破解干部晉升的“天花板”

■ 辛慧敏

破解干部晉升的“天花板”

■ 辛慧敏

干部“天花板”現象，表現的是干部提升晉職無門的煩惱,實質是目前我國干部晉升通道狹窄，缺乏有效、穩定、有序的干部激勵保障機制和更加人性化的關注干部職業生涯的制度設計。要破解干部“千軍萬馬”擠“職務”的“獨木橋”，“千方百計”謀“身份”的“保險箱”的困局。

近年來，在干部升遷晉級問題上存在兩個突出現象，需要引起高度重視。一是干部“天花板”現象，即干部成長過程中，達到一定級別后，其晉升的空間越來越小，不少干部感到“仕途”到了頭，再也升不上去，就像碰到“天花板”一樣。

干部“天花板”現象，表現的是干部提升晉職無門的煩惱,其實質是目前我國干部晉升通道狹窄，缺乏有效、穩定、有序的干部激勵保障機制和更加人性化的關注干部職業生涯的制度設計。結果就是干部“千軍萬馬”擠“職務”的“獨木橋”，“千方百計”謀“身份”的“保險箱”。

現階段的我國，干部資源還比較短缺，干部晉升又是最重要的干部激勵機制，如果處理不好，就會直接影響干部干事創業的積極性和創造性，不利于充分挖掘干部的潛能，也不利于解決機構職能轉變和提高政府工作效能，還直接影響黨和政府在群眾中的公信力。必須高度重視，認真研究對策。

干部“天花板”現象危害重重

“天花板”現象的存在是自然的，任何社會、各級職位都是呈“金字塔”結構，處于基層的干部人數最多，隨著級別的提升，職數必然越來越少。對于大多數干部而言，當他們被提拔到一定級別后，不管能力再強、素質再高、身體再好、工作再努力，都會面臨退休還早但得不到提拔，或者閑置，或者消沉的尷尬前途，結果出現了“天花板”心態，成為一種“天花板”干部，對工作和事業勢必帶來消極影響。

干部“天花板”現象的存在，導致許多干部心理失衡，其負面效應不容忽視。比如，不少干部預期仕途已走到頭，就失去了繼續奮斗的動力，工作上得過且過，學習上毫無興致，心態上心浮氣躁。這既導致一個單位組織內部彌漫著不健康的失望情緒，給干部工作帶來了效率損失，造成干部人才的浪費。更有一些地方和部門，一些“天花板”干部，因為升遷無望，心理扭曲，當他們覺察到手中權力時日無多時，就會在交出權力之前大撈一把，甚至不惜鋌而走險，以身試法，大搞權錢交易，以致于腐敗墮落，形成特有的“59歲現象”、“49歲現象”。當然，還有，一心向上爬的“天花板”心理也帶來組織內部不健康的競爭意識和不正當的競爭方式，一些干部為了加官晉爵，不擇手段，巴結、討好上級領導，拉關系、走后門謀取晉升，或者勾心斗角，嫉賢妒能，排除異己，破壞團隊的安定團結。

細究干部“天花板”現象，有這樣幾個原因。

一是，單一的激勵手段和功利化的官員價值評價機制是產生“天花板”干部的根源。當前，無論是黨政部門還是國有企事業單位，對干部的激勵，主要是把權力、待遇與職務掛鉤，職務提拔，權力擴大，薪金上漲，待遇跟進，這是顯性的激勵。其后，還有一種隱性激勵，即社會評價官員的主要價值衡量標準，就是擁有實在的權力，由這樣的權力又會生發許多資源配置權、附著相當多的社會榮耀度，權力成為評價干部職業生涯成功與否的重要象征。在這樣的社會氛圍和評價機制下，職務晉升只能成為干部唯一的激勵途徑，形成了“千軍萬馬過獨木橋”的官場角逐，“當官”就成為許多干部的最大追求。

