“十面霾伏” 中國政府的治理與應對

■ 董小君

“十面霾伏” 中國政府的治理與應對

■ 董小君

2012年以來，我國各地頻發霧霾天氣，據國家氣象局顯示，2013年的霧霾天氣發生時間創下52年來最高。據新華網報道，全國已陸續有104座城市空氣質量達到重污染程度。由霧霾天氣造成的大氣污染已對人民生活帶來了很大影響，治理霧霾成為當務之急。今年第一期“思想庫”欄目,我們約請國家行政學院經濟學教研部副主任董小君教授，結合她多年對環保和低碳經濟的研究，談談應對霧霾天氣的治理之策。

董小君，國家行政學院經濟學教研部副主任、博士生導師、教授。“新世紀百千萬人才工程”國家級人選，國務院特殊津貼專家，全國婦女“創先爭優”先進個人，中央國家機關“巾幗建功”先進個人。

2012年以來，北京等大中城市乃至全國霧霾肆虐，大自然正在以一種獨特的方式向剛剛邁入中上等收入國家的中國，展示了工業化過程中環境保護不力的嚴重后果。霧霾已經不是一種單純的空氣重污染，它對于公眾的生活質量、幸福指數、健康指數都是一種重大的生存、生命威脅，治理環境污染成為公眾關心、政府應對的重要問題。

中國從2005年首提“生態文明”概念，到“資源節約型、環境友好型社會”寫進“十二五”規劃綱要，到中共十八大報告首次把生態文明建設與經濟、政治、文化、社會建設一并納入“五位一體”總體布局，再到十八屆三中全會提出建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。這都凸顯出中國政府建設“美麗中國”和加快構建生態文明制度體系的堅定決心。

霧霾肆虐

2013年1月，整個北京深鎖在沉重的霧霾中。一個月里，北京市氣象臺連發了四次霾預警。整個1月，北京人僅有5天見到了太陽，其余25天都是濃重的霧霾天。此后的一年里，霧霾泛起，盤踞不去，它以超級恐怖的姿態和急速蔓延的趨勢吞噬著整個中國。從華北、經中原和華東，直至云貴高原，“覆蓋”了1/3的國土面積，中國真正陷入了“十面霾伏”。

國家環保部空氣監測平臺的中國地圖上，經常是遍地紅色，點線成片。環保部報告說，根據衛星遙感監測，全國灰霾面積曾達到143萬平方公里，分布在北京、天津、河北、河南、山東、江蘇、安徽、湖北、湖南等地區，東北、華北和江淮一些省區都普遍出現重度或嚴重污染，其中以京津地區最嚴重，達到5～6級的重度污染程度。在霧霾天氣中，交通實行管制，高速公路封閉，航班大面積延誤……霧霾天氣已經給社會生產生活秩序造成嚴重影響，也引發媒體和社會對于空氣污染的熱切關注和討論。

1990年3月出版的《扶輪月刊（The Rotarian）》援引了一篇報告：工業國家曾經的主要城市現象——空氣污染，已經散播至全世界……在雅典，死亡人數在重污染天上升六倍。在匈牙利，政府認為每死亡17個人，就有一個是因為空氣污染。1952年12月的倫敦大霧持續了5天。當時能見度只有幾米，找到路的唯一辦法是沿著馬路護欄和房屋行走。人們根本看不清交通狀況，過馬路必須靠聽覺。造成污染的最直接原因是發電站和普通家庭使用的煤炭以及汽車尾氣。1952年倫敦大霧引發的直接死亡人數達到4000至8000人，其中主要是兒童和患有呼吸疾病的人群。大霧帶來的嚴重影響還加重了人們已有的病情。這足以說明，霧霾的擴大化得不到遏制會出現可怕的后果。

“行進中的中國”距離“美麗中國”的美好愿景仍有較大距離。如何既要發展，也要藍天？中國城市贏回藍天的速度能否快過倫敦上一個霧都？這一切，正考驗著處于十字路口的中國政府......

