對財稅體制改革在全面深化改革中發(fā)揮支撐作用的思考

謝理超

(中央財經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

一、文獻(xiàn)綜述

經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納認(rèn)為財政具有把經(jīng)濟(jì)、社會、政治三大社會子系統(tǒng)連接起來的作用，是它們的媒介。國外市場經(jīng)濟(jì)國家大都具有相對穩(wěn)定和成熟的財政體制且與我國所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，國外市場經(jīng)濟(jì)國家財稅改革主要是在微調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，在財稅改革的廣度、深度以及與我國財稅改革面臨的艱巨性和復(fù)雜性的現(xiàn)實背景具有一定的差異性。

國內(nèi)學(xué)者十分重視對國外財稅體制的比較研究。楊志勇[1]從政府和市場、稅制結(jié)構(gòu)、財政與社會保障、國有經(jīng)濟(jì)問題、財政體制、預(yù)算管理、財政管理和財政政策等方面對世界主要國家的財稅體制進(jìn)行較全面的比較研究。他認(rèn)為，世界主要國家的財稅體制相對穩(wěn)定，但也并非盡善盡美，同樣存在著各種各樣的問題。只有立足于中國國情，有選擇地借鑒和學(xué)習(xí)，才是我國財稅改革的根本之策。賈康[2]在財稅改革的國際經(jīng)驗借鑒方面提出，分稅制以及與此相對應(yīng)的完善的市場機(jī)制框架是使一些國家能夠保持可持續(xù)發(fā)展勢頭的重要原因。我國分稅制改革雖然來自于國外的實踐，但是并不徹底和完整。

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的事實引起了許多學(xué)者的廣泛關(guān)注，對于財稅改革在其中起到的巨大的引領(lǐng)作用，業(yè)界也基本達(dá)成了共識。關(guān)于財稅改革的成果和走向形成了一批具有代表性的成果。如高培勇[3]從6個方面提出了財稅改革應(yīng)成為中國改革的主線和突破口。他認(rèn)為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展諸多難題的破解，幾乎都以財稅體制改革的全面深化為前提，牽住了財稅改革這個“牛鼻子”，無疑等于抓住了政府改革以至于整個經(jīng)濟(jì)體制改革的全部內(nèi)容。楊志勇、宋航[4]從經(jīng)濟(jì)全球化與財稅改革關(guān)系視角的研究表明，應(yīng)注意形成有利于財政政策國際協(xié)調(diào)的財稅制度，促進(jìn)國際間的經(jīng)濟(jì)合作，最終提高國際競爭力。對于財稅改革的緊迫性，賈康[5]認(rèn)為，如果不能在短期內(nèi)使財稅改革有較大突破，那么會喪失發(fā)展機(jī)遇，引起社會矛盾集中爆發(fā)，阻礙我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐，危及國家穩(wěn)定和社會和諧。韋森[6]從財權(quán)制衡中國下一步改革的視角提出，目前中國最重要的改革是政府內(nèi)部權(quán)力制衡，其中預(yù)算民主的建設(shè)是未來財稅體制改革的關(guān)鍵。

借鑒發(fā)達(dá)國家財政體制改革的經(jīng)驗必須與我國財政體制現(xiàn)狀和所面臨的國際國內(nèi)形勢相結(jié)合，才能為財政體制改革找到更好的著力點。中國的財稅改革不能再是一種修修補(bǔ)補(bǔ)的改革，而必須是從頂層高度進(jìn)行全面深入的設(shè)計。本文在總結(jié)和凝練一些學(xué)者觀點的基礎(chǔ)上，嘗試從財稅體制改革如何在全面深化改革中發(fā)揮支撐性作用的角度進(jìn)行探討。

二、30多年的改革實踐證明財稅體制改革發(fā)揮著支撐性作用

1978年以后開始的經(jīng)濟(jì)體制改革，在宏觀層面是以財稅改革為先導(dǎo)進(jìn)行的。1978年—1993年間，財稅體制改革以“放權(quán)讓利”、分級包干為主線。1994年的分稅制改革是一個分水嶺，財稅體制改革明確提出構(gòu)建與市場經(jīng)濟(jì)體制相配套的分稅分級財政體制基本框架，初步理順了中央與地方、國家與企業(yè)的分配關(guān)系。30多年的改革歷程，可以從財政收入管理改革、財政支出管理改革和財政管理體制改革這3個方面進(jìn)行歸納。

