三網融合監管措施探析

郭大鋼

(西安郵電大學 郵電技術公司， 陜西 西安 710061)

三網融合監管措施探析

郭大鋼

(西安郵電大學 郵電技術公司， 陜西 西安 710061)

當前三網融合最大障礙是監管體制，最大難題是法律法規不健全。在調研國外融合網絡監管制度、機構和產業監管中的網絡中立性等問題的基礎上，探索我國三網融合監管對策。建議改革監管體制，建立第三方監管機構，由分業監管逐步過渡到融合監管；建議完善法律法規，對網絡中立性、網絡知識產權保護、個人信息及隱私保護、公益性電信廣電服務立法，為監管提供法律依據；廣電盡快完成“政企分離，網臺分離”的運營體制改革，培育合格的市場主體；允許電信運營商、廣播電視企業與互聯網應用提供商合作共建網絡基礎設施，共同維護網絡設施。

三網融合；監管機構；監管措施

三網融合是全球信息產業發展的必然趨勢，是衡量一個國家信息化水平的重要標志，發達國家把它比作為新一輪IT技術競爭的重要內容[1]。三網融合涉及廣播電視網、電信網和互聯網的融合，它不僅是網絡和技術的融合，更多的是各系統間業務和管理的融合，其中各方的行政管理、市場運作、績效考核等模式都不一致，這給三網融合的網絡監管帶來巨大壓力。

2010年1月國務院在《推進三網融合總體方案》的通知中提出，三網融合的階段性目標：2010年至2012年重點開展廣播電視和電信業務的雙向試點，2013年至2015年，總結推廣試點經驗，全面實現三網融合[2]。從我國三網融合試點情況看，試點城市在網絡層面的建設取得了成效，2013年12月底，業務層面,互聯網協議電視(Internet Protocol Television，簡稱IPTV)用戶已經達到3 000萬人[3]，但是在管理層面沒有實質性的進展，試點工作面臨很多問題和阻力，如業務互入政策有待完善和落實，廣播電視系統尚未形成具有競爭力的市場主體，基礎網絡改造和建設任務還很繁重，網絡重復建設使用效率低，網絡信息和文化安全的管理能力有待提高等。這些問題的存在既有監管體制問題，也有我國特殊國情下的產業結構、商業模式、市場環境等方面的問題。能否妥善解決好三網融合后的監管問題，是保障實現徹底三網融合的關鍵。

1 國外網絡監管概述

由于國情的不同，網絡監管體制會存在很大差別，但是網絡監管是各國推進三網融合的有效措施，研究國外三網融合的網絡監管體制和經驗，對我國三網融合后監管提供對策措施有很重要的指導和借鑒意義。

從最新發展來看，各國關于三網融合網絡監管的重要議題，主要包括監管的制度及機構和產業監管中的網絡中立性。

1.1 監管機構及制度

在世界廣播電視業和電信業改革前，美國等少數國家電信產業和廣播電視產業以私營為主，其他多數國家的電信業和廣播電視業都是政企合一。這種體制下，企業因為缺乏經營自主權而喪失應有的活力[4]，很難適應三網融合環境下的企業跨界融合競爭的監管需求。為此，歐洲、美洲、亞洲等國在上世紀90年代末陸續著手實現政府行政管理職能與企業經營管理職能的分離，設立統一的政府管理部門和中立的市場監管制度和機構，為形成公平的競爭環境創造條件[4]。另一方面，開始著手修改、完善或制定相應的法律法規，允許廣播電視業和電信業互相滲透，鼓勵相關科技企業的發展創新[5]。

美國是將政策制定、企業運營和行業監管三者分離的國家，1934年組成了統管電信和廣播電視的聯邦通信委員會(Federal Communications Commission，簡稱FCC)，獨立行使電信監管職責，不屬于政府管轄。1996年公布了《新電信法》，允許廣播、有線電視、影視、長話、市話等業務相互滲透，整個電信市場獲得了競爭性準入許可[1]。

英國根據《2003年通信法》設立了融合性的監管機構英國通信管理局(OFCOM)，將原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、播放標準委員會五個機構融合, 對電信、電視、無線電實行統一監管，規定了經營電視業務的準入條件和經營廣播內容服務的準入條件[6]，徹底打破了信息領域存在的各種壁壘，放寬了不同產業間的進入限制，提高了許可證申請效率。

