巴西不斷深化與務實的減貧之路——從“雷亞爾計劃”到“零饑餓計劃”再到“無貧困計劃”

張 慶

(四川外國語大學國際關系學院 重慶 400031)

巴西不斷深化與務實的減貧之路——從“雷亞爾計劃”到“零饑餓計劃”再到“無貧困計劃”

張 慶

(四川外國語大學國際關系學院 重慶 400031)

巴西是拉美地區乃至整個世界貧富分化最嚴重的國家之一。在經歷了上個世紀80年代的債務危機之后，巴西進行了新自由主義為特征的經濟改革。此次改革在促進經濟發展、降低通脹率的同時加劇了貧富兩極分化。從90年代開始，歷任總統都將保證社會公平作為政府工作的重中之重。從卡多佐政府的“雷亞爾計劃”到盧拉政府的“零饑餓計劃”再到羅塞夫政府的“無貧困計劃”，巴西的減貧政策呈現出不斷深化與務實的特點。

巴西；“雷亞爾計劃”；“零饑餓計劃”；“無貧困計劃”

巴西是拉美地區貧富分化最嚴重的國家之一。在經歷了債務危機和“失去的十年”之后，和其他拉美國家一樣，巴西也進行了以新自由主義為特征的經濟改革。這場改革降低了通脹率、穩定了經濟，刺激了經濟發展，但同時也加劇了諸如貧富分化等社會問題。自從盧拉執政以來，國家的經濟建設取得了舉世矚目的成就，GDP位居拉美和加勒比地區首位。但是，整個國家的基尼系數始終保持在0.5以上，在世界范圍內屬于分配極度不均的國家。因此，減貧、確保社會公正就成為巴西每一任總統工作的重中之重。從20世紀90年代開始，歷任總統越來越重視經濟增長與社會發展并舉，從卡多佐的“雷亞爾計劃”到盧拉的“零饑餓計劃”再到羅塞夫的“無貧困計劃”，巴西的扶貧減貧政策呈現出不斷深化與務實的特點。

本文以三位總統的三項“計劃”為基礎，通過闡述其政策背景、政策內容和政策效果來探討巴西減貧政策的演變趨勢。

一、卡多佐政府的“雷亞爾計劃”

(一)政策背景

1994年，巴西的通貨膨脹率達到了令人瞠目的4位數：“如按1994年6月之前的12個月計算，年通貨膨脹率高達6100%。”[1]時任巴西財政部長的卡多佐認為，緊縮性政策不能從根本上徹底解決通貨膨脹問題，并由此制定了“雷亞爾計劃”。

(二)政策內容

該計劃的核心，是通過設立一個被稱作“實際價值單位”(URV)的指數機制來協調經濟政策。中央銀行用“實際價值單位”來確定匯率，即1個“實際價值單位”=1美元。到計劃正式實施的7月，“實際價值單位”成為一種新貨幣，取名雷亞爾(Real)，意為“真正的”，取代了舊貨幣克魯塞羅雷亞爾，兌換比率為1雷亞爾=2750克魯塞羅雷亞爾。卡多佐政府采取了一系列措施來推動“雷亞爾計劃”的實行，如提高利率，以吸引足夠的外資來擴充外匯儲備和穩定匯率；加快實施貿易自由化，通過擴大進口商品的供給來降低國內商品的價格；加大財政改革和金融自由化的力度；壓縮財政開支等。

(三)政策效果

“雷亞爾計劃”將本幣直接與美元掛鉤，提高了人民對本幣的預期信用值，成功地控制了通貨膨脹率。據統計，巴西的通貨膨脹率從1993年的2489.1%降低到1998年的2.5%[2]。應該說，作為宏觀經濟政策的“雷亞爾計劃”本意在于通過降低通脹率來穩定宏觀經濟形勢，促進國家的發展，但是客觀上該政策不僅變相增加了勞動者的收入，也為后來的繼任總統推行減貧政策創造了較為穩定的經濟環境。

二、盧拉政府的“零饑餓計劃”

(一)政策背景

1994年實施的“雷亞爾計劃”雖有效控制了通貨膨脹，但因為幣值被高估，為通過買賣貨幣牟利的交易者攻擊雷亞爾提供了機會。1998年9月，在距離俄羅斯金融危機不到一個月的時間內，僅僅5天的時間就有80億美元逃離巴西[3]。1999年1月5日米納斯吉拉斯州州長、前總統伊塔馬爾·弗朗哥突然宣布該州3個月內停止償還聯邦政府的135億美元債務。這立刻在國內外投資者中引起了恐慌。在此后的5天內，圣保羅股市下跌了25%，平均每天有近10億美元左右的資金逃離巴西。13日，巴西央行行長古斯塔沃·佛朗哥因“健康原因”辭職，原央行貨幣局局長弗朗西斯科·洛佩斯接任。這一人事變動使更多的資本逃離巴西，股市因此狂跌[4]。這就拉開了巴西貨幣危機的序幕。這場危機使巴西經濟再次陷入了動蕩和低迷，兩極分化繼續呈現惡化趨勢。