一是財政收入管理改革。改革開放以來，我國財政收入演變大體經(jīng)歷了3個階段：一是1978年—1993年，從企業(yè)上繳利潤為主轉(zhuǎn)向以稅收為主；二是1994年—2002年，初步構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的財政收入體系；三是2003年以后，完善符合科學(xué)發(fā)展觀要求、與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財政收入體系。

二是財政支出管理改革。30多年財政支出領(lǐng)域的改革，不僅有量的變化，更重要的是有質(zhì)的變化，變化主線是圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系、政府職能調(diào)整而進(jìn)行的。整體來看，支出制度不斷完善，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，投入公共及民生領(lǐng)域的支出力度不斷加大。

三是財政管理體制改革。30多年來，經(jīng)過1994年的分稅制財政體制改革及其后的不斷完善，我國目前已建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的財政體制框架。財政管理已經(jīng)形成基本符合科學(xué)發(fā)展觀要求，比較符合公共財政本質(zhì)特征，運(yùn)行較為規(guī)范的體系。財政調(diào)控在借鑒國際有益經(jīng)驗的同時，注重立足本國實際，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，堅持科學(xué)發(fā)展，不斷推進(jìn)改革創(chuàng)新。

30多年的改革實踐充分證明，我國政府推進(jìn)的每項改革，都是在財政的配合下進(jìn)行的，財政都發(fā)揮著支撐性作用。如國有企業(yè)改革和實行國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整、金融體制改革、社會保障體系的建設(shè)和完善、收入分配制度改革、要素市場改革等，對于這些改革，財政都從發(fā)揮職能作用的角度出發(fā)，在資金、政策、體制等方面采取有力措施予以支持。

三、新的歷史條件下全面深化改革仍需財稅改革發(fā)揮支撐性作用

黨中央歷來重視財稅工作和財稅改革，黨的十八大提出要加快財稅體制改革，健全中央和地方財權(quán)與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)公共服務(wù)均等化的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。可以說，新的歷史條件下，在全面深化改革的過程中仍需財稅改革發(fā)揮支撐性作用。

一是當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境需要高度重視財稅改革的支撐性作用。我國經(jīng)濟(jì)正處于增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期疊加的階段，加上世界經(jīng)濟(jì)的深度調(diào)整，使我國面臨的發(fā)展環(huán)境十分復(fù)雜，這就需要堅決貫徹中央確定的“宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會政策要托底”的工作部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)財稅改革。

二是解決經(jīng)濟(jì)生活中存在的重大問題需要發(fā)揮財稅改革的支撐性作用。當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化建設(shè)、防范金融風(fēng)險、改善民生等重大問題，都需立足現(xiàn)實國情，面對可用財力，面對處于社會主義初級階段的國情，從財力安排上、財政政策的制定上以及財政體制的完善上去研究新情況、制定新政策和解決新問題。

三是轉(zhuǎn)變政府職能需要發(fā)揮財稅改革的支撐性作用。財政是政府履行職能的物質(zhì)基礎(chǔ)和資金保障，財政支出安排必須要保障政府履行職能的需要。30多年來公共支出體系改革正是伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而進(jìn)行的。從這一角度講，在財力分配上，應(yīng)傾向于維護(hù)市場和彌補(bǔ)市場的領(lǐng)域，從財力安排的源頭解決政府職能部門的“越位”和“缺位”，倒逼政府部門職能轉(zhuǎn)變。

