“官改”三問

■ 王東京

“官改”三問

■ 王東京

中國的官制改革，與經濟改革是同步的。自上世紀80年代以來，中國經濟改革舉世矚目，成就斐然；然而官制改革卻相對滯后。何以如此？中央黨校教授王東京針對當前官改中的三大難題，從經濟學角度分析了改革的艱巨性，并提出了一些建設性思路。

“班子不團結”為何久治不愈？

研究中國官改，不得不關注班子問題。目前最令人撓頭的，恐怕是班子不團結。班子團結，事業勃發，造福社會；班子不團結，敗壞官風，貽害百姓。所以中央曾三令五申，要求各級領導班子要搞好團結。可遺憾的是，這個問題在一些地方、一些部門至今遠未解決。

班子為何不團結？表面上看，似乎是官員間的性格不和，但實質則是利益沖突所致。我國現行的地方機構，是黨、政兩個平行的系統。縣里有縣委與縣政府；市里有市委和市政府，實際上是兩套班子。按理說，黨委管人，政府管事，各有分工。可問題在于，事情是要人去辦的，如若管事的管不了人，管人的管不了事，天長日久，相互間就難免出現碰撞。經濟學認為，人是理性自私的。官員雖不是平頭百姓，但也不是超凡脫俗的圣人。當官的要追求權利，講究權威，都想說話算數，一言九鼎。可是兩套班子都要說話算數，如果思路一致，也便相安無事；倘若意見相左，扯皮拆臺，不團結也就在情理之中了。

不僅兩個班子會不團結，一個班子內部，若有兩個權力中心，也會有摩擦，國有企業就是典型的例子。國企改制前，是黨委書記與廠長鬧矛盾。黨委書記和廠長，都由上級任命，級別一樣。黨委是政治核心，廠長是經營中心。兩個中心同處一個企業，分不清大小，比不出高低，誰也不服誰，誰也管不了誰。后來企業改制，工廠改成了公司，書記和廠長之間的矛盾，變成了董事長與總經理之間鬧對立。本來按《公司法》規定，董事長聘任總經理，總經理是不敢跟董事長“頂牛”的。可是國企的董事長和總經理，卻仍由上級委派，彼此間沒有授權關系。既然董事長不握有總經理的飯碗，自然就拿不住總經理。

可見，班子不團結，是源于有兩個權力中心。那么，何不將其合二為一，比如讓書記兼縣長，或董事長兼總經理呢？其實，現行體制下設置兩個權力中心，并非高層主觀臆斷，而是有深層的原因。經濟學里有一個理論，叫“信息不對稱”，說的是市場買賣雙方，由于賣方對商品了解多，于是就很容易欺騙買方，令買方吃虧上當。為防止這種敗德行為，經濟學建議必須對賣方予以監督，以保護買方利益。

官場也存在信息不對稱問題。比如下級向上級匯報工作的時候，出于自身考慮，很可能會提供虛假信息。所以為避免信息不對稱，官場也得強化監督，監督的有效法門，就是內部制衡。比如，讓縣長管事，書記管人，就是一種制衡。縣長若以權謀私，書記必定干預；書記任人唯親，縣長也會反對。如此相互盯著，彼此都得收斂，誰也不能一手遮天。所以設兩套班子的重要目的，是要建立從內部制衡權力的機制。

回頭再說國企，董事長與總經理分立，其實也是為了制衡。早些年有的企業為了回避矛盾，實行董事長總經理一人兼，結果滋生出一批腐敗大貪。

行文至此，我們已陷入兩難困境：兩套班子（或權力中心）分設，會導致班子不團結；兩套班子（或權力中心）合并，權力又會失去制衡。何去何從，似乎很難尋出兩全之策。為此，我們不妨看看西方國家的做法。他們只有一套班子。如何制衡呢？做法是，地方“一把手”皆由民眾選出，對議會負責，所以老百姓和議會，都有權看住“一把手”。

我們的困難在于，無論地方還是企業，“一把手”都是上級任命的，自然只會對上級負責。雖然上級也能監督下級，可由于信息不對稱，不僅監督成本高，而且通常是“馬后炮”。所以，通過合并班子解決團結問題，目前尚不是時機。可能的選擇應該是，在目前村干部直選的基礎上，逐步擴大民選范圍，強化民主監督。一旦建立起完善的民主監督機制，班子合并才能瓜熟蒂落。至于企業，則應重在推進投資多元化。只有投資多元化，方能有真正的股東會；有了股東會，才能按《公司法》的規定，由股東會推選董事，由董事會聘任總經理。這樣，團結問題也就不在話下了。

