建立“官邸制”：領導干部住房制度改革大勢專訪中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱教授

■ 特約記者 文 森 慶 平

建立“官邸制”：領導干部住房制度改革大勢專訪中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱教授

■ 特約記者 文 森 慶 平

我國著名行政體制改革專家、國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱對實行官邸制度很早就有研究，在黨的十八屆三中全會召開之前，他的研究團隊就對實行中國的官邸制進行了深入的調研。目前已經成文的研究報告提交給中央有關部門并將正式發布。本刊編輯部第一時間采訪了汪玉凱教授，就三中全會提出“探索實行官邸制”的背景和相關問題進行了訪談。

記者：汪教授，我們注意到您和您的研究團隊一直跟蹤“官邸制度”的研究，您在早些時候就提出要在中國政府官員中實行官邸制度。這有怎樣的考量？

汪玉凱：我們關注和研究這個課題其實有著重要的現實背景，也是從對當前我國領導干部住房現狀的分析與改革趨勢入手的。

我們知道，我國領導干部住房問題關系黨風廉政建設、政府形象的樹立以及黨群干群關系，也越來越成為社會關注的一個焦點。

首先我們需要對我國領導干部住房問題有一個梳理。在1998年我國“房改”以前，我國的領導干部曾長期享受著國家福利分房，“房改”后，官員住房逐步走向市場化，實行貨幣化供給。在這過程中，產生了一些嚴重的住房腐敗問題。例如，少數領導干部以權謀房，利用手中職權，以明顯低于市場的價格購置商品房、限價房等，或者以劣換優、以借為名長期占用單位住房，甚至直接收受住房。領導干部的住房問題已引起黨中央國務院的高度重視，成為推進反腐倡廉工作的重點。

黨的十七屆四中全會曾提出，要“認真解決一批涉及領導干部廉潔自律的突出問題，在認真貫徹落實好《關于領導干部報告個人重大事項的規定》的基礎上，把住房、投資等情況列入報告內容”。黨的十八大召開后，中央政治局出臺“切實改進工作作風，密切聯系群眾”的八項規定，并率先垂范，同時提出“要統籌制定領導干部辦公用房、住房、警衛、福利、休假等工作生活待遇標準，切實解決違反規定和超標準享受待遇的各種問題”。我們通過對現行領導干部住房現狀的分析和研究，找出住房腐敗問題產生的癥結，并借鑒國外“官邸制”模式，提出我國領導干部住房制度改革的發展趨勢。

記者：我國領導干部住房都有哪些規定呢？

汪玉凱：早在1979年《中共中央、國務院關于高級干部生活待遇的若干規定》中，對領導干部住房做出了相關規定：“一個高級干部的宿舍只能有一處，不得同時占用兩處。調到外地工作時，應將原宿舍交回。家屬不能隨遷的，其宿舍另行安排。”在1998年住房改革之前，我國實行的是住房實物分配制度，不僅僅是領導干部，所有的國家機關工作人員和國有企業的職工都是由“單位”分配。房屋的所有權可能屬于單位，也可能屬于政府，而居民只擁有使用權。當居民調離其單位后，必須向原單位退回住房。那時的腐敗形式是“住得進去、搬不出來”，領導干部憑借手中的權力雖然無法獲得房屋所有權，但卻可以獲得事實上的使用權，而且往往一人的權力可以為多位家人獲得使用權。這些住房問題不僅影響干群關系，而且給政府造成嚴重的財政負擔。為此，國務院1998年出臺了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化。

2001年，國務院機關事務管理局和中共中央直屬機關事務管理局聯合發布《在京中央和國家機關部級干部住房制度改革實施意見》、《在京中央和國家機關職工住房面積核定及未達標、超標處理辦法》，確定了各職級領導干部的購房補貼標準（按建筑面積計算）：科級以下60平方米，正副科級70平方米，副處級80平方米，正處級90平方米，副司局級105平方米，正司局級120平方米，副部級190平方米，正部級220平方米。 2003年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建設部、中共中央組織部、財政部關于易地調動干部住房管理暫行規定》的通知，明確了易地調動干部的住房政策。