四、發(fā)揮財稅改革支撐性作用應(yīng)把握的原則

(一)處理好政府與市場的關(guān)系

中國市場經(jīng)濟(jì)體制初步建成后，政府作用發(fā)生改變，帶來財政職能的改變。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能將從直接參與資源配置逐步轉(zhuǎn)向確保市場發(fā)揮作用的秩序維護(hù)者，政府將不組織參與具體的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)性活動而是轉(zhuǎn)向維護(hù)市場秩序、制定宏觀調(diào)控政策。總體來看，我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡，相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來說，公共產(chǎn)品的提供還比較薄弱，我們必須讓市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，權(quán)衡市場的“寬度”和“廣度”，政府應(yīng)從有營利性質(zhì)的行業(yè)中退出，著力將財政性資金用于提供公共性強(qiáng)、盈利性弱的產(chǎn)品。政府應(yīng)保證市場自由進(jìn)出、契約自由、司法公正，讓市場真正發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

同時，政府在公共支出方面應(yīng)重點突出私人建設(shè)經(jīng)營和政府監(jiān)管的運(yùn)行模式。1994年稅制改革后，中央和省級政府掌握了大量財力，縣、鄉(xiāng)一級財力相對不足，難以承擔(dān)起自己職責(zé)內(nèi)的事務(wù)。對此，除了進(jìn)一步改革當(dāng)前的稅收制度外，還應(yīng)積極調(diào)動民間資本，財政通過引導(dǎo)和轉(zhuǎn)化風(fēng)險的機(jī)制，科學(xué)地將民間閑散資金用于民生建設(shè)中。在這一方面可以借鑒澳大利亞的PPP(Public-Private—Partnership)經(jīng)營模式，即公共部門和私人部門建立合作伙伴關(guān)系共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這種方式可以有效解決地方財力不足的問題。實踐證明，PPP模式可廣泛應(yīng)用于公共項目的建設(shè)上，涵蓋交通、教育、衛(wèi)生保健服務(wù)等，確實帶來了效益改善，使政府在公共服務(wù)方面降低了投入成本，提高了產(chǎn)出效率，保證了項目質(zhì)量。政府應(yīng)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度，合理確定公共支出在公共部門和私營部門之間的劃分。在此基礎(chǔ)上可以衍生出公共產(chǎn)品提供的新方式，比如政府以信用或公共物品以后一定年限的收益為擔(dān)保，引入私人資本，這樣就可以做到不用財政資金的介入就完成一些公共物品的提供。通過這種提供方式可以有效促進(jìn)我國政府性投資管理改革。

現(xiàn)階段，還要明確財政投資性支出與公共財政支出的有機(jī)統(tǒng)一問題。當(dāng)前，盡管財政支出在機(jī)制上有所改善，但是并沒有改變公共財政支出偏弱的局面。目前我們還無法做到像歐美發(fā)達(dá)國家那樣的全面保障，這就更加需要政府投資能靈活運(yùn)用有限的資源，突出重點，用有限的政府投資帶動和盤活更多的社會資金介入公共財政領(lǐng)域。同時應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分公共支出的層次性，公共財政要守住公共性，并根據(jù)公共支出的層次性來研究相應(yīng)的創(chuàng)新管理機(jī)制。公共性強(qiáng)的，創(chuàng)新的余地就小，私人介入的空間也就小，行政的辦法就多一點；公共性弱的，創(chuàng)新的空間就大，就可以更充分地利用私人資本。

(二)處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系

處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，應(yīng)把握兩個方面：一是合理劃分政府間事權(quán)；二是處理好同一級次政府間財政部門與政府職能主管部門的集權(quán)與分權(quán)問題。

那么，如何劃分好政府間事權(quán)呢？目前我國財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政體制尚未形成，這不利于基本服務(wù)的均等化。1994年分稅制改革沿襲了原體制下行政性分權(quán)的格局，缺乏經(jīng)濟(jì)性分權(quán)框架，政府間事權(quán)與支出職責(zé)劃分不清晰、不合理、不規(guī)范。中央事權(quán)不斷下放，政府間事權(quán)劃分不清晰，導(dǎo)致財權(quán)和事權(quán)難以匹配。政府間財政關(guān)系的劃分主要是事權(quán)、財權(quán)和財力。為了讓不同級次的政府各司其職，高效提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，事權(quán)的劃分就應(yīng)遵循現(xiàn)代國家的通行做法，依據(jù)“三原則”合理劃分各級政府的職能。