日本總務省是統一管理通信與廣播電視的機構，其下有信息通信政策局和綜合通信基礎局。信息通信政策局負責制定廣播和通信發展的政策；綜合通信基礎局負責廣播通信設施及業務的管理。2001年出臺的《廣電經營電信業務法》和《促進開發通信廣播電視業務融合技術法》 進一步推動了通信與廣播電視的技術融合[7]。

在韓國，2007年12月國會通過了一項法律，允許廣播電視和電信經營交互式網絡(Internet Protocol Television，簡稱IPTV)服務，并規定了雙方的市場份額。2008年9月，韓國電信監管當局向三家運營商發放了IPTV許可[2]。

總之，各國信息產業的監管制度及機構形式都是根據本國國情設立，受到各國憲法原則和行政制度的約束，沒有一個全球通用的模式，但對三網融合的監管正在從以縱向產業劃分為核心的管制體系向橫向功能劃分的競爭體系過渡，這是不可阻擋的趨勢[6]。

1.2 產業監管中網絡中立性

所謂“網絡中立性”，是指在法律許可范圍內，所有網絡用戶可以按自己的選擇訪問網絡內容、運行應用程序、選擇服務提供商。該原則要求平等對待所有網絡內容和訪問，防止運營商從商業利益出發控制傳輸數據的優先級，保證網絡數據傳輸的“中立性”[8]，既網絡要具備透明、無阻斷、無歧視、流量控制的信息傳輸能力。基于互聯網技術實現的“三網融合”導致業務平臺和網絡分離，賦予業務獨立于網絡的創新能力，打破了傳統電信、廣播電視運營商主導的封閉的產業鏈，使競爭模式快速轉向開放競爭、跨界競爭、跨國競爭的模式。“網絡中立性”立法有助于建立開放、競爭的市場環境、鼓勵和保護企業的業務創新。

以美國為例，大型的電信和有線電視公司等寬帶網絡提供商反對網絡中立立法，如美國電信公司AT&T和Verizon這樣的互聯網服務提供商(Internet Service Provider，簡稱ISP)，認為在建設網絡的基礎設施時，應通過分級服務收費的方式，對網絡帶寬進行合理規劃，防止自己的利益被邊緣化。而互聯網內容提供商和互聯網電話(Voice over Internet Protoco，簡稱VoIP)服務提供商支持對網絡中立進行立法，如谷歌、微軟、亞馬遜、雅虎等互聯網巨頭，擔心自己的服務未來可能會受到網絡提供商的歧視性對待，反對網絡提供商收取額外費用，希望確保“互聯網中立性”，即平等對待所有流量，不應當再收取額外的費用[9]。2011年2月，美國眾議院認定FCC 2010年12月通過的“網絡中立”政策違法[10]。目前，網絡中立立法在美國仍處于“博弈區”[9]。

上述問題在美國之外的其它地區和國家同樣備受關注。其中南美洲的智利在2010年8月通過了保證網絡中立的法案，規定任何ISP不得封堵、干涉、歧視、阻礙或限制任何互聯網用戶，通過互聯網使用、收發或提供任何內容、應用程序或合法服務的權利，以及用戶通過互聯網實施的任何活動或合法使用互聯網的權利。該法案的相關條款還規定，ISP必須提供家長控制工具，明確合同條款，確保用戶上網時的隱私及安全，禁止ISP進行任何限制言論自由的行為[11]。