二是，現行干部制度某些不恰當的規定是導致“天花板”現象的直接原因。不少地方和單位在干部提拔晉升上以年齡劃線，比如，在縣市基層，過40歲就不能提拔為科級干部，50歲不能提拔為處級干部，55歲不能提拔為廳級干部。有的還以“干部隊伍年輕化”為由，實行“一刀切”，將干部任職年齡層層遞減。推選后備干部也受這種限制。有些地方還硬性規定，達到一定年齡即行“轉非”或“內退”。一般是廳級干部58歲轉非，處級干部50多歲“改非”，科級干部40多歲“轉非”，這就使許多干部不得不過早地遭遇到升遷的“天花板”。

三是，現有干部培養、選任、考評和晉升機制存在的缺陷是造成“天花板”現象的主要原因。比如，在干部培養上，沒有充分考慮后備干部的不同層次和結構，缺少針對性；在干部選任上，公開性、透明度和民主化程度不高，存在“少數人選人”和“在少數人中選人”、簡單地“以票取人”，以及“跑官要官”甚至“買官賣官”現象，老實人、埋頭干事的人、不善于溜須拍馬、阿諛奉承的人，就難以進入上級領導的視野，成為“天花板”干部；在干部的考評與晉升上，還缺乏科學的績效評估，難以形成公平、公正的績效導向，同時，也缺少職級與職務相結合的用人制度。

四是，能力和心態也是催生“天花板”干部的重要原因。因為能力不足不能升遷，在制度安排上屬于正常，但對一些干部來講，因為可以預期到仕途的終點，一旦感覺未來升遷無望，就會提前放棄希望，不思進取，不求上進，實際上提前終止了個人的仕途。

就此，在2010年底，人民日報主辦的《人民論壇》雜志聯合人民網，就干部“天花板”現象進行過一次大型問卷調查，調查結果引起中央領導關注。調查顯示，在目前黨政機關中，大約有四五十萬縣處級干部這樣一個龐大的群體，他們中只有大概10%～15%的比例能夠在仕途上繼續升遷，剩下的就形成了遭遇“天花板”的干部群體。調查還顯示，45～55歲最容易遭遇“天花板”現象。這一年齡段的人正處于人生的黃金階段，既有豐富經驗，又年富力強，可正是因為一些地方和部門在干部的提拔晉升上人為劃線，促使“天花板”干部在“45～55歲”這一年齡段上扎堆。

“天花板”現象給干部晉升帶來了一個困局，需要高度重視，認真研究對策，尋找解決之道。

破解干部“天花板”困局有招數

破解干部“天花板”困局，既要針對現實問題，也要深入研究如何形成一整套符合國情穩定有序的職務和職級相結合的干部晉升機制，根本落腳點在于給每個進入干部隊伍的人以穩定的職業預期和發展動力，并切實納入深化領導干部制度改革的整體謀劃中。

第一，要切實解決以年齡劃線的“一刀切”做法。在各級領導班子中，要合理使用各年齡段干部，形成復式年齡結構和合理梯次配備，盡可能做到人盡其才，充分挖掘各層次干部的潛能，多提供干部干事創業的環境和舞臺。不要將干部年輕化等同于青年化，片面以年齡、學歷、資歷等劃線的做法。特別是對年輕干部的提拔和破格任用，一定要按規則和程序辦事。

第二，要進一步健全和規范干部培養、選任、考評和晉升機制，確保程序的公開、透明和公正。在干部培養和選任上，要拓寬視野和渠道，注重從基層廣納賢才，根據老中青合理搭配的原則，有針對性、計劃性和動態地建立后備干部庫；在健全民主機制上，要杜絕暗箱操作，嚴格民主推薦和公開選拔的真實性和科學性；在干部考評與晉升上，要以“崗位績效評估”為依據，建立一個規范的、可預期的 “能者上，庸者下”的干部任免機制，維持干部隊伍的進取精神和競爭態勢。整個過程，還要更多地聽取群眾意見，增強群眾參與度，廣泛接受群眾監督。