1.外部性原則。一件事情一方管理一方受益(或者一方受損)，則這件事情就應(yīng)該交給這個地方管理；一項活動如果不僅使一個地方受益或者受損，還有其他地方受益或受損，那么這個事件就具有外部性。具有外部性的事情要根據(jù)其收益范圍界定事權(quán)歸屬權(quán)，如果一件事的收益是跨地區(qū)的，就應(yīng)該交給更高層次的地區(qū)管理。

2.信息處理的復(fù)雜性原則。信息處理越復(fù)雜、越容易造成信息不對稱的事項就越應(yīng)交給地方政府管理。因為地方政府比中央政府更熟悉基層環(huán)境，更能掌握真實準(zhǔn)確的信息。中央政府應(yīng)管理那些信息便于收集、便于統(tǒng)一管理的事項。比如社會保險中的養(yǎng)老保險信息相對簡單，只需知道年齡、就業(yè)狀況等，因而適合中央統(tǒng)一管理；而醫(yī)療保險要知道身體情況、藥品、醫(yī)療條件等，信息相對復(fù)雜且高度不對稱，這就需要地方政府進(jìn)行管理。

3.激勵相容原則。財稅制度的設(shè)計要能達(dá)到使所有的參與者按照自己的利益去運(yùn)作并實現(xiàn)整體利益最大化這一目標(biāo)，使財政部門與其他部門之間形成一種高度的利益一致性，從而減少中央與地方、地方各級之間的不良博弈，進(jìn)而大大提高政府部門的整體工作效率。

在同一級次政府各職能部門間，也存在如何處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，應(yīng)堅決杜絕政府職能主管部門成為第二個變相分配財政資金的職能部門的現(xiàn)象。

(三)處理好整體規(guī)劃與穩(wěn)步推進(jìn)的關(guān)系

財稅改革是一項系統(tǒng)工程，不能操之過急，不能希望畢其功于一役，要穩(wěn)扎穩(wěn)打用實踐探索出一條具有中國特色的財稅改革之路。財稅改革要處理好頂層設(shè)計和調(diào)動基層積極性的關(guān)系，既要有統(tǒng)攬全局的戰(zhàn)略眼光也需要提高基層政府的參與度，給予地方更多的參與權(quán)。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)對如何科學(xué)劃分政府間收入、完善預(yù)算制度、使有限的資金發(fā)揮更大的效益、通過財稅改革引領(lǐng)其他改革等問題有一個總體構(gòu)想。近期重點應(yīng)放在盤活沉睡的財政資金上。審計署公布的審計結(jié)果顯示，2012年中央本級財政資金閑置較多，有104個部門本級結(jié)轉(zhuǎn)396.4億元。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的主要原因是預(yù)算編制不科學(xué)，財稅工作秩序混亂，橫向部門有過大的財政資金支配權(quán)等。盤活存量應(yīng)把握好以下幾點：一是在完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度之后，下級政府不得再向上級政府申請維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財政資金；二是下級政府違規(guī)辦理的事項發(fā)生的社會風(fēng)險，上級政府介入處理時應(yīng)有規(guī)范性制度約束，下級政府對于其過錯要承擔(dān)一定的責(zé)任；三是對現(xiàn)實工作中不規(guī)范的事項、不利于調(diào)動責(zé)任主體積極性的事項應(yīng)進(jìn)行清理并立即糾正，為制度性改革創(chuàng)造條件。

