財政部門構建內控制度路徑探究

●陳 強 唐敏惠 韓蘇東

安然公司因財務造假而破產，巴林銀行因為期貨交易員的違規而倒閉，摩根大通因“倫敦鯨”事件遭受巨大損失，種種事實無一不印證歷史學家湯因比的那句名言——“一個國家乃至一個民族，其衰亡總是從內部開始的，外部力量不過是其衰亡前的最后一擊?！蔽覈膬瓤刂贫润w系建設，最先從規范企業開展，2008年5月，財政部、證監會、審計署、銀監會和保監會五部委聯合制定和先后發布了《企業內部控制基本規范》（以下簡稱《規范》）和《企業內部控制配套指引》，《規范》的頒布和實施標志著適應我國企業實際情況、融合國際先進經驗的中國企業內部控制規范體系基本建成。隨著內部控制和法人治理的理論和實務發生巨大變革，當今的內部控制制度體系建設，已經不僅僅局限在企業內部的查錯糾弊和風險防范，它已上升為政府部門內部監督和貫徹落實科學發展觀、強化權力運行制約機制和廉政風險防控手段的重大舉措。財政部于2014年1月1日實施的 《行政事業單位內部控制規范(試行)》，標志著內部控制制度構建的必然性、普遍性和緊迫性。

一、財政部門內控制度構建的要素差異

相較于企業，行政事業單位實施內部控制規范具有顯著的不同特點：一是內部控制制度實施的目的，盈利是企業公司法人最基本的目標。依照COSO報告，提出內部控制的作用就是提高效率，減少資產損失風險，幫助保證財務報告的可靠性和對法律法規的遵從，而行政事業單位則是為了完成一定公共管理職能而成立的社團法人，財政部門與一般行政事業單位在構建內控制度的目的方面有很大區別，除了對本部門內部自身預算管理和資產管控之外，財政部門內部控制的核心更多在于保障公共財政分配、調控和監督職能的“科學、規范、高效”運行。二是企業內部控制非常重視其以公司法人治理結構為基礎的控制環境，包括組織人員的誠實、倫理價值和能力，管理層哲學和經營模式，管理層分配權限和責任、組織、發展員工的方式，董事會提供的關注和方向和控制環境影響員工的管理意識等。而在財政部門從業人員價值取向目標、領導層哲學、關注的方向以及在組織構架、激勵機制等方面與企業截然不同。三是財政部門隨著近年來政府職能不斷調整和改革的持續深入以及內部流程的不斷優化，內控制度構建具有特殊性和明顯的時效性，不可能長期普遍適用。同時，在內部控制的方法和手段上二者也有很多相似之處，內部控制的風險防范核心理念是共通的。首先，任何內部控制制度的構建都是“一把手”工程，必須得到組織上層的充分重視和有力推進；其次，都要對涉及整個業務流程的控制活動進行梳理和分析。控制活動是幫助執行管理指令的政策和程序。它貫穿整個組織、各種層次和功能，包括各種活動如批準、授權、證實、調整、績效評價、資產保護和職責分離等；再次，都是要根據對控制活動的梳理分析，對每一項目標過程中的相關風險進行確認和分析識別，形成管理何種風險的依據。它隨控制環境的內外部變化而不斷變化，需建立一套機制來辨認和處理相應的風險。同時，完整的內部控制框架都面臨信息的溝通與交流以及通過對正常的管理和控制活動以及員工執行職責過程中的活動進行監控，來評價系統運作的質量形成監督反饋的報告機制。

二、財政部門構建內部控制制度的總體要求

從構建內部控制制度的實踐來看，可以總結為“三梳理、一排查”，通過“明確崗位職責、全面排查風險點、規范業務流程、完善制度建設”的總體要求來實現以機制堵塞管理漏洞，以程序提高工作效率，以程序優化促進本部門作風轉變。

（一）梳理崗位設置，明確職責權限

對照相關法律法規和“三定”方案，明確各處室、各崗位具體的工作職責，每一位工作人員均在各自的權限范圍內，對照崗位職責，對所承辦的業務負相應責任，做到崗位設立到人，職責落實到人，確保各項財政工作執行有力。

（二）梳理工作流程，規范業務操作

對預算管理、資金撥付、專戶管理、會計核算、政府采購等各個業務流程進行修訂完善；對預算內外資金、上級下達指標的分配、管理、監督等業務操作規程進行全方位規范。

（三）深入梳理各項法規、制度和程序

通過健全辦事規則和程序制度，把職權和權力運行的流程用制度性文件固化下來，邊整理邊補缺，使局、處室、崗位的權力行使及所有工作人員從事的公務和業務活動，都能在制度約束下透明、規范、高效運行。

（四）全面排查風險點，構建風險防范管理體系

排查相關職能處室、崗位在履行職責過程中可能存在的風險。重點排查資金流量大、業務頻率高、項目密集和權力相對集中的重點崗位可能存在的風險；排查行政許可、行政處罰等重要業務工作環節可能存在的風險。

三、財政部門構建內部控制制度的具體實施步驟

內控制度建設在具體實施時可以分為動員布置、風險點查找、制定防范措施、制訂內部控制制度、評估修改定稿五個階段。

(一)動員布置階段

成立財政部門內控制度建設工作領導小組，由“一把手”領導任組長，各處室主要負責人為小組成員，領導小組下設辦公室，辦公室設在相關職能處室，具體負責局內控制度建設工作組織、協調、日常工作。召開布置會議，組織學習宣傳有關文件、資料，統一思想認識，明確工作目標，增強每一位干部職工參與的自覺性、主動性和責任感。

（二）風險點查找階段

按照 “對照崗位職責——梳理崗位職權——找準風險點”的步驟，通過自己找、領導點、群眾提、處室評，結合法制財政建設、財務審計、執法檢查、行風評議、干部考察、舉報投訴等途徑，查找和收集風險點。

1、理清崗位權限。對照相關法律法規和“三定”方案，本著“職權法定、程序法定”的原則，對風險崗位權力事項進行清理，逐項審核確定權力事項的類別、行使依據、責任主體、服務承諾和工作紀律等。

2、查找崗位風險點。以崗位為基礎，堅持全員參與的原則，組織廣大干部職工對照履行職責、執行制度的情況，認真分析并查找出個人在崗位職責、業務流程等方面存在或潛在的風險點及其表現形式。

3、查找部門風險點。針對本處室職責定位和各個重要崗位，查找出本部門崗位設置、業務流程、制度機制等方面存在或可能存在的風險點，并認真細化、分析風險點的內容和表現形式。

（三）制定風險防控措施階段

按照排查確定的各類風險點，制訂針對性強、操作性強的有效防范管理措施，做到權力運行到哪里，風險防范措施就跟進到哪里，使每個崗位上的人員及