礦業權設置方案合規性審查中常見問題及分析

杜雪明，王聯軍，張 博

（1.中國地質大學（北京），北京100083；2.中國國土資源經濟研究院，河北 三河，065201）

礦業權設置方案是在礦產資源規劃的基礎上，對一定區域探礦權、采礦權空間布局的詳細安排［1］，是礦產資源規劃和礦業權設置的中間環節，是探礦權、采礦權新立和調整的重要依據。

在礦業權設置方案制度實施之前，礦業權出讓主要是先由申請人提出申請，然后經管理機關進行審批，這是一種被動的出讓方式，也是導致目前“大礦小開”、“一礦多開”甚至在空間上相互交疊的重要原因［2］。這種情形下容易形成錯綜復雜的利益相關集團，成為礦產資源開發管理中的難點和安全生產中的危險點，從而造成礦產資源勘查開采布局和資源開發利用的不合理。而礦業權設置方案制度則是從源頭上解決了“小、亂、散”的礦業權布局的關鍵方式。

由于歷史原因，一些布局不合理的礦業權，造成大量矛盾糾紛甚至安全生產事故。經過持續整頓整合，重要礦種重點礦區的礦業權布局不合理情況明顯改善，為按照國務院要求實現整合常態化管理，同時避免出現新的礦業權設置不合理問題，在總結歷史經驗教訓的基礎上，2011年1月，國土資源部綜合出臺了《關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》（國土資發［2011］14號），明確規定了采礦權“劃定礦區范圍必須符合礦產資源規劃和礦業權設置方案［3］”。2011年4月，國土資源部下發了《關于進一步完善礦業權管理促進整裝勘查的通知》（國土資發［2011］55號）文件，確立了在探礦權階段也要實行礦業權設置方案制度。至此，礦業權設置方案制度已在全國全面實施［4］。

在具體實施中，各省廳積極完善礦業權設置方案，推動礦業權設置方案制度的落地。各省結合實際，出臺了相關政策和措施［5］。礦業權設置方案對于在重點勘查開采區內科學地布局礦業權、優先保障找礦主攻礦種礦業權設置、有效調控礦業權總數量和投放起到了積極的作用；為管理部門變“被動受理，盲目投放”為“主動管理，有序投放”、變事后被動整合為提前科學布局礦業權、積極推進“部控省批”的煤炭礦業權審批制度改革試點奠定了基礎。因此，編制、審查礦業權設置方案是礦業權管理工作中非常緊迫的一項任務。

1 礦業權設置方案的編制現狀

1.1 各省入庫方案統計

全面實施礦業權設置方案制度以來，全國有29個省（自治區、直轄市）的共計600余份方案進行了合規性審查并備案［2］。各省的礦業權設置方案入庫數量統計見表1（截至2014年7月）。

表1 全國合規性審查入庫方案數量統計

總體上，礦業權設置方案可以分為四類：煤炭礦業權設置方案、整裝勘查區礦業權設置方案、34個重要礦種礦業權設置方案和非34個重要礦種礦業權設置方案。其中由于煤炭是國家重點調控的特殊礦種，因此煤炭礦業權設置方案須單獨管理。非34個重要礦種礦業權設置方案由省廳審查，部直接備案。若無特殊說明，本文所提及的礦業權設置方案指34個重要礦種礦業權設置方案。

1.2 方案的編制形式

礦業權設置方案的編制有多種方式，各省可根據實際情況編制。目前從上傳的礦業權設置方案看來，各省礦業權設置方案的編制方式有以下幾類。

1）全省區統一考慮編制方案。按此方式編制方案的省份有安徽、浙江、吉林、海南、上海。例如《安徽省礦業權設置方案》。這樣有利于全省統籌調控礦業權布局。但是這種編制方式需要做大量的協調工作和數據核對工作，周期較長，難度較大，且后期的調整次數也較多。

2）按照成礦遠景區編制。如新疆維吾爾族自治區以省級重點成礦遠景區為單元編制礦業權設置方案，內蒙古自治區以1：5萬礦調區域為單元編制高風險勘查礦業權設置方案［6］，黑龍江省以成礦區、成礦帶為單元編制方案。這種方式的優點是方案簡單，容易編制和審查。但方案的數目非常多，工作量大。以內蒙古自治區為例，截止至2014年7月，內蒙古自治區的礦業權設置方案共241個。

3）按照行政區域來編制。多數省份以這種方式編制，這種方式的優點是便于管理。例如《廣東省中山市礦業權設置方案》、《陜西省寶雞市礦業權設置方案》。

4）按礦種編制。按此方式編制方案的省（市）有北京、天津、江蘇、重慶等。如《天津市地熱礦業權設置方案》、《北京市鐵礦礦業權設置方案》等。這種方式的優點是便于統籌調控同一礦種的礦業權布局，缺點是不同方案的編制區相同，容易出現礦業權的重疊問題。

5）探礦權和采礦權分別編制。甘肅省編制了《甘肅省探礦權設置方案》和《甘肅省采礦權設置方案》。

6）綜合編制。采用兩種方式組合編制。如河北省先按行政單位劃分編制區，每個區再編制探礦權和采礦權兩個方案。如承德市分為《承德市采礦權礦業權設置方案》和《承德市探礦權設置方案》。