五、財稅改革發(fā)揮支撐性作用的關(guān)鍵領(lǐng)域

(一)調(diào)整政府間收入分配，確保收入政策的統(tǒng)一性

1．進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革。從國際比較看，我國中央政府財力集中度并不高，在財稅改革的過程中，進(jìn)行稅制改革以及及時對收入劃分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整具有重要意義。健全的稅制是進(jìn)行政府間稅收劃分的基礎(chǔ)，我國的分稅制改革要進(jìn)一步發(fā)揮稅收促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、改變和調(diào)節(jié)收入分配的導(dǎo)向作用。1994年進(jìn)行的分稅制改革受計劃經(jīng)濟(jì)影響很大，有很多舊體制的烙印，由于要照顧當(dāng)時既得利益留下了一些未盡事宜。如現(xiàn)行的中央和地方分享的稅收制度、政府間稅種劃分不盡合理等問題。一般來說，中央政府的職能是國家安全、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場統(tǒng)一和收入再分配，那么凡是體現(xiàn)這種職能性質(zhì)的稅種都應(yīng)列為中央稅，如關(guān)稅、生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)征收的消費稅、增值稅、所得稅等。地方收入對經(jīng)濟(jì)周期的敏感性較差，需要有穩(wěn)定的收入預(yù)期，可以穩(wěn)定持續(xù)地為地方提供稅收來源，因此，應(yīng)當(dāng)將具有此類特征的房產(chǎn)稅、物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等歸地方。當(dāng)然，在市場統(tǒng)一后可以劃歸地方的稅種有限，為彌補(bǔ)地方收支缺口，各國采取的措施主要有兩類。一類是稅基分享，即中央和地方分享統(tǒng)一稅基，稅率由中央制定，中央征主稅地方政府按比例稅率附征；另一類是均衡性轉(zhuǎn)移支付，即中央依靠其強(qiáng)大的稅收保障通過均衡性轉(zhuǎn)移支付的方式彌補(bǔ)地方財力不足的問題。

2.從嚴(yán)控制區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策。當(dāng)前我國稅收政策中存在過于繁雜的稅收優(yōu)惠政策，這樣不利于形成公平統(tǒng)一的市場環(huán)境，不利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。目前已實施的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策共30項，國務(wù)院已批準(zhǔn)尚未實施的還有4項，正在申請待批的政策多達(dá)70項，幾乎涵蓋了全國所有省份。2010年、2011年全國稅收優(yōu)惠政策減免稅收分別為1.63萬億和1.51萬億。[注]樓繼偉：《財稅改革縱論：財稅改革論文及調(diào)研報告文集》，北京經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2013年版。有些地方政府甚至出臺一些地方性政策，通過稅收返還方式變相減稅，侵蝕稅基，轉(zhuǎn)移利潤，制造政策“洼地”，嚴(yán)重影響了國家稅制的規(guī)范性和統(tǒng)一性，造成市場不正當(dāng)競爭。除此之外，不科學(xué)的稅收減免會造成中央政府和地方政府長期處于博弈中。當(dāng)前的稅收優(yōu)惠政策大多是中央對地方的特殊性妥協(xié)，在其他地方政府看來總是存在一些自己沒有享受到的優(yōu)惠，這就會造成地方政府熱衷于同中央博弈。這種博弈使種種壓力都集中在中央政府身上，而各地方政府之間缺乏制約機(jī)制，結(jié)果必然是中央財政收入減少。在未來的改革中稅收優(yōu)惠政策應(yīng)予以保留，它的作用應(yīng)該是正確體現(xiàn)國家相關(guān)政策導(dǎo)向，體現(xiàn)國家的鼓勵政策，應(yīng)把稅收優(yōu)惠從中央同地方的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閷唧w事項的優(yōu)惠，有整體科學(xué)的規(guī)劃，充分體現(xiàn)稅收的統(tǒng)一性。總之，進(jìn)一步推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能再依靠稅收優(yōu)惠，應(yīng)發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激活市場主體的創(chuàng)造力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力，而政府工作重點應(yīng)是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)以及維護(hù)社會公平正義。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度。目前專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、規(guī)模過大、資金分散，下一步的改革應(yīng)著手完善轉(zhuǎn)移支付制度。可按照以下思路對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理整合：對于用于競爭性領(lǐng)域、屬于應(yīng)急性的、影響市場功能正常發(fā)揮的項目，以及補(bǔ)助數(shù)額不大、政策引導(dǎo)性不明顯的項目應(yīng)盡快予以取消；原則上一項政策只能安排一項轉(zhuǎn)移支付，因此要將政策目標(biāo)相近、使用方式雷同的項目予以整合；將屬于地方政府事務(wù)、地方信息掌握充分的項目列入一般性轉(zhuǎn)移支付，下放地方管理；對于保留的專項轉(zhuǎn)移支付要研究進(jìn)一步的管理措施，提高專項轉(zhuǎn)移支付的使用效率。通過一般性轉(zhuǎn)移支付安排，增強(qiáng)地方自主權(quán)，充分發(fā)揮地方政府的積極性，鼓勵地方政府自行整合各類專項資金。