(二)政策內容

經濟的不景氣，對2003年上臺執政的盧拉提出了強力挑戰。他上臺之后，在經濟領域基本上繼承了卡多佐政府的宏觀政策，但同時更加注重社會發展領域的問題。針對占巴西30%人口的貧困、饑餓等社會問題，卡多佐政府提出的“零饑餓計劃”體現出其“左派”政府的主要特征，以及與往屆政府的不同之處。該計劃包括各種配套行動，以政府在未來4年任期內在巴西消除饑餓為目的，實現在4年內不需要其他人施舍，所有人都能得到安全足夠的食品的目標[5]。在一攬子“零饑餓計劃”政策中，最具特色和遠見的當屬“有條件現金轉移支付”政策(Conditional Cash Transfer，簡稱CCT)，其核心是“以金錢換行動”，即政府和貧困家庭訂立“社會契約”，政府放棄傳統的食品補貼等形式，轉而直接發放現金，但前提條件是受益家庭必須送適齡子女入學[6]。以該政策的核心項目“家庭補助金制度”(Bolsa Familia)為例，它直接面向每月人均收入低于60雷亞爾的家庭，有孕婦或哺乳期婦女的家庭，以及兒童和人均收入低于120雷亞爾的15歲以下未成年人。該項目規定，極端貧困的家庭能接收到58雷亞爾(約32美元)的基礎補助，貧困家庭和極端貧困家庭的每名孕婦或兒童(最多3人)都能接收到18雷亞爾(約10美元)的補助[7]。作為接受補助金的條件，這些家庭應滿足其成員在受教育和健康方面的要求，如入學、出勤率、疫苗接種、產前產后的護理等。以出勤率為例，該項目要求受益家庭的兒童出勤率達到85%以上，并建立了一套從市政當局延伸到聯邦政府的監督體系，從而使政府在發現限制條件未被執行時做出處理。該項目的創新之處在于通過現金轉移支付達到短期減貧的效果，并通過設定限制條件引導家庭投資人力資本，從而打破貧困代際傳遞的惡性循環[8]。

(三)政策效果

通過 “零饑餓計劃”，盧拉政府在結束第一任期的2006年底，巴西貧困人口減少了27.7%。2006年家庭補助計劃的投入相當于巴西國內生產總值的0.5%和政府總支出的2.5%，而受益人口卻達到4400萬[9]。

三、羅塞夫政府的“無貧困計劃”

(一)政策背景

盧拉執政時期的減貧政策起到了明顯成效。2001年到2011年10年間，共約2600萬人脫貧，3600萬人成為中產階級的新成員[10]。如此顯著的成就促使巴西現任首位女總統——迪爾瑪·羅塞夫——在2011年6月啟動了“無貧困計劃”(Brasil sem Miséria)，旨在通過現金轉移支付和其他支持性政策創造更多就業機會來幫助巴西的絕對貧困人口擺脫貧困。

(二)政策內容

該政策計劃到2014年，巴西政府每年將拿出200億雷亞爾來資助1600萬生活在絕對貧困線以下、人均每月收入低于70雷亞爾的人口。該計劃的目標包括：增加每個家庭的人均收入；提高人們享受公共服務的機會；創造更多的城鄉生產性行業的就業機會[11]。其重點在于通過不同渠道讓城鄉保證生產的高效，以使社會和經濟獲得長久發展。比如：城市通過提供培訓和專業資質以獲取小額貸款來創造更多的就業和收入的機會；鄉村則通過專業技術指導提高生產率和消費水平，促進市場化進程[12]。

(三)政策效果

當前的巴西羅塞夫政府在延續盧拉的政策理念的基礎上，進一步強調經濟增長和社會發展是一種協調的發展，強調讓所有公民享受經濟增長的好處。從2009年至2011年，巴西的貧困率和赤貧率有了明顯下降。其中貧困率降幅達4個百分點，赤貧率下降了0.9個百分點。隨著低收入階層收入的快速增長，基尼系數持續下降，從2009年的0.518降到2011年的0.501[13]。