國內對霧霾天氣的討論還是緣起于2008年美國使館對北京大氣的一場檢測，從那時起，對PM2.5的監測以及PM2.5、PM10這些眾人原來根本不知道的專業術語推進了中國的公眾視野。

“PM2.5”是指飄浮在空氣中的、直徑小于或等于2.5微米的固體顆粒或液滴的總稱，簡稱細顆粒物，又稱可入肺顆粒物。2.5微米是多大呢？可與我們的頭發對比一下。一般地，人類頭發的直徑大約是70微米，這就是說，PM2.5所指的顆粒相當于頭發絲的1/30 大小。這些顆粒如此細小，以至于人體的肉眼根本看不到，而且它們可以在空氣中飄浮數天不去。與此相似，PM10是指直徑小于或等于10微米的固體顆粒或液滴的總稱，又稱粗顆粒物。

PM2.5是由什么組成的？科學研究表明，飄浮在空氣中的PM2.5成分非常復雜，主要成分是元素碳、有機碳化合物、硫酸鹽、硝酸鹽、銨鹽，這些物質約占70～80%，其它常見的成分還包括各種金屬元素，如鈉、鎂、鈣、鋁、鐵等地殼中含量豐富的元素，也有鉛、鋅、砷、鎘、銅等主要源自人類污染的重金屬元素。不僅如此，空氣中的多種微生物、細菌、病毒以及某些致癌物也可成為PM2.5家族中的成員。

世界衛生組織（WHO）在2005年出臺的全球更新版《空氣質量準則》中，對大氣中可吸入顆粒物的濃度限值制定的標準為：PM2.5年平均濃度為10微克/立方米，24小時平均濃度為25微克/立方米。而實際上，中國城市空氣質量評估主要依據的是二氧化硫、二氧化氮和PM10濃度等三個指標。2000年修訂的現行國家《環境空氣質量標準》中，不包括PM2.5指標。中國城市空氣質量報告采用的空氣質量指數（API），就是將上述三種監測的空氣污染物濃度簡化成為單一的概念性指數值形式，并分級表征空氣污染程度和空氣質量狀況，進行優、良、輕微污染、輕度污染、中度污染、重度污染等定性描述。這種描述不足之處是，在API體系中無法直觀PM10的具體濃度是多少，更不要說PM2.5。

國際上環境空氣質量標準的發展趨勢主要就是增加PM2.5。由于PM2.5對人體健康的影響比PM10更顯著，發達國家制定PM2.5的環境空氣質量標準成為一個趨勢。

2012年2月，國務院同意發布新修訂的《環境空氣質量標準》增加了細顆粒物監測指標。自此，PM2.5首次正式納入中國空氣質量標準。2012年底，由于全國持續出現霧霾天，PM2.5成為公共熱詞，在新聞中PM2.5成為直播主角。2013年在113個環保重點城市和環保模范城市開展包括PM2.5在內的6項指標監測。2013年2月28日，全國科學技術名詞審定委員會稱PM2.5擬正式命名為“細顆粒物”。

PM2.5是怎樣變成霧霾的？中科院大氣物理研究所研究員王躍思形象地解釋了從污染物到霾的化學變化過程：“污染源排放的SO2（二氧化硫）氣體、NOx氣體（氮氧化物）人們用肉眼是看不見的，只有衛星或是儀器用特殊的“眼”才能看到。SO2氣體和NOx氣體變成硫酸鹽和硝酸鹽顆粒物，由于它們都能溶于水，一吸水就會變胖，胖到0.4微米（400納米）以上，這時人眼就能看到他們了，這就是我們稱之為‘霾’的污染物”。“當靜穩天氣濕度增大，工業排放的SO2很快就會增長到400納米以上”。