第三，要探索建立多元化的干部激勵機制，深入研究和推進職務與職級相結合的干部任用制度設計。這也是解決干部“天花板”困局的根本做法，是穩定各層次干部職業預期、鼓勵干部適應職業競爭的長效機制。近年來，一些基層單位結合國情，探索了不少干部激勵措施。比如，對德才兼備、群眾公認、實績突出的優秀干部，采取“升官不挪位”的辦法，實行職級高配，對縣委書記予以副廳級待遇的試點；在各級別增加非領導職務，拓寬干部晉升晉職的通道；還可以將調薪權適度下放，以彈性調薪代替固定薪級，使干部的工資待遇更多地與績效掛鉤；采用榮譽激勵方式，設立屬于國家行政性質的功勛獎勵制度，提供具有吸引力的帶薪休假制度。還可以參照國外公務員管理的普遍做法，大力推進職務與職級相結合的干部任用制度。

關鍵還是要疏通干部晉升通道

在現行制度下，公務員的成長發展、物質待遇的改善主要與職務特別是領導職務掛鉤。因此，對廣大公務員來說，職務晉升才是真正的晉升。所謂的“千軍萬馬擠獨木橋”、“官本位”，就是這種制度造成的結果。從全國來看，92%的公務員職務層次在科級職務以下，只有8%的公務員是副處級職務以上。依靠職務晉升來提高公務員待遇，難以調動廣大中低層公務員的積極性。通過創新級別設置，在職務晉升之外，開辟一條職級晉升的渠道，確立“職務晉升”與“職級晉升”的“雙梯制”，增強對公務員的激勵作用。

實行領導干部的職務與職級分開，又相互結合，構建干部職務與職級晉升的“雙梯制”，被學界認為是解決官員“天花板”困局、拓寬干部的職業發展空間的一個好辦法，就是所謂“官”與“僚”分途，官吏分置，各走一邊。同時，參照國外公務員制度中普遍采用的選任制、委任制和聘任制，結合我們的國情，進行相應的制度設計和安排。

我國《公務員法》參照國外公務員制度，將干部種類分為四種：即選任制公務員、委任制公務員、考任制公務員、聘任制公務員。現在所說的干部“天花板”困局，嚴格說來，其實只是選任制、委任制這兩部分干部才遇到的。因為，考任制、聘任制的干部不存在“天花板”問題。我國的特殊性在于，選任制、委任制干部與西方國家的產生方法不同。西方國家把選任制、委任制的官員稱之為政務官。其中最主要的政務官經過民主競選、選民投票獲得當選后，可以采取組閣制的方法，委任其他政務官。我國的選任制、委任制、考任制、聘任制四類干部并沒有嚴格的類別界限，他們在提拔、晉升路線上是可以打通的，由上級組織和領導作出安排。比如，一個在省委或省政府部門工作的處長，可以被派去當縣委書記或縣長；一個某國有企業的老總，相當于副省、副部級的，也可以轉任為省委副書記、副省長或副部長。因而必然造成越來越多的干部加入提拔、晉升的隊伍，越來越多的干部在提拔、晉升的“獨木橋”上擁擠不堪。因此，干部“天花板”深層次的政治根源在于，干部的分類和晉升路線是否合理的問題，根源在選任制公務員怎樣產生的政治問題。要徹底破除干部晉職困局，從根本上說，有賴于深化政治體制改革和領導干部制度改革，建設社會主義民主政治。

從可以操作的辦法上：

一是要區分選任制、委任制公務員與考任制、聘任制公務員，實施分類管理。在《公務員法》中已經對選任、委任、考任、聘任四類干部作出區別，把選任、委任類公務員與考任、聘任類公務員分成兩大序列，兩者之間不能交叉、混合、重疊。同時，建立規范的領導干部“分級考試”制度。在干部職位上加大分級和層次，在公務員入門考試上就有高級、中級和低級公務員的原則區別，各級公務員的基本職級或職業預期十分清楚，考的是哪一級公務員，那么，職業生涯中的最高職業預期就是通過自然晉升達到其層級的最高級，而不可能越級進入高級公務員隊伍，如果想進入更高級公務員隊伍，必須按照高級公務員的條件要求，并通過高級公務員考試，然后才能按照高級公務員的晉升機制自然晉升。分級考試可以基本上消除公務員晉升的“塞車”效應和“天花板”現象，給各級公務員以正確的職業預期。借鑒西方公務員分類管理經驗，我國對于業務性、技術性、專業性較強的領導干部，探索實行干部聘任制度，聘期一般與領導班子任期同步，聘期結束重新辦理聘任手續，不再聘任的一般回原崗位工作。