四、從三項“計劃”看巴西減貧政策的發展趨勢

從上世紀90年代開始，巴西在不同時期實行的不同的減貧政策雖有不足之處，但基本上都達到了政策制定的初衷，如“雷亞爾計劃”有效的將通脹率控制在個位數；“零饑餓計劃”使得超過1200萬人脫貧； “無貧困計劃”在2011-2013年間已經使得2200萬人切實享受到該項計劃的好處。縱觀三項“計劃”，可以發現巴西減貧政策的特點和發展趨勢。

(一)對“貧困”本身的定義在逐步深化

“貧困”一詞最初是個經濟術語，特指由經濟收入低下導致的物質生活匱乏，所以經常和財富、消費、收入、社會剝削聯系在一起[14]。人們隨著對貧困問題研究的增多和認識的加深，越來越深刻認識到用收入來定義貧困有簡化論的傾向，因為收入只是實現目的的手段而非目的本身。新的時代背景賦予了貧困多維度的定義，包括較少的經濟創收機會、饑餓、健康狀況不佳、過早死亡率增加、童年和教育的缺失以及無能為力[15]。因此，對于“貧困”一詞的理解變化必將引起減貧政策的變化。

(二)減貧政策多元化，具有不斷融合豐富特點

隨著對貧困認識的不斷深化，巴西的減貧政策從注意宏觀經濟形勢到重視經濟增長與社會發展齊頭并進，體現出多元化的趨勢。如果說“雷亞爾計劃”是結合了貨幣主義理論和結構主義理論以穩定宏觀經濟面的話，“零饑餓計劃”則是在此基礎上將更多注意力傾斜到保證社會公平，并且以強調政府和受益人群雙方的義務來強化貧困家庭的自我造血功能，從而降低脫貧人口的返貧率和代際貧困流動率。“無貧困計劃”則在之前政策的基礎上強調 “生產性發展”，確保經濟與社會發展的持續性和穩定性。所以，三項“計劃”是對解決貧困問題的不斷補充。另外，每一項計劃的制定和實施并非對以前計劃的否定，而是在此基礎上結合時代的特點對其進行融合與豐富，體現出較強的傳承性。如盧拉左派政府在經濟上并未否定卡多佐政府的宏觀政策，繼續保持與國際貨幣基金組織的密切關系，繼續從國際金融機構借貸，歡迎外國資本投資，加強對公共開支的控制，防止通貨膨脹的增加等[16]。而羅塞夫政府的“無貧困計劃”更是融合了先前各種起到顯著成效的措施，如家庭補助金制度、全民點燈計劃和綠色補助金制度等[17]。

(三)越來越注重社會整體的協調和努力

巴西早期的減貧計劃幾乎都是政府和非政府組織的單向行為，對于窮人的應盡義務也幾乎不提任何要求。但是，“零饑餓計劃”為我們展示了另外一種減貧的可能性，即通過政府和貧困家庭雙方的共同努力來徹底達到脫貧的目的。以家庭補助金為例，政府通過和貧困家庭訂立契約的方式來明確各自的責任，政府每月按時向貧困家庭提供一定數額的補助金，而貧困家庭則被要求履行子女健康和教育方面的義務。由于健康和教育方面的條件實質上只是強化了父母的份內職責，如送子女上學、保證出勤率、接種疫苗、關心他們的健康，所以容易被貧困家庭所接受。政府再通過設立一套監督體系來保證政策得以落實。“自從教育限制條件的監督體系建立以來，觀察到的學校出勤率達到95%以上，完全符合要求。”[18]這種契約的訂立實際上是政府將責任分散化的結果，意味著貧困現象不僅是歷史的、體制的結果，也和貧困人口自身因素息息相關。在此前提下，該項政策的出臺整合了矛盾雙方的利益與責任，有利于充分調動雙方的積極性，提高解決問題的效率和程度。

(四)政策體現出強烈的前瞻性

政府的減貧計劃很容易落入“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的簡單循環。在這樣的模式下，社會的貧困問題雖然可以得到短期的解決，但長期來看，貧困問題依然是痼疾，而且容易使貧困人口形成依賴心理，這反而不利于問題的解決。此種短視性政策的根本缺陷在于：未看清導致貧困的因素是什么，只是簡單地將貧困定義為收入低下、物資匱乏。相較而言，“雷亞爾計劃”和“無貧困計劃”對于這個問題就看得相當深入，無論是“雷亞爾計劃”的“有條件現金轉移支付”還是“無貧困計劃”的“生產性發展”，都無不強調提高貧困人口的個人素質。雖然這些措施都帶有一定程度的強制性，但終究是認識到了提高個人素質對于個人、家庭乃至社會發展的巨大意義。此外，在巴西甚至整個拉美地區，造成貧困的關鍵因素之一是家庭背景。富家子弟可以上最好的私立學校，在條件最好的醫院就醫，生活在衛生條件最好的環境里；貧困家庭的子女在健康、教育方面均無法得到有效保障。這種貧富分化的結果使貧困現象在貧困家庭里形成代際流動。巴西政府采取的這兩項“計劃”正是著眼于形成貧困的個人根源，通過契約性、強制性的手段來達到降低貧困人口返貧率和貧困代際流動率的目的。