PM2.5對人體有何危害？研究發現，直徑大于10微米的顆粒物一般會被呼吸器官攔下，所以PM10中的粗顆粒物大部分會停留在人的口腔和鼻腔或大多僅停留在咽喉。但是，PM2.5則能輕易突破人體的自然防線，如鼻道、口腔等，通過呼吸道，到達人的肺部。由于PM2.5 吸附了很多有害和有毒物質，因此會影響肺的通氣功能，干擾肺部的氣體交換，對人的呼吸系統、心血管系統、免疫系統、生育能力、神經系統和遺傳等產生影響，并誘發肺部硬化、哮喘和支氣管炎，甚至導致心血管疾病。臨床上表現為：呼吸道受刺激、咳嗽、呼吸困難、哮喘，嚴重者將導致慢性支氣管炎、心律失常以及非致命性的心臟病、心肺病患者的過早死。孩子和老人受PM2.5影響最大。

研究發現，如果空氣中PM2.5的濃度長期高于10微克/立方米，死亡風險就開始上升。濃度每增加10微克/立方米，總的死亡風險就上升4%，得心肺疾病的死亡風險上升6%，得肺癌的死亡風險上升8%。一份來自聯合國環境規劃署的報告稱，PM2.5每立方米的濃度上升20毫克，中國和印度每年會有約34萬人死亡。如果PM2.5濃度每升高100微克/立方米，居民每日死亡率將增加12.07%。

復旦大學環境科學與工程系教授陳建民指出：“對PM2.5引起的死亡人數至今爭議還很大，但PM2.5引起我國居民呼吸道疾病發病率上升，如慢性阻塞性肺疾病、肺癌、支氣管哮喘等疾病發病率不斷攀升確實是不爭的事實。”北京大學醫學部公共衛生學院潘小川教授及其同事發現，2004年至2006年期間，當北京大學校園觀測點的PM2.5日均濃度增加時，在約4公里以外的北京大學第三醫院，心血管病急診患者數量也有所增加。

總之，PM2.5濃度升高導致居民死亡率上升的關系，已經在全球不同的地點、不同的大氣污染背景、不同的人群得到初步證實。

“元兇”何在

持續大范圍霧霾天氣和空氣質量下降是自然因素和人為活動共同作用的結果。自然飄主要包括土壤粒子、森林火災和火山爆發以及漂浮的海鹽、花粉、真菌孢子、細菌等。人為源主要有工業生產、煤炭燃燒、石油燃燒、垃圾燃燒、生物質燃燒以及農業廢物等。此外，排放到大氣中的某些氣體，可以通過復雜的物理化學過程轉化成粒子，成為PM2.5 中的二次粒子。例如，由H2S生成的硫酸鹽，由SO2生成的硫酸鹽，由NOx生成的硝酸鹽，由NH2生成的銨鹽等等。

雖然自然過程也會產生PM2.5，但空氣中PM2.5的主要來源還是人為排放。下面重點分析北京地區主要污染源對空氣中PM2.5的相對貢獻大小：在北京，在PM2.5的本地來源中，機動車尾氣排放是第一大來源，大約22%的PM2.5是由機動車排放的。煤炭燃燒則是PM2.5的第二大來源，約占PM2.5總量的16.7% 左右。工業噴涂，尤其是水泥、化工、工業噴涂等行業，是PM2.5的第三大來源，約占總量的16.3%左右；城市揚塵污染占16%；來自北京周邊地區的傳輸占24．5%。農村秸稈焚燒占4.5%，秸稈焚燒時，大氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物三項污染指數將達到高峰值，其中二氧化硫的濃度比平時高出1倍，二氧化氮、可吸入顆粒物的濃度比平時高出3倍。

北京的車。中國是世界汽車大國，截至2012年底，機動車保有量達到2.4億輛。在一月中旬的霧霾天氣中，北京城區機動車排放的一氧化氮在1月12日夜間一度高達310微克/立方米，是平日的4.5倍；機動車和燃煤直接排放的一氧化碳濃度高達12微克/立方米，是平時的8倍；油氣和餐飲直接排放的揮發性有機物增加2倍以上。以此判斷，空氣中硝酸鹽的顆粒大部分是由汽車排放的尾氣轉化而成的。北京市環保局也聲稱，本地機動車對于霾的貢獻率達到22%。