(二)強(qiáng)化預(yù)算管理，提高預(yù)算的科學(xué)性

預(yù)算管理是財政管理的核心，應(yīng)完善我國現(xiàn)行的預(yù)算管理機(jī)制，硬化預(yù)算約束。硬約束可以激勵地方政府謹(jǐn)慎配置擁有的資源，抑制地方政府過度支出，保證經(jīng)濟(jì)效率。中央在安排好年度預(yù)算后，原則上不再出臺新的增支政策。應(yīng)研究實行中長期預(yù)算管理，編制滾動預(yù)算，根據(jù)事項的變化情況，每年進(jìn)行修正。

1.切實體現(xiàn)預(yù)算對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮其“逆周期”的調(diào)節(jié)作用。在時機(jī)成熟時人大應(yīng)將預(yù)算審批的重點從赤字管理(收支平衡管理)轉(zhuǎn)向支出管理。我國現(xiàn)行的預(yù)算存在很強(qiáng)的順經(jīng)濟(jì)周期現(xiàn)象，沒有起到對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的作用，不利于其宏觀經(jīng)濟(jì)內(nèi)在穩(wěn)定器功能的發(fā)揮。政府預(yù)算在宏觀經(jīng)濟(jì)中的作用相當(dāng)于增加消費。在經(jīng)濟(jì)過熱期，預(yù)算應(yīng)削減不必要的支出以抑制經(jīng)濟(jì)形勢過熱；在經(jīng)濟(jì)低迷期，預(yù)算起的作用應(yīng)該是擴(kuò)大支出、拉動消費、盤活經(jīng)濟(jì)，對整體經(jīng)濟(jì)形勢起到促進(jìn)作用。這體現(xiàn)的是政府預(yù)算對宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的逆調(diào)節(jié)，同時也充分體現(xiàn)著一國財政政策水平的高低。

2.強(qiáng)化預(yù)算績效管理，緩解剛性支出造成的支出結(jié)構(gòu)僵化。目前一些支出領(lǐng)域存在財政資金使用效率低下的問題，大量的財政資金沒有在預(yù)算年度發(fā)揮應(yīng)有的效果，很多單位在年終時突擊花錢。存在這樣的問題，既有政策設(shè)計不合理、預(yù)算編制不科學(xué)的因素，也有預(yù)算績效管理不到位的因素。應(yīng)加強(qiáng)對大額專項資金的績效管理，人大應(yīng)在預(yù)算編制和執(zhí)行情況的審核中發(fā)揮積極作用，應(yīng)有確定的指標(biāo)，審定一個地區(qū)(部門)當(dāng)年申請的預(yù)算是否完成了其設(shè)定事項，對沒有完成的要追究負(fù)責(zé)人的相關(guān)責(zé)任，從而從內(nèi)部促進(jìn)財政資金使用的科學(xué)化。

同時還應(yīng)通過預(yù)算績效重新審視現(xiàn)有的支出政策。如2012年教育、科技、農(nóng)業(yè)等7項與財政收支或GDP掛鉤的支出占到財政總支出的48%，[注]根據(jù)《2012年中國財政年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。這種支出安排不僅不科學(xué)，而且在一定程度上限制了其他領(lǐng)域的發(fā)展，反映出政府的一些支出政策過多地考慮短期需求，缺乏激勵相容的決策機(jī)制，導(dǎo)致財政支出政策碎片化及資金使用效率低下。因而必須下大力氣按照加強(qiáng)頂層設(shè)計的要求開展重點支出政策的評估工作，從預(yù)算績效管理入手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展的實際需求合理安排財力。