(五)回歸基礎，體現出更加務實的態度

通觀這三項減貧“計劃”，“雷亞爾計劃”提供了減貧的較為穩定的經濟和社會環境，“零饑餓計劃”通過補助提供者強調受益方的責任，使政府與接受者雙方受益達到減貧的目的，而“無貧困計劃”則本著更加務實的態度回歸基礎，表現在其采取的一系列較有力度的措施上。盧拉在2010年離任時雖然其支持率達到驚人的80%，但是其“零饑餓計劃”還是受到一些人的質疑。質疑的聲音主要針對“有條件現金轉移支付”項目，認為其具有嚴重的片面性，忽視了長期的關鍵的教育、健康、衛生等社會基礎設施建設[19]。針對這種質疑，羅塞夫執政半年便立志讓巴西的1600萬人擺脫絕對貧困狀態。絕對貧困不僅表現在收入水平上，還表現在缺乏應有的公共設施上。偏遠鄉村地區的基礎設施建設，一直是巴西政府亟待解決的難題。據報道，目前在巴西有將近一半的農村貧困家庭無法享用自來水，其中超過半數家庭沒有下水道和化糞池。為此，政府除了擴大家庭補助金的發放范圍和強調“生產性發展”之外，還將加大公共服務設施的建設力度，包括電力、排水、醫院和學校等。從以上措施可以看出，羅塞夫政府不僅關注減貧的短期效應，同時也注重長期社會的建設和發展。

結語

從卡多佐政府的“雷亞爾計劃”到盧拉政府的“零饑餓計劃”再到羅塞夫政府的“無貧困計劃”，可以說，每一次計劃的出臺都是對先前計劃的修正與補充。巴西的貧困問題由來已久，具有極深的歷史、社會以及個人素質方面的根源，僅憑借某一項“完美”的減貧計劃一勞永逸的消除貧困既不現實也不可能。時至今日，羅塞夫政府的“無貧困計劃”雖然在融合之前的減貧政策基礎上采取了更加務實的態度，也不可避免地受到來自社會的批評。這些批評主要包括以下幾點：第一，減貧的基礎是經濟的發展，如果巴西繼續保持像2012年0.9%的經濟增長率的話，如何保證足夠的資金來繼續實行“無貧困計劃”。第二，雖然該計劃聚焦于極度貧困人口，希望通過一定的限制條件來發展他們的人力資本，但計劃本身并未明確這些人將獲得的就業機會類型。第三，該項計劃并未惠及整個國家，有些極度貧困的偏遠地區并未切實感受到政策的福利效應[20]。

盡管有以上的批評意見，但羅塞夫政府的“無貧困計劃”在其任內還是極有可能完成其既定目標，如使1600萬人口脫離絕對貧困狀態；大力投資建設基礎性公共設施；加強對貧困人口的生產性技能培訓。考慮到巴西貧困問題的歷史性、社會性根源以及經濟增長緩慢的現實，羅塞夫政府要想順利實現在執政初期對人民的許諾仍然任重而道遠。

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Brazil’sIncreasinglyDeepeningandPracticalWayofPovertyElimination——From “Real Plan” to “Zero Hunger Program” and to “Brasil sem Miséria Plan”

ZHANG Qing

(School of International Relations,Sichuan International Studies University, Chongqing 400031,China)

Brazil is one of the countries characterized by the most serious rich-poor polarization in Latin America and even in the whole world. After having experienced the Debt Crisis in 1980s,Brazil made neoliberal economic reform,which finally aggravated the rich-poor polarization despite the achievements in accelerating economic development and reducing inflation rate. Since 1990s,each president has given priority to guaranteeing social equality. From Cardoso’s “Real Plan” to Lula’s “Zero Hunger Program” and to Rousseff’s “Brasil sem Miséria Plan”,Brazil’s poverty-elimination policies tend to be increasingly deepening and practical.

Brazil; “Real Plan”; “Zero Hunger Program”; “Brasil sem Miséria Plan”

2014-01-03

張慶(1979-)，男，四川安縣人，講師，在讀博士。研究方向：中西文化比較、拉美問題研究。

F177

A

1672-4860(2014)03-0011-05