國三標準的成品油。既然汽車尾氣是主要污染源，這是汽車數量太多造成的還是油品太差造成的？在各方的持續追問下，形成霧霾的元兇又聚集在我國較低的成品油質量上。中國目前油品太臟。我國成品油供應僅上海、珠三角和江蘇部分地區執行國四標準。北京市環保局宣布，根據北京市防治大氣污染需要，國務院批準北京市將從2013年2月1日起實施第五階段機動車排放地方標準(簡稱“ 京V”，相當于歐洲5號標準)。除這些地區外，全國大多數地區執行的是國三燃油標準。在國三標準汽油中，含硫量低于150ppm以下；國四標準成品油中，含硫量低于50ppm。另外，尚被廣泛使用的車用柴油中，含硫量則低于350ppm。這意味著中國當前的汽油標準是歐洲、日本的15倍，美國的5倍，柴油則是歐日標準的30余倍。

周邊的煤。由于PM2.5 在空氣中滯留的時間較長，所以通常PM2.5 污染具有區域性特征。這就是說，對于某一地區而言，除了本地產生的PM2.5，其周邊地區也可能以輸入PM2.5。研究人員估計，在北京地區空氣中的PM2.5中，大約有24% 左右是來自北京周邊地區。本次污染事件突發的一個重要原因，就是以河北燃煤排放為主的二氧化硫一夜之間轉化成了硫酸鹽。統計數據也支持這一說法，因為北京每年僅燃燒2300萬噸標準煤，天津每年燃燒7000萬噸標準煤，而河北省每年燃燒2.7億噸標準煤。

當然，每到春節臨近，煙花爆竹也是重要產生因素。實驗得出，燃放鞭炮產生的PM2.5平均濃度是正常空氣濃度的5.4倍，最高時可達到66倍多。北京市環保局監測顯示，春節至元宵節期間，市區可吸入顆粒物PM10濃度要增加28%。煙花爆竹燃放造成了近年三次PM2.5的高濃度過程。

亟待治理

從霧霾天氣的特質和范圍來看，僅靠一地政府來應對和解決污染問題顯然是不可能的。根據公開的報道統計，這兩年，在全國31個省份的“兩會”期間，共有24個省份的兩會代表提及空氣質量問題，也就是說，近八成的地方兩會關注了中東部地區持續出現的霧霾現象以及該省的生態環境和空氣質量問題。其中，北京、江蘇、山東、河北四個省市均把霧霾治理寫入了政府工作報告中。

在2013年1月的霧霾期間，北京市推出了四大舉措緊急應對：一是啟動《北京市重污染日應急方案》。如在2013年1月10至15日的霧霾天氣過程中，西南、東南地區啟動了應急方案中的最高等級“極重污染日”應急方案，30%的公車停駛，58家污染企業停產。二是將大氣污染防治立法提上日程。同年1月19日，《北京市大氣污染防治條例》面向社會征求意見。三是在全國率先實施國五排放標準。自2013年2月1日起，北京開始執行第五階段機動車排放標準；自3月1日起，不符合排放標準的車輛將不能在京銷售和注冊登記。四是嚴重污染時增加道路沖刷、灑水壓塵、清洗和機掃作業等市政清掃頻次。

不僅北京，各地在霧霾期間也紛紛采取了一系列應對措施。如河北省氣象局啟動了重大氣象災害Ⅳ級響應；鄭州市對超標排放的公交車實行限行，15%的建筑工地停止施工作業。武漢市嚴格監管工業企業煙塵排放。長沙市加大工地揚塵治理，實施機動車尾氣檢測，研究黃標車限行和淘汰工作，加大水泥廠、火電廠氮氧化物削減，等等。

除了官方采取應對措施，民間也在主動尋求改變，其中較為引人注目的就是“春節少放煙花爆竹”行動。據統計，2013年春節期間，各地煙花爆竹的銷售量都有所下降，僅北京一地，就較往年下降了近50%。