當然，我國各地方省市政府依據國家的有關規定，結合當地經濟發展狀況，對本地區領導干部住房也做出了相關規定。例如，2005年，山西省政府下達了《關于清理糾正領導干部多占多購住房的規定》，對官員住房面積做出了界定，公務員和參照公務員管理的人員，住房建筑面積控制標準為：正省級220平方米、副省級190平方米、市（廳）級140平方米、縣（處）級100平方米、鄉（科）級以下80平方米之內。湖北省紀委出臺的《關于縣（處）級以上領導干部嚴格執行住房制度改革有關政策規定的通知》規定：廳（局）級干部每戶130平方米，處級干部每戶100平方米。所購公有住房超過職級控制面積標準20平方米以上的，超面積部分，按照房改政策規定以當地市場價交付購房款。黑龍江省雞西市政府在《關于領導干部住房的暫行規定》中：科級干部每戶65平方米以下，處級干部每戶85平方米以下，市級干部每戶105平方米以下。內蒙古自治區出臺了《關于糾正領導干部住房買房不正之風的處理規定》，清理糾正領導干部住房控制面積定為：廳局級干部125平方米，縣（處）級干部95平方米，科局級干部75平方米。邊遠、條件艱苦的旗縣可適當放寬，但不得超過20平方米。江西省委、省政府也出臺了《關于清理糾正領導干部在住房、建房、購房、裝修住房等方面違反規定問題的實施辦法》，對領導干部在住房方面違反規定的問題，進行認真的清理和糾正，也將為全面進行房改創造有利條件。

中央及地方政府出臺的關于領導干部住房制度的有關規定，在保障官員住房條件的前提下，明確規定了官員住房標準和配備條件，對于推進住房市場化改革進程，降低行政成本，提升政府公信力具有積極作用。

記者：應該說，從中央到地方，對領導干部住房都有明確規定。

汪玉凱：是的，規定很明確。但在落實過程中的確出現了不少問題。應該說，自1998年房改以來，經過深入的改革和探索，我國的住房制度不斷完善。官員住房供給的市場化、社會化格局基本形成。但從執行效果來看也存在一些問題，由于政策規定更新不及時，制度實施過程不嚴格和缺乏監督等，部分領導干部超標違規、非法占有、集資建房、炒賣侵占住房等住房腐敗問題日益嚴重。在實際生活中，我國領導干部住房腐敗案近年來呈易發高發態勢。舉幾個例子。比如，河南省信陽市官員的“違建別墅群案”。2004年，河南省信陽市國土儲備中心投資3000萬元，收購了一宗40畝黃金地塊。該地塊被信陽市國土資源局負責人選中，原定的拍賣出讓計劃取消，將這40畝地一分為二：10畝用于建設信陽市國土資源局辦公大樓，30畝建設處級領導別墅群。別墅分配給領導時，僅收取建筑成本，每套約20萬元，而市場價值已超過200萬元。經群眾舉報后，此案迅速引起信陽市委、市政府高度重視，立即召開會議研究并作出五條處理決定。但事后不少群眾認為處理還太過“輕描淡寫”，使當地黨和政府面臨信任危機，嚴重影響到群眾對于政府工作的評價。這便需要當地政府認真研究和貫徹國家出臺的關于領導干部住房情況的制度規定，并嚴格對官員的住房信息予以監管，防止再出現違規建設超標準住房等腐敗問題。

還有一個深圳海關“福利分房案”。2013年5月，有媒體爆出，深圳海關“為解決員工住房難問題”而修建的福利房——深圳海馨苑，不斷有房源放租，并已有出售或準備出售房屋套現的案例。2009年海關員工只需要以20-60萬元不等的價格，就可以買到過百平方的福利房。但是現在公然以450萬元的價格叫賣，有人就說這明明就是特權房嘛。為此，一線記者走訪了海馨苑附近地產中介，發現不少海馨苑的房子在售或者出租。地產中介說知道海馨苑是海關福利分房，到現在為止都沒有房產證，但是一樣能賣。以地產中介的報價，海馨苑現在均價是4.5萬元一平方米，如果以最小的單位110平方米計算，20萬元買入的房子，隨便一轉手就賺了400多萬元。