“論資排輩”為何久攻不破

干部年輕化問題，關鍵在體制，沒有體制保證，人才就很難脫穎而出。所喜的是，近年來中央高層對此十分重視，并明確規定，在各級黨政領導班子中，都要配備一定的年輕干部。這一措施出臺，無疑推進了干部年輕化進程，改善了班子的結構。但要指出的是，此辦法還未從根本上觸動原有的干部體制。

不可否認，目前我們的選人機制，基本上還是論資排輩的。有關文件就明文規定：副職提正職，要在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提上級副職，要在下級正職崗位工作三年以上。可見，臺階與任職年限，仍是我們選拔干部的重要依據。令人費解的是，論資排輩不利于人才成長，已是不爭的事實；中央也早就提出要打破論資排輩。可臺階與任職年限，為何還能白紙黑字地寫進官方文件呢？哲學上講，存在即合理。千百年來，“論資排輩”能夠流傳至今，歷久不衰，肯定是有其合理性的。站在經濟學的角度看，結論也是如此。

如果我們用實證方法，分析官場的論資排輩，那么可以看出：論資排輩與干部委任制有關，也就是說，在上級任命下級的局限條件下，論資排輩，必成官場的理性選擇。

經濟學的精髓，就是“利益最大化”。企業，要追求利潤最大化；學者，要追求名利最大化；官員，要追求職位最大化。在選拔干部時，無論是選官的上級，還是想升官的下級，都會用“最大化”來決定自己的選擇。以下級官員為例，是希望上級任命干部好，還是論資排輩好？下級多半會選擇后者。為什么？因為第一，由上級任命干部，難免主觀武斷、任人唯親。領導用人，往往會用自己了解、熟悉的。可對大多數下級官員來說，通常都少有機會與上級接觸，只有少數在領導身邊工作的人，才能近水樓臺，占盡先機。第二，大凡官場中人，都有一定資歷，只要講先來后到、按部就班，大家就能機會均等，雖然誰也撈不到便宜，但多數人也不會吃虧。而出于同理，出于利益最大化的考慮，上級也會贊成論資排輩。所以，論資排輩符合官場多數人利益。再說，下級政績如何，上級往往難作決斷。所以按資歷用人，一是簡單易行，二是有利于官場的穩定。

吳思先生在《潛規則》中考證，論資排輩起于北魏，發明人是當時的吏部尚書，叫崔亮。據說，崔亮發明此法，也是迫不得已。崔亮有個叫劉景安的外甥，曾寫信給舅舅，對論資排輩質疑，崔亮回信說，如今想當官的太多，可官位又太少，即使十人共一職，也不夠分配。所以，必須立個規矩，不然，任人們四處走門子，托關系，官場會弄得烏煙瘴氣。事實證明，崔亮的分析是對的。縱觀古今，只要是由上頭少數人選官，在官位供不應求的情況下，論資排輩確實有它的積極意義。就連日本這樣經濟發達的國家，企業里至今還沿用年功序列制，恐怕也是應了這個道理。

以上是實證分析，若改用規范分析，即撇開“委任制”這個局限條件，僅對論資排輩作價值判斷，結論卻是：論資排輩流弊百出，乏善可陳。所謂論資排輩，說白了就是只認資歷。只要年頭長，哪怕是庸才，也能升官；相反，如若年頭不夠，任你功高勞苦，也不能任命，這種規則，豈不是在鼓勵庸人嗎？時下官場之所以干部老化，結構失衡，就與論資排輩有關。所以要實行干部年輕化，就必須改變規則，唯才是舉，重視德才，看輕資歷。

西方市場經濟國家，通常是不強調干部年輕化的。里根70歲入主白宮；克林頓40多歲也當了總統。他們奉行的只是競爭。其實，對干部來說，年不年輕倒在其次，關鍵在于是否德才兼備，泛泛談論年輕化，不如把重心放在如何選拔優秀人才上。現在大家有一個共識，要建立新的人才選拔機制。

其實，改變選人規則，也是一場革命。由于它事關人們的切身利益，所以在謀劃改革時，我們既要大膽，又要謹慎；既要注意治標，更要注意治本。因此，改革用人規則，必須抓住重點，整體推進，要打破論資排輩，必須先改委任制，變少數人選人，為多數人選人。揚湯止沸，不如釜底抽薪，只要委任制改了，論資排輩必定不攻自破，官場氣象也將煥然一新。

公務員薪酬 漲還是跌

高薪雖不能完全養廉，低薪一定導致腐敗。這個道理盡管大家都明白，可人們對公務員加薪，還是頗有爭論。有不少人對公務員加薪表示反對。他們的理由是，官員是人民公仆，企業職工沒漲工資，官員如何能加工資？對此筆者認為：官員該不該漲工資，與企業是否漲工資無關，若官員工資確實太低，即便企業沒漲，給官員漲工資也無可非議。