2 礦業權設置方案合規性審查流程

礦業權設置方案先由省廳（或市局）委托具有相應資質的編制單位編寫，編制單位經多次自審修改完成后提交給省廳，省廳將組織專家進行初審。若通過初審，則向國土資源部報送三套方案文本（含附圖、附表及相關附件），同時確保從備案系統中上傳成功。部收到方案后，組織技術人員進行合規性審查。若審查出現問題，則與省廳或編制單位溝通修改，直至修改無誤后通過備案（圖1）。

3 礦業權設置方案合規性審查中常見問題分析

礦業權設置方案的合規性審查的主要有以下幾個要點［2］［7］。

1）是否有省廳帶文號的正式來函。

省廳報部的函中要有正式文號及省廳蓋章方有效，若無蓋章或正式函號，則視為無效。

2）是否經由專家審查并簽字通過。

圖1 礦業權設置方案的審查流程

省廳組織專家初審后，要有審查意見及修改完成情況，并附有參會專家的簽字。

3）相關電子材料是否上傳部信息中心備案系統。

4）材料是否齊全和一致。

上報材料包括方案文本、編制說明及附圖附表、相關電子材料的光盤等，其中紙質材料各三份，光盤一張。且須確保電子材料和文本材料一致。如《甘肅省探礦權設置方案》在備案系統中上傳的方案名稱為《甘肅省一般礦區（包含已設）》，這種情況需返回修改。

5）是否由相應資質的單位編制。

省廳委托的礦業權設置方案編制單位要有相應的資質，一般要求要有固體礦產勘查甲級資質。煤炭的方案編制單位要有煤炭行業甲級資質。編制單位將資質證書復印件附在方案附件內。

6）新立、調整、整合礦業權的設置依據是否充分。

凡涉及到34個重要礦種（其中煤炭需單獨編制方案，在此不考慮）的新立、調整、整合的礦業權，在文中一定要說明設置依據及理由。礦業權的設置類型要寫清楚。探礦權主要有空白區新立、已設探礦權保留、已設探礦權調整三種類型（探礦權整合較為少見）。采礦權主要有空白區新立、探礦權轉采礦權、已設采礦權保留、已設采礦權調整、已設采礦權整合五種類型。若新設礦業權的范圍內無其它礦業權，則設為新立；若礦業權前后無變化，則設為保留；若礦業權范圍、開采標高、礦種等有變化，則設為調整（一整一）；若為多個礦業權調整為一個礦業權，則設置類型為整合（多整一）。尤其注意調整與整合的區別。

圖2案例中編號ST22的擬設探礦權在方案中設置類型為已設探礦權調整，應為空白區新立。再如圖3設置方案中，把兩個水泥用石灰巖采礦權（編號C014、C018）整合成一個采礦權（編號SC019），而實際上整合后的采礦權與C018完全重合，可將其設置類型改為已設采礦權保留（由C018保留為SC019），將C014去掉即可。

圖2 空白區新立探礦權

圖3 已設采礦權保留

7）是否存在礦業權重疊。

礦業權重疊是礦業權（探礦權、采礦權）之間發生平面交叉或者立體投影重疊的現象［8］（圖4）。礦業權重疊產生的原因主要有：當時礦業權設立時的定位技術條件比較落后、礦業權重疊的核查系統不完善，同時也存在著礦業權管理部門工作人員的失誤等人為因素。

從《物權法》來看，由于物權具有排他性，如果出現礦業權重疊，那么重疊的兩個礦業權中至少有一個需要調整。礦業管理部門有義務依法查清重疊的原因，解決重疊問題。如果方案中涉及礦業權重疊問題，可通過以下幾個原則進行協商調解：①申請在先原則；②采礦權優于探礦權；③優化資源配置原則；④協商一致原則。

特殊情況下，如果本次設置方案中未能解決的重疊問題，需要說明下一步的解決方案。

圖4 礦業權重疊問題

4 結論

本文介紹了礦業權設置方案制度的進展情況及合規性審查流程，并重點對礦業權設置方案合規性審查的主要問題做了分析和說明。礦業權合規性審查的主要要點：①是否有省廳帶文號的正式來函；②是否經由專家審查并簽字通過；③相關電子材料是否上傳部信息中心備案系統；④材料是否齊全和一致；⑤是否由相應資質的單位編制；⑥新立、調整、整合礦業權的設置依據是否充分；⑦是否存在礦業權重疊。

［1］ 國土資發［2011］55號.國土資源部關于進一步完善礦業權管理，促進整裝勘查的通知［Z］.2011.

［2］ 楊再興.從合規性審查看礦業權設置方案優化布局［J］.中國國土資源經濟，2014（1）：49－52.

［3］ 國土資發［2011］14號.國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知［Z］.2011.

［4］ 朱振芳.優化礦業權布局，從方案設置開始［N］.中國國土資源報，2013－11－20（007）.

［5］ 王昆.礦產資源開發整合合理性邊界研究［D］.北京：中國地質大學（北京），2013.

［6］ 劉穎璠，王博峰，孫政平，等.內蒙古自治區1：5萬礦調區礦業權設置方案編制要求及注意問題［J］.西部資源，2012（4）：146－149.

［7］ 羅小利，呂建偉，朱清.礦業權設置方案布局優化評估研究［J］.中國國土資源經濟，2013（12）：61－64.

［8］ 吳文盛，劉小磊.中國礦業權重疊問題探析［J］.石家莊經濟學院學報，2014（4）：60－63.