深圳海關變為“福利房開發商”至少暴露了三個問題：其一，房改后福利分房的“尾巴”不僅沒有割掉，而且還很長。據悉，深圳海關未享受過購房優惠的員工被全部覆蓋，且尚未進入海關工作的人員，都已在保障計劃之內。這種“全保障”現象說明某些部門、某些系統已經成為“獨立的福利王國”，完全脫離了國家政策約束。其二，中央駐深圳單位這一特殊身份或許讓深圳海關鉆了監管漏洞，中央監管鞭長莫及，而深圳方面可能不敢管或管不了。其三，有關部門沒有真正落實房改政策以及相關禁令。在筆者印象中，相關政策似乎就在當時熱鬧了一陣子，后來未見督查和落實。如果每一項住房政策落到實處，深圳海關不能也不敢為自己大建福利房了。絕不能讓1998年房改政策和相關禁令半途而廢，應該對全國所有的行政事業單位和國企職工住房情況進行全面摸底和查處。

記者：領導干部住房問題的確社會十分關注，引發了許多腐敗問題，那么您分析到底干部住房腐敗的原因在哪里呢？

汪玉凱：我認為，我國領導干部住房腐敗產生的根源主要有四個方面：

一是房價高漲導致住房壓力增大。近年來房價持續上漲是造成住房腐敗的客觀因素。部分領導干部負擔不起高漲的房價，敢于鋌而走險，謀取私利。結果房子已不再是僅僅作為居住使用，更是一種投資方式。花錢買房，比購買其他固定資產更具升值空間。不僅普通群眾熱衷于購房，領導干部同樣把購房定位于一種積極穩妥的投資行為。

二是領導干部住房制度設計不完善。近年來領導干部住房腐敗現象易發頻發，與領導干部住房制度不完善有直接關系。盡管從中央到地方出臺了一系列領導干部住房規定，但縱觀這些制度規定，還是存在諸多問題。比如，缺乏普遍適用性。每個地區經濟發展狀況不均衡，房價差距很大，硬性規定領導干部的住房標準難免有些過于絕對，缺乏較強的可操作性。再比如，大多數相關政策都只規定了官員的住房面積標準，缺乏更明確的住房條件界定，例如花費金額、裝修條件、居住辦法、物業管理等方面的信息，容易在執行中導致政策走形。再就是，這些政策導向大多重配給、輕退出。對于領導干部住房的供給和使用，做出了很多明確的界定，而對其住房的退出和收回則少有明確規定，致使很多已經離開工作崗位或調任其他職位的領導干部仍然占有原來的房產。這種制度的不完善將直接導致執行的不合理，難免在執行過程中出現“上有政策，下有對策”現象，起不到應有的政策效果。

三是領導干部住房信息不公開。官員房產信息的公開是制約官員住房腐敗的最有效措施，而現實情況是官員房產信息不聯網、不公開，紀檢監察機關對官員的房產情況很難如實掌握，社會及公眾更無法獲悉領導干部住房真實情況，這些都為官員住房腐敗滋生提供了生存空間。

四是領導干部住房缺乏監管。在住房市場化改革的進程中，領導干部借助于公權力的住房腐敗具有隱蔽性、復雜性和廣泛性，干部住房腐敗的形式和內容也隨著形勢變化而不斷發生變化，導致了在理論上對干部住房腐敗的界定存在著很大的困難。加之各地區社會經濟發展狀況不均衡，還沒有制定一個統一的領導干部住房監管制度。由于干部財產公開制度還處于試點階段，對干部違規超標占有或建造住房查處規定缺乏具體的可操作性。在我國政府對領導干部住房進行監督的過程中，發現問題后也都是予以清退收繳或重新配置，缺乏嚴格的懲治措施，這樣就會使部分領導干部產生麻痹心理，敢于鋌而走險，以權謀房。對于領導干部在住房方面的嚴重腐敗現象，如果不予以嚴厲制止，進行果斷改革，就很難取信于民，也不可能獲得老百姓真正的支持和信任。

記者：三中全會《決定》提出“探索實行官邸制”是不是就可以解決領導干部住房規范化、制度化、法治化的問題呢？

汪玉凱：“官邸制”作為一種官員的住房保障制度，既是中國古代官員住房傳統，也是西方國家目前多采用的官員住房制度。目前看，實行“官邸制”是國際社會的普遍做法。

其實我國自秦漢起，就已經開始向異地任職的官員提供住房，并在當時實現了制度化。在國外，官員只能在任職期間居住在官邸，不享有對官邸的所有權。

黨的十八大后，中央做出轉變作風八項規定，在社會上產生了廣泛影響。2013年6月，在中央政治局召開的專門會議上再次明確提出，要統籌制定領導干部辦公用房、住房、配車、秘書配備、公務接待、警衛、福利、休假等工作生活待遇標準。我們認為，在統籌制定領導干部的生活待遇方面，一個重要舉措是要建立中國特色的“官邸制”。