說官員是人民公仆，這點不錯。但做好公仆，最主要的是要視百姓如父母，做好服務，不是說當官就要比老百姓少拿錢。市場經濟，講究的是按貢獻分配。貢獻大，拿錢就多；貢獻小，拿錢就少。所以，只要對社會有大的貢獻，就應該取得較高收入。過去有種流行觀點，認為當官就得無私奉獻，不計得失。受其影響，公務員一直實行低工資。可結果如何呢？堤內不足堤外補，低工資不僅沒有造就廉政的政府，有可能導致官場腐敗，惡化干群關系。

其實，官員實行低薪制，并非始于現代。中國封建社會幾千年，官員的俸祿都是很低的。東漢時期，宰相每月收入為大米28.5石（約為3060斤）；最小的官員，每月只有1.9石（約204斤）。北魏初期，官員沒有俸祿。明朝宰相，月俸不足20兩銀子。清朝四品官月俸大米24石（約2576斤），五品官月俸16石（約1717斤），而七品縣令的月俸，僅7石（約751斤）。那時官員薪俸如此低，顯然不是為廉政，只是為了維護王權統治。

中國封建社會，歷來都是皇權至上的。普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣。可天下太大，王臣太多，朝廷如何控制得了呢？朝廷的辦法是，實行低俸祿。因為俸祿低，就會逼著官員去腐敗。比如一個縣令，月俸只有7石大米，充其量能養活7個人，可官府里不僅要雇用衙役，而且上有高堂、下有妻小，另外還有管家、侍女、馬夫、廚子等一大堆。靠官餉無論如何也應付不了開支。怎么辦呢？當然只能巧取豪奪，搜刮民財。俗話說，心中無愧，不怕打雷。可要是做了虧心事，有了痛處捏在上司手里，那么就得唯上是從，服服帖帖。不然一旦得罪上司，單查經濟問題，也能判你個滿門抄斬。所以這種捏人痛處的辦法，的確是維系權力體制的一種有效手段。

可見，歷史上的低薪，是為了控制。新中國成立以后，為何我們還是實行低薪制呢？大致有兩個原因：一是歷史原因。長期以來，中國社會已經形成一個傳統，不患寡，患不均，而且在國人腦海里，平均主義已根深蒂固。二是現實原因。建國伊始，國家一窮二白。面對內憂外患，我們必須上下一心，勒緊褲帶搞建設。若老百姓尚在節衣縮食，黨員干部怎能不身先士卒呢？所以相當長時間里，干部只能實行低工資，這是國情所限，是迫不得已的選擇。

改革開放后，國家財力日益強盛，人民生活漸近小康。于是，干部低工資問題，也就顯現出來了。從實際情況看，干部工資這些年雖有微調，但與當初設定的目標，還有距離。從表面上看，好像是政府沒錢；實際上是執行過程中遇到阻力。普遍議論是，現在黨政官員名義工資雖不高，但實際收入卻不低。因為他們除工資外，還有一塊職務消費。國務院發展中心前副主任陸百甫算過一筆賬，他說，如果把領導干部的福利房、配車、養司機等花銷加起來，估計每月也得一萬元。這些錢雖沒打進工資單，但卻是實實在在的消費，是一種灰色收入。在這種情況下，官員若再漲工資，不僅會加重納稅人的負擔，而且有悖于市場經濟的效率與公平原則。

如此看來，官員能不能漲工資，問題就歸結到一點，即如何處理職務消費。筆者看法是，必須把職務消費貨幣化。現在黨政干部，無論級別高低，都享受一定的職務消費，而職務消費，又都表現為各種物質待遇。這一做法還是計劃經濟的產物。市場經濟是一種貨幣經濟，它要求一切生產要素，都要用貨幣表現，通過市場配置。所以，取消職務消費，將物質待遇貨幣化，是改革的大趨勢。此一改革，既能減少資源浪費，又能提高官員的貨幣工資，是兩全其美的好事。

總之，公務員工資該不該漲，如何漲？有一個前提必須把握，這就是財政不能多拿錢，納稅人不能添負擔。那么錢從何來呢？總的思路應該是，眼睛向內，做體制文章。比如，物質待遇貨幣化。只要羊毛出在羊身上，國家不再多出錢，老百姓也不掏腰包，公務員加薪的問題，大家自然不會有意見。所以，公務員何時漲工資，取決于“物質待遇貨幣化”的進程，只要職務消費改革先行，公務員加薪便可水到渠成。

（作者為中央黨校校委委員、教授）