮自治功能，依法開展好社區各項工作。各職能部門要將工作重心下移，履行各自職能，做好屬于本部門辦理的行政事務，支持和配合社區居委會開展社區服務等方面工作。

二是明確職權。明確社區自治組織依法擁有自主權、協管權和監督權。自主權主要有：社區居委會成員選舉權、社區事務決策權、社區日常管理權、社區財務自主權等。協管權主要是：協助政府部門做好優撫救濟、最低生活保障、就業培訓、社會治安綜合治理、民事調節、計劃生育等工作。監督權主要是：對政府部門和機關公務員的工作，特別是對公用事業單位的服務，提出意見和建議；對居住區內的在職黨員干部進行監督和評議，并向其單位作出反映。

三是實施減輕社區居委會負擔工作。對社區中一些不切實際和多余的組織和牌子進行清理，對要求社區居委會承擔的各項工作、考核檢查、臺賬記錄、材料報表等，必須先報送社區建設領導小組審查，未經批準的，不再由社區居委會承擔。政府從微觀的直接管理中擺脫出來，實現真正意義上的政府對社區的指導和服務，而不是領導和管理。

構建組織架構是基礎

根據《城市居民組織法》規定，社區居委會作為一種城市社區群眾性自治組織，主要是實現社區“自我管理、自我服務、自我教育”，自治職能是社區居委會的一大職能。因此，創新社區居民自治的組織體系，實現居委會組織的歸位，也就是要把居委會從目前行政化傾向較嚴重的組織，回歸到法定的群眾性自治組織。

就銅陵改革而言，社區組織架構包括四個層次：一是社區黨組織；二是社區居民委員會；三是社區公共服務中心；四是依托社區居民委員會成立的各類社會組織。其中，堅持把強化居民自治、創新社會管理作為社區組織架構改革的重中之重。著力完善社區的自治功能，推進政社分開，將不屬于社區居委會的職能進行剝離，去其行政化，回歸居民自治本色。將城建執法、市容衛生、司法等不屬于社區居委會的職能上交區政府；把社會管理的全部職能下放到社區公共服務中心，落實到網格中，推行精細化、專業化、責任化服務；對社區承擔的公共服務中的養老服務、衛生保健、社會福利、家政公益、心理咨詢等，轉換為社會中介或經濟實體，實行項目運作，由政府直接出資購買，讓社區擠出更多的時間和精力，服務群眾，開展自治。在完善社區自治功能的同時，同步完善社區自治的組織體系。居民自治組織體系由社區居民代表大會、議事協商委員會和社區評議委員會、民主監事會、居民委員會、居民議事小組構成。在社區黨組織領導下，建立社區議事決策與執行相分離的工作機制，落實社區自治組織民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督職能。重點探索“樓棟”式居民自治實踐，合理設置居民小組，配齊配強居民小組長和樓棟長。依托居民小組、樓棟，民主協商討論本居民小組本樓棟的群眾性公共事務，逐步形成社區居委會、居民小組、樓棟門院上下貫通、左右聯動的社區自治體系新格局，切實增強居委會組織居民開展自治活動以及參與社會管理服務的能力水平。通過理順社區內部各類關系，真正實現社區居民的自我管理、自我教育、自我服務和自我監督。

完善社區居民自治制度是保障

合理的居民自治組織架構只是構建了社區居民自治“健壯的骨骼”，科學的制度體系才能塑造社區居民自治“豐滿的血肉”。完善社區居民自治制度，就是要在社區黨組織的領導下，按照憲法和法律的規定，健全和完善各項自治制度，通過實施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現社區居民的自我管理，自我服務，自我教育。

——建立健全社區黨組織工作制度。通過社區體制改革，社區居委會實現自治實體的回歸后，城市政府與社區層面維系依靠黨組織自上而下的領導作用更加突出。在充分尊重社區自治的原則，與發展社會主義民主政治建設的方向相一致的前提下，要積極發揮黨在社區的政治領導、思想領導和組織領導作用，通過制度安排，引領和帶動社區民主向正確的方向發展。因此，必須建立健全社區黨組織領導下的充滿活力的社區居民自治機制，把堅持黨的領導、充分發揚民主、嚴格依法按規辦事有機統一于社區居民自治的實踐之中。一是以提高黨員的知情權和參與權為重點，加強黨員教育管理。二是以保障社區黨員選舉權和被選舉權為基礎，建立健全黨內選舉制度，擴大差額選舉比例和范圍，將競爭機制引入選舉過程，改革完善候選人提名制度。三是以擴大黨員監督權和決策權為目標，完善社區黨員代表議事會議制度。要支持社區黨員依法參與社區事務管理，監督居務公開和民主管理制度的落實，尊重社區黨員的民主權利，執行居務公開民主管理的相關制度。社區居民委員會、社區社會組織等要在社區黨組織的領導下，齊心協力，做好居務公開民主管理工作，促進社區居民自治工作深入開展。