現在來看，當前隨著我國干部交流和異地任職的不斷增多，原有的干部住房制度已經不能適應當前形勢需要，加之領導干部住房腐敗現象日益顯現，“官邸制”改革勢在必行。“官邸制”也應成為我國領導干部住房制度改革的趨勢和方向。

記者：為穩妥“探索實行官邸制”，您和您的研究團隊，提出了哪些好的建議？

汪玉凱：通過建立和完善中國的“官邸制”，可以規范領導干部的住房供給，遏制住房腐敗現象，促進反腐倡廉工作的開展和清廉政府形象的塑造。

這是一項好的制度。要把這項好制度切實推進好，我認為，首先要立足我國國情，與行政體制改革同步推進。“官邸制”必須充分與國家大政方針保持一致，緊密配合政府行政體制改革，從而促進轉變政府職能，構建服務型政府，實現政治清明、政府清廉、干部清正的良好局面。

其次，要制定完善具有可操作性的“官邸制”實施方案。制度問題帶有全局性、長期性，因此，“官邸制”的制度設計必須完善而具體，實施方案必須包括明確范圍、資格條件、使用規章、退出、建設資金、標準、所有權等信息。

第三，要加強官邸制度實施過程的監督，加大住房腐敗懲治力度。要建立全國統一的“官邸制”監管制度，包括建立領導干部住房申報制度及住房檔案，加強動態管理，對多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市場標準加倍收取租金外，按照干部管理權限及程序，交由紀檢監察部門嚴肅處理。在對住房腐敗的內涵、性質和形式進行準確界定的基礎上，必須建立和健全懲防并舉的干部住房監管制度體系，紀檢監察機關、公安機關和房地產建設管理部門聯合監管，多方聯動才能真正起到監管的效果。同時，加大住房腐敗懲治力度，盡快建立和健全領導干部住房腐敗問責制度，明確住房腐敗的問責對象、程序、內容、方法和責任追究范圍。針對當前干部住房腐敗形式的復雜性和廣泛性，對各級領導干部現有住房進行一次全面檢查和清理，查明住房情況，分類解決。

第四，要建立領導干部住房信息公開制度。只有建立有效的領導干部住房信息公開制度，才能充分接受人民群眾的監督。一是要制定并向社會公開不同級別領導干部的“官邸”標準，公開干部購買或建造住房的申報和審批程序，以及違規超標占有或建造住房處罰的具體規定。二是要規范干部住房公開的適用范圍，明確干部住房信息公開的內容，暢通群眾對干部住房腐敗的投訴舉報的反映機制，切實保障群眾對干部住房監督的權利。三是要在建立干部住房狀況定期檢查登記制度的基礎上，及時公開干部購置、建造、交易、租賃住房的實際狀況及其資金來源等相關信息，保障群眾對干部住房的知情權。

記者：您們為此還專門進行了課題調研并形成了研究報告。

汪玉凱：為了把中國的“官邸制”推進好，中國行政體制改革研究會充分發揮智庫作用，在2013年設立了一個重大課題——《中國特色官邸制研究》，進行了專項研究，目前已經取得了階段性成果，提交給有關部門決策參考，近日也將予以公開發布。我們的研究團隊提出了一份好的建議，包括以下四條：

第一，明確實行官邸制的適用范圍和主體資格條件。從國外經驗和我國的實際狀況看，我們認為，在我國建立官邸制首先必須明確實行官邸制的范圍。確立官邸制范圍不一定只與官員的行政級別掛鉤，主要是從國家尊嚴、工作性質、工作需要、有利于廉潔四個原則出發。鑒于此，我們認為合理的官邸制范圍宜限定在：一是黨和國家領導人中的總書記、國家主席、國務院總理、全國人大委員長、全國政協主席及其他政治局常委；最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長；二是省、自治區、直轄市的書記、省長（自治區主席、市長）、人大主任、政協主席以及法院院長和檢察院檢察長；三是市、縣（含縣級市）兩級的書記、市長（縣長）、人大主任、政協主席、法院院長和檢察院檢察長；四是異地交流的領導崗位，如組織部長、紀委書記、公安局長等。如果不屬于異地交流任職的官員，可以執行正常的房改政策，不屬于適用官邸制的范圍。