二是職位與級別分開。職務不升，級別可升，薪水待遇可升。黨政部門有許多專業技術性很強的崗位，可以為從業人員設計專業技術的通道，加強技術性公務員的職業化、規范化管理，對減少官道的擁擠會有一定效果。對選任類干部要逐步按照競爭選拔程序嚴格進行。選任制領導干部在任期結束后的去留問題，在西方國家很簡單，一般是“哪來哪去”，回去干自己的老本行，或者干脆解甲歸田，著書立說，或者進入智庫，我們可以參照。對考任制和聘任制公務員，按照任職表現以及退休年齡規定或聘期期限規定，決定是否在位，不能隨意地轉到選任制與委任制公務員的序列，若要當選任制或委任制的公務員，必須退出考任制、聘任制公務員序列。

具體的操作辦法:一是進一步完善領導職務任期制。從目前的干部管理體制看，領導職務資源非常有限，其繁重的任務和重大的責任對任職者的資格和條件有著特殊的要求。要始終保持最佳人選與最適合崗位之間的更新平衡和良性循環，任期制的適用對象和范圍主要是：縣以上（含縣）黨委、人大、政府、政協的領導職務，及其職能部門的領導職務；鄉（鎮）黨委、政府領導職務等。二是建立科學的職位分類制度。按照職位分類原則和依法辦事的要求，堅持以“事”為中心，依據工作性質、責任輕重、難易程度，有多少事就設多少職，真正做到一事一職。三是完善職級晉升渠道,加大職務與級別的對應等級。堅持“一職數級、上下交叉、高職務設少級別、低職務設多級別”原則，將干部級別由現行的15個增加到30個，以拓寬干部發展空間。針對基層黨政機關職務層次少的實際，可將縣級機關以下干部的級別延伸至10個等級，最高可達正處級職務的最低級別。四是建立能級管理模式。以能力作為根本的價值目標和價值尺度，通過建立科學公正的能力標準體系和測評程序，對每一崗位的干部所具備的崗位能力進行評定分級。為了便于能級和職務之間的對應關系，考慮到現行的職務有12等，干部能級可劃分為1～30級，并加大能級與職務特別是中低層職務的對應關系。五是完善專業技術職務晉升渠道。專業技術職務可分為初級、中級、副高級、正高級幾個等次，必要時可以設置首席專家，不同等次的專業技術職務應享受不同的工資待遇。其中，專業技術崗位的設置，主要依據是每個單位履行其職能所必須承擔的專業技術職責任務，設崗的多少及崗位等次的高低都取決于“事”的質和量。理想狀態是扁狀紡錘體，即高級和初級職務比例小，中級職務比例大，并把考核結果和聘任管理有機結合起來。對在聘期內，經考核不能達到聘約規定內容的專業技術人員，進行高職低聘，甚至解聘，真正起到“獎優罰劣”的激勵作用。

三是，要完善公務員薪酬制度，實行級職工資制度和職業養老金制度。嚴格實行政企分開和政事分開，使政府成為有限政府和有效政府，最大限度地消除領導干部事實特權的社會基礎。同時，在領導職務與領導干部物資待遇和社會關系地位上，要以法規的形式明確其應享受的各種待遇和權利，并遵循市場經濟的基本規則加以規范，徹底打破帶有超經濟強制色彩的“按權分配”、“權力剝削”，堵死其獲取不法收入、以權謀私的通道。同時，要依據社會經濟發展水平，不斷提高整個干部群體的合法收入水平。伴隨公務員年功和業績提升薪酬等級，直至退休不封頂；根據公務員年功繳納職業養老金，伴隨公共服務年功增加延期支付的職業養老金；根據廉政檔案記錄支付獎勵養老金；待遇天花板自然消失，公務員收入結構隨之改變，促進公務員樹立終生斜線上升的收入期望，抑制急功近利心態。

四是，從治本的角度看，要加快政府職能轉變。減少社會資源行政配置的比重，消減政府官員的權力，實行政府機構的扁平化管理和彈性機構設置。

(作者為中國行政體制改革研究會研究員）