在歐盟，2009年底時出臺了《普遍服務令》，進行電信條例修法，加入了網絡中立性原則，但歐盟電信服務條例并不反對電信運營商對某些服務收取附加費，不過收費之前必須告知消費者。歐盟電信《普遍服務令》比智利網絡中立立法還早了一年，可以看成是全球最早對網絡中立給出明確法律解釋的大型經濟體。2011年6月底荷蘭議會通過立法，不允許電信運營商對用戶使用網絡即時語音溝通工具訊佳普(Skype)和即時通信軟件等互聯網服務收取額外費用。2012年5月，荷蘭參議院最后批準法律，使荷蘭成為世界上發達國家中第一個出臺網絡中立立法的國家。另外一個有所行動的國家是法國，2008年就是在法國的極力促成下，網絡中立才被寫進了歐盟的電信條例中。2009年底《普遍服務令》完成后，法國開始推動國內的立法進程。2010年9月公布了網絡中立的十條意見，內容包括不得歧視網絡數據流，提高終端用戶透明度等。法國“十條建議”是在歐盟電信條例基礎上的加強，但仍處于行政規章階段，法律效率不如荷蘭的立法。現在，《法國郵政電信法典》僅有一句“對信息傳輸內容保持中立”的描述，進一步完善相關立法的問題正在探討中。與法國和荷蘭兩個激進派相比，大多數歐盟國家目前選擇遵守相對溫和的歐盟電信條例，并對網絡中立立法持繼續觀望態度[7]。

在亞洲日本則是網絡中立性立法的積極支持者[1]。

2 我國三網融合監管措施

對國外發展情況以及國內試點階段進展情況和存在問題的分析，圍繞推廣階段主要任務，筆者從以下5個方面提出了三網融合的監管措施。

2.1 改革監管體制

理論上，國務院的決策已經去除了三網融合的行政性障礙，但目前仍然采用“分業監管”體制，廣播電視總局負責國家最高影視內容監管，工業和信息化部負責通信業和互聯網運營監管及規劃發展，因此在執行中很容易形成互設障礙的扯皮局面。隨著三網融合的推進，電信和廣播電視兩個行業在業務上交叉需要建立統一的監管機制，可行的改革方式是分兩步走。

第一步，改“分(產)業監管”為“分業務監管”，在新的融合性法律法規沒有出臺之前，建立第三方三網融合監管機構，對融合業務進行監管，協調解決廣電和電信互設障礙的問題。其他傳統業務仍沿用原有的監管模式。

第二步，廣播電視和電信的監管職能逐步劃歸第三方監管，由“分業務監管” 過渡到融合監管。建議借鑒FCC的經驗，在國家層面成立一個獨立、統一的融合監管機構，對我國信息產業進行統一協調監管，監管范疇從電信和廣播電視發展趨勢統籌考慮，并考慮虛擬運營商和未來可能的私營企業的加入。

2.2 完善法律法規

出臺適應“三網融合”新情況的電信法，統一規范電信和廣播電視行業，是“三網融合”順利推進和健康發展的根本保障。發達國家的經驗都是先解決法律問題，為監管提供法律依據，以減少不必要的扯皮。法律層面優先解決以下問題。

網絡的中立性立法。明確信息網絡國家基礎設施的地位，保障電信、廣播電視聯網對等計算(Peer to Peer，簡稱P2P)，P2P應用為主的特性要求。

網絡知識產權保護立法。網絡融合和開放使得傳統著作權保護的地域性限制蕩然無存，任何人都可以隨便、快速地在網絡上復制和發布消息，這讓傳統高昂的侵權成本幾乎為零。出臺融合網絡環境下的知識產權保護法，將有助于我國網絡融合事業的繁榮。

個人信息及隱私保護立法。最近幾年，個人信息的商用與隱私保護越來越受到消費者的關注，通過立法約束企業對持有和使用的個人信息合法性的合理謹慎審查，增加侵害個人信息的違法成本，加強對個人信息保護工作的行業監管，落實個人信息的保護工作。

公益性電信、廣播電視服務立法。在三網融合的背景下，迫切需要進行立法，厘清公益性電信、廣播電視服務和商業性服務的界限，確保我國信息通信產業公益性事業和經營性產業的科學分工和協調發展。

2.3 改革運營體制

目前廣播電視系統“政企合一，網臺合一”的運營體制導致其過分依賴國家行政權力，市場化意識、觀念、經驗和渠道薄弱，競爭力差。必須盡快完成“政企分離，網臺分離”的運營體制改革，網絡部分分離后網進行市場化，同時臺部分要兼顧商業和公益性的平衡，而行政管理部分應獨立，與網、臺剝離利益關系。只有這樣才能真正培育起合格的市場主體。