——進一步創新社區民主選舉制度。堅持和發展社區民主選舉制度，按照“堅持黨的領導，充分發揚民主，嚴格依法按規辦事”的原則做好社區民主選舉工作。進一步規范社區民主選舉程序，穩步擴大以居民直接選舉和戶代表直接選舉的覆蓋面。從社區居民自治與中國民主政治發展的長遠來看，創新社區民主選舉方式意義重大。2013年，銅陵市在社區居委會換屆選舉中，全部實行直接選舉制度，直接選舉率達100%，并在兩個社區實行候選人提名“海選”試點，有社區更是首次將外來務工人員提名為委員候選人且都順利當選。此舉充分調動了社區居民參與社區管理、社區建設和社區服務的積極性，是社區居民自治建設的重要舉措。

——完善社區民主管理制度。銅陵經過近年來的實踐，探索了一些行之有效的做法。比如，初步建立了社區居民自治的組織體系，結合換屆選舉成立了居民代表大會、居民議事協商制度，通過舉辦聽證會、評議會、居民論壇等，建立了議事、決策、執行、監督的民主管理體系。建立了以居民公約、社區居民自治章程為主要內容的民主管理章程，實現社區的事，規則大家定，事情大家管。暢通了居民訴求表達機制的渠道，圍繞居民關心的熱點難點問題和涉及居民自身利益的事務，通過召開聽證會、評議會等，聽取居民意見，接受居民監督。

——實行嚴格的社區準入制。實行嚴格的社區準入制是規范和限制相關部門隨意進入社區的一項制度設計和安排。銅陵就制定了“關于組織機構、工作任務、創建評比考核進社區實行申報準入制度”。 其目的就是規范社區準入內容和程序。市直各部門擬將組織機構、工作任務、創建評比考核等項目交給社區的，除法律、法規明確規定應由基層自治組織承擔的以外，均實行準入制度。按照全面準入、依法進入的原則，分級審批。對經審批允許進入社區的事項，按照“權隨責走、費隨事轉、事費配套”的原則，明確授權內容、對象、權限、時限和撥付的經費。對經審批進入社區的項目，社區居民和社區專職工作者普遍不認可的，按照準入與退出相結合的原則，應予退出。嚴格的社區準入制使行政事務、各種考核不再通過行政命令的方式讓居委會承擔，規范了社區承接政府公共服務行為，增強了社區居民自治能力。

培育和發展社區社會組織是內在活力

社區自治力的高低，取決于社會組織的發育程度。只有大力培育和發展社區社會組織，才能成為推動社區居民自治重要力量，擴大居民參與社區公共事務管理、幫助居民表達意愿和維護自身合法權益、提高社區服務和社區自治能力、促進和諧社區建設。

一是放寬準入條件，實行登記和備案相結合。對社會組織實行分類登記管理，降低登記門檻，放寬準入條件，縮短登記時限，為社會組織創造有利的發展環境。鼓勵和支持社區居民成立形式多樣的慈善公益、志愿服務、社區事務、文體活動、科普組織和為老年人、殘疾人、困難群眾提供生活服務的社會組織，提升社區自治水平和社區服務品質。對社區社會組織實行登記和備案“雙軌并行”的管理模式，簡化登記手續，放寬社區社會組織的登記條件。對社區社會組織實施“樞紐式”管理服務，開展社區社會組織示范建設活動。扶持文體、維權、服務、社會救助等各類社區社會組織，逐步承接剝離的部分政府事務性、服務性工作。

二是建立社會組織孵化機制。探索打造社會組織孵化基地，籌建社會組織培育中心，引入“企業孵化器”理念，對有發展潛力的社會組織進行專業化、多層次培育，促成其轉化為專業性強、運作規范的社會組織。社會組織培育中心在政府主導下，利用社會資源培育扶持社會組織發展，積極解決社會組織發展中的困難和問題，以萌芽期和初創期的公益性社會組織為重點，提供注冊協助、組織規劃、項目管理、教育培訓、能力評估等一系列服務，幫助建立健全以章程為核心的信息披露、財務管理、內部治理等各項規章制度，實行規范化建設等。

銅陵的社區體制改革雖然還存在一些需要進一步深化和有待商榷的問題，但仍然體現出當代城市社區居民自治建設在理論上和實踐操作上的價值，具有重要的啟示意義。

三是建立政府購買服務機制。推進政府購買服務常態化，對公益性、慈善性等符合經濟社會發展需要的社會組織，通過政府購買服務的方式予以重點扶持，細化服務購買流程，強化項目評估。根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行審核后支付費用，或采取“政府承擔、合同管理、評估兌現”的契約方式進行。將購買社會組織服務的費用，列入部門年度預算。只有“在社區事務管理中必須使社區公共服務供給進一步市場化，發展和壯大社區公共服務供給力量，吸引更多的社區服務組織和個人，實現社區服務供給主體的多元化。”才能進一步給社區居民的自治注入新的內在活力。

關于銅陵社區體制改革，有人認為“為城市社區管理體制改革探索了新的發展路徑”。有人認為“銅陵撤銷街道辦的改革，為全國提供了一個在城區范圍內全面改革街道辦事處體制的樣板，是通往一個‘大社會’的必由之路”。但改革也并非完美無缺，“如果將減少行政管理層級，簡單地變成將街道辦的職能下沉到社區，這只不過是行政權力平移，并非真正意義上的居民自治”。 銅陵的社區體制改革雖然還存在一些需要進一步深化和有待商榷的問題，但仍然體現出當代城市社區居民自治建設在理論上和實踐操作上的價值，具有重要的啟示意義。

（作者為銅陵市委黨校）