一些具有長遠性的措施也正在制訂中。國務院提出，要加快油品升級。在2014-2015年推行國Ⅳ標準，2017年底前全面推行國Ⅴ標準。考慮成立由環保部牽頭、相關部門與區域內各省級政府參加的大氣污染聯防聯控工作領導小組，以解決京津冀、長三角等跨省區域空氣污染問題。在2012年初召開的全國環保工作會議上，環保部公布了治污“路線圖”：首要大氣污染物超標不超過15%的城市，力爭2015年達標；首要大氣污染物超標15%以上、30%以下的城市，力爭2020年達標；首要大氣污染物超標30%以上的城市，要制定中長期達標計劃，力爭到2030年全國所有城市達到空氣質量二級標準。據統計，北京、上海、廣東、湖南、四川、山西、山東、內蒙、遼寧、江蘇、河南、廣西、海南、陜西等地的節能環保預算，平均增長幅度均在10%以上。

各地治理霧霾的一系列措施給社會帶來了很大的信心。但表面上小小的PM2.5，后面卻牽扯著一系列極其復雜的問題，治理起來絕非易事。

以提高成品油標號為例，資料顯示，問題并不在于石化企業能否煉制出含硫量更低的清潔汽油，這在技術上已經不是問題。但是“油品質量的每一次升級，煉廠都要伴隨著巨額的成本投入，通過調研和不完全了解，三大石油煉化企業若將車用汽柴油全部由國III升級為國IV，其投入要達到500億元之多”。更深層次的問題還在后面。一旦將成品油由國III升級為國IV，其價格將大大提高。作為基礎性產品，油品價格的細微變化往往會引發下游企業價格的巨大變化，并進而引起全社會物價水平的連串變化。而這會帶來怎樣的社會影響，以及各方面能否承受，則是一個極具考量的問題。

世界自然基金發布的2010年《全球生態足跡報告》表明 ，在過去幾十年間中國經濟快速增長，而工業化過程日益增長的資源能源需求，導致中國已經消耗的資源超過自身生態系統所能提供資源的兩倍以上，中國正背負著越來越沉重的“生態赤字”。這給中國“高污染、高能耗、高排放”的經濟發展模式敲響警鐘，倒逼中國經濟戰略轉型。美國《財富》雜志說，對中國而言，肆虐百萬平方公里國土的危險霧霾顯然不僅是幾記警鐘，更像是對中國高能耗增長模式的“死刑宣判”。

盡管中國近年來已在污染治理方面下了功夫，但經濟快速發展、工業化、城鎮化的擴張等，讓環境保護依然面臨嚴峻挑戰。如何處理好經濟與環境的關系，仍是中國政府面臨的最大難題。

因為，當前的中國尚處于工業文明的中后期。霧霾問題根本原因與國家的工業化階段有關，我國現在處于工業化的中后期階段，而多年走的高投入、高消耗、高排放的工業發展道路加重了空氣污染。我國城鎮化又處于加速階段。2012年，我國城鎮化水平超過52.57%，低于發達國家和世界平均水平。“十二五”規劃綱要草案提出，到2015年，我國城鎮化率要從2010年底的47.5%提高到51.5%。也就是說，到2015年，將有一半多的人生活在城鎮。中國還有上億人渴望擁有第一輛汽車、第一部空調甚至第一臺冰箱，等等。

1952年倫敦大霧引發的災難，當時英國的經濟發展水平和人均國內生產總值與中國現在大致相當，這也許并不只是巧合。英國為工業化付出了巨大代價，中國也是如此。兩國人民都擺脫了貧困，但卻是建立在大規模環境破壞的基礎之上。其次，即便是在人口總數遠遠小于中國的英國，要根本扭轉這一局面也需要花上10年至20年的時間。

“行進中的中國”距離“美麗中國”的美好愿景仍有較大距離。我國要走向富裕之路，又要走向綠色發展之路，兩者都是關系國計民生、國家強大和可持續發展的戰略問題。相比于經濟的30年繁榮昌盛，更難的是保持生態環境50年、100年可持續發展。如何既要發展，也要藍天？中國城市贏回藍天的速度能否快過倫敦上一個霧都？這一切，正考驗著處于十字路口的中國政府……