3.重視提高部門預(yù)算編制質(zhì)量，理順部門預(yù)算管理的職責(zé)劃分。財政部門負(fù)責(zé)的是制定規(guī)則、指標(biāo)和分配政策，行使預(yù)算管理權(quán)而不是替其他部門編制預(yù)算。預(yù)算具體編制是部門的職責(zé)，各部門應(yīng)按統(tǒng)一規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、政策編制預(yù)算。財政部門要創(chuàng)造性地開展工作，規(guī)范部門預(yù)算的編制程序，強(qiáng)化部門預(yù)算的剛性約束力。對基本性支出按標(biāo)準(zhǔn)保障，并給予一定幅度的機(jī)動，鼓勵節(jié)約，對基本支出的結(jié)余允許單位按規(guī)定使用；對項目支出預(yù)算，應(yīng)緊緊圍繞貫徹落實政府的重大決策來安排財力，由主管單位申報、財政初審、政府分管領(lǐng)導(dǎo)審定、政府常務(wù)會議決定，形成剛性約束力的部門預(yù)算方案經(jīng)人大審批后由主管部門具體負(fù)責(zé)實施，年內(nèi)除重大自然災(zāi)害外不再追加財政預(yù)算，財政部門在預(yù)算執(zhí)行中的工作重點是督辦執(zhí)行和調(diào)研資金的使用效益，為來年部門預(yù)算的科學(xué)化編制打基礎(chǔ)。

(三)加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的改革研究，重視監(jiān)督機(jī)制建設(shè)

1.深化相關(guān)領(lǐng)域的改革。加大對社保、醫(yī)療、教育、科技、農(nóng)業(yè)、住房等領(lǐng)域的改革研究力度，通過這些領(lǐng)域的改革成果進(jìn)一步推動財政支出政策改革；同時通過財政支出政策改革促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的改革，使兩者互為動力機(jī)制。這些問題看上去與財政無關(guān)，但實際上有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。從本質(zhì)上講，如何跳出財政看財政，如何從全局上把握財政，掌握財政工作的主動權(quán)，還有著十分巨大的工作空間。做好這方面的工作，不加強(qiáng)政策研究不行，所以提升研究能力非常重要。

2.強(qiáng)化監(jiān)督管理。充分發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用，當(dāng)前可以健全人大、政協(xié)框架下的監(jiān)督制度，加大審計監(jiān)督力度，充分暴露矛盾，及時糾正存在的問題，通過糾正預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，倒逼政府職能的轉(zhuǎn)變，在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)造條件，實現(xiàn)預(yù)算向社會公開。同時，還應(yīng)下大力氣建立健全內(nèi)部制衡機(jī)制，重點圍繞完善制度、明確職責(zé)、理順流程、控制節(jié)點，提升內(nèi)控的有效性，推進(jìn)財政管理的進(jìn)一步科學(xué)化、規(guī)范化、信息化和制度化。

3.重視預(yù)算公開。預(yù)算作為政府對納稅人所納稅款的使用計劃，應(yīng)及時準(zhǔn)確地公布在相關(guān)網(wǎng)站，這樣社會各階層就可以協(xié)同有關(guān)部門共同監(jiān)督政府預(yù)算的使用情況，進(jìn)而有利于財政資金真正落到實處。

(指導(dǎo)教師：馬海濤)

參考文獻(xiàn)：

[1]楊志勇. 各國財政政策運(yùn)用背景下的中國稅制改革[J].稅務(wù)研究，2010，(10).

[2]賈康.我國分稅制改革思路及政策安排：回顧與前瞻[J].金融發(fā)展評論，2010，(11).

[3]高培勇. 奔向公共化的中國財稅改革——中國財稅體制改革30年的回顧與展望[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2008,(11).

[4]楊志勇，宋航. 中國財稅改革戰(zhàn)略思路選擇研究[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2012，(12).

[5]賈康.改革路線圖的財稅節(jié)點[N] .人民論壇, 2013-10-23.

[6]韋森.財權(quán)制衡與中國下一步的改革[N].企業(yè)家日報，2013-08-17.

[7]王丙乾.中國財政60年回顧與思考[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

[8]劉克崮,賈康.中國財稅改革三十年:親歷與回顧[M].北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

[9]賈康,趙全厚.中國財稅體制改革30年回顧與展望[M].北京:人民出版社，2008.

[10]謝旭人.中國財政改革三十年[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.