2.4 改進網絡建設維護模式

為維護互聯網應用提供商(Over The Top，簡稱 OTT)與傳統電信運營商、廣播電視企業之間的適度競爭，保護網絡運營者能夠從流量的增長中獲取合適的利潤。允許民營企業參與網絡基礎設施的建設，鼓勵電信運營商、廣播電視企業與OTT企業合作共建網絡基礎設施，共同維護網絡設施，以及開展OTT型業務的合作開發經營。

2.5 制定技術標準

主要措施：(1)目前沒有統一的系列化的三網融合國際標準和行業標準可借鑒，形成了目前阻礙產業發展的技術瓶頸，應加快制定相關的國家和行業標準；(2)開發能夠滿足大規模視頻服務的組播路由協議和控制協議；(3)提高承載網絡的可靠性指標，具備為用戶提供不同服務質量(Quality of Service，簡稱 QoS)等級的能力。

3 總結

我國廣播電視網、電信網和計算機互聯網長期實行分離管理，各自獨立運行。雖然最新的電信法(草案)鼓勵廣播電視和電信雙向進入，但在制度設計上仍然是各自為政的監管體制，體制問題已成為三網融合推進的最大障礙。本文分析了國外融合監管的制度和機構，提出了我國三網融合的監管措施，以期為三網融合全面展開提供監管參考，保障三網融合健康持續發展。

[1] 楊偉光.建立中國特色的三網融合之路[J].當代電視，2010(10)：18-20.

[2] 方芳.從韓國IPTV發展歷程看我國三網融合的監管政策[J].新聞界，2013(3)：61-66.

[3] 電信研究院，2014年ICT深度觀察大型報告會[C].//北京: 工業和信息化部電信研究院, 2014.

[4] 金雪濤，高慧軍，廖錦瑾.三網融合背景下的有線電視網絡經濟性管制體系變革[J].新聞界，2012(18)：56-61.

[5] 閆旭宏，薛蓉娜，趙會娟，等.西部地區三網融合發展模式研究[J]. 西安郵電學院學報, 2012，17(6)：91-95.

[6] 史琳.國外三網融合監管現狀及發展趨勢[J].通信管理與技術，2010(4)：1-3.

[7] 張誠.抓住機遇 推進三網融合——專訪中國信息化專家、北京科技大學梅紹祖教授[J].數字通信，2010(12)：2-6.

[8] 巨人財經.國外網絡中立三大模式 OTT監管需審慎為上[EB/OL]. (2013-7-10)[2014-06-20]. http://article.jr18.com/show-725220-1.html

[9] 百度百科.網絡中立性[EB/OL]. (2013-3-12)[2014-6-20]. http://baike.baidu.com/view/1586654.htm

[10] 電信研究院.2011年ICT深度觀察大型報告會[C].//北京: 工業和信息化部電信研究院, 2011.

[11] 維基百科.網絡中立性[EB/OL]. (2014-03-04)[2014-06-20]. http://zh.wikipedia.org/wiki/網絡中立性

[責任編輯:汪湘]

Analysis of network monitoring regulatory measures after triple play

GUO Dagang

(Posts and Telecommunications Technology Company, Xi’an University of Posts and Telecommunications, Xi’an 710061, China)

In triple play, the biggest obstacle is the convergence of supervisory system, and the biggest problem is the imperfect laws and regulations. Based on the studies of fusion network neutrality of the network supervision system, supervision mechanism and industry in foreign countries, China’s triple play regulatory measures are explored. It is suggested that reform of supervision system is needed to establish the third party supervision mechanism enabling the gradual transition to the integration of regulation supervision. It is suggested that laws and regulations are needed to improve the legislation of network neutrality, network intellectual property protection, personal information and privacy protection, public telecommunications radio and television services, to be able to provide a legal basis for supervision. It is also suggested that operating system reform is needed to separate government functions from enterprise management and to complete network separation as soon as possible so that a qualified market main body can be cultivated. Is is recommended that telecom operators, radio and television business, and Internet video business are allowed to cooperate network infrastructure, and jointly safeguard the network facilities.

triple play，government regulators，supervision measures

10.13682/j.issn.2095-6533.2014.05.024

2014-07-28

工業和信息化部通信軟科學基金資助項目(2013R45)

郭大鋼(1964-)，男，工程師，從事移動通信研究。 E-mail: dagangg@pttc.com.cn

TN91

A

2095-6533(2014)05-0121-04