對其他黨和國家領導人可以實行公宅制。實行公宅制度的官員群體，主要指那些不參加房改的正部級以上，但又不屬于實行官邸制的黨和國家領導人。國家為他們在任職期間提供公宅，卸任后搬出。

在確定實行官邸制和公宅制的范圍時，有兩個問題至關重要：一是要堅持老人老辦法，新人新辦法。也就是從新擔任領導職務的干部中實施，原領導人以及離退休的黨和國家領導人可采取自然過度的辦法。二是研究建立原領導職務和新任職務之間的對接機制。比如原來一位參加過部長級房改的領導人如果提升為國家領導人了，那么可在保留原來房改房的同時，享受國家提供的官邸或者公宅，任期結束后應該搬出。可在保留現行正部級領導干部享受220平方米住房的基礎上，再給予一定補償。只有這兩個問題解決好了，這項改革才有可能真正啟動。

第二，積極探索異地任職干部“官邸制”的改革路徑。在異地交流任職的領導干部中，最高的只涉及正部級。鑒于我國正部級以下的領導干部都參加了房改，所以原則上在異地任職入住官邸時，不管其是否攜帶家屬前往，領導人的原房屋都應該保留，但任職期滿后必須從所住官邸搬出。考慮到房屋在不同地區間的價格差異很大，對那些從低房價地區交流到高房價地區的領導人（比如進京），就要考慮相應的補償政策，如確保在原地的房屋出售之后，可以容許其在京購買相應面積的經濟適用房。

在實行官邸制的過程中，還可以有一定的靈活性。比如考慮到未來絕大多數異地任職的年輕領導干部都沒有參加過房改，因此這些人到新的任職地可以有多種解決住房的方式：一是可以選擇由國家提供的公宅；二是可以按市場價租房或買房，國家提供租房補貼，不擔任領導職務后就不能繼續享受租房補貼；三是對一些退休后愿意回原籍頤養天年的官員，國家應該制定相應的鼓勵政策。

第三，官邸和公宅一律由國家統一建造、購買或租賃，并按照嚴格的制度配置設施和修繕。按照國際慣例，絕大多數官邸和公宅都是免費入住，即使交費也是象征性的。按照我國國情，我們認為，對于國家擁有的官邸和公宅實行免費入住較為合適。這些官邸和公宅的內部設施配置與維修，國家要建立統一制度，予以規范。我國過去雖然還沒有建立起官邸制度，但國家所擁有的公房數量還比較多。因此，在建立官邸制和公宅制的過程中，首先要按照實行官邸制和公宅制的范圍、對象等，明確現有房源；對歷史上形成的包括已經離退休的黨和國家領導干部的住房現狀等，進行詳細的統計和調查。只有做好這些基礎性工作，處理好多方面關系，才能減少建立官邸制的阻力。

第四，建立嚴格的住房監察制度。首先要全面清理領導干部的現有住房。特別對那些曾經在多地任職、交流、進京的領導干部的住房情況，進行認真清理，對多占住房的要限期清退，逾期不退的除按市場標準加倍收取租金外，同時按照干部管理權限及程序，交由紀檢監察部門嚴肅處理。其次要建立領導干部住房申報制度及住房檔案，加強動態管理。同時要建立和健全領導干部住房腐敗問責制度，明確住房腐敗的問責對象、程序、內容、方法和責任追究范圍。第三要推進干部住房公開制度，自覺接受社會監督。一方面要公開實行官邸制和公宅制的范圍、對象，國家對官邸和公宅的配置標準、補貼標準，各級別官員的住房標準，干部購買或建造住房的申報和審批程序，以及違規超標占有或建造住房處罰的具體規定等。另一方面要暢通群眾對干部住房腐敗的投訴、舉報、反映機制，加大社會監督力度。

總之，建立我國領導干部“官邸制”住房保障制度，必須根據我國領導干部的住房現狀，結合國情，在保證政府機關工作穩定和不超出財政可負擔范圍的基礎上，借鑒國外經驗，將領導干部住房保障制度與反腐倡廉工作結合起來，構建一種新型的、科學的，有助于約束領導干部廉潔行政的住房保障制度。

記者：謝謝汪教授和您的研究團隊，你們的研究成果必將對推進中國政府官員的“官邸制”發揮重要影響力。我們期待您和您的研究團隊不斷推出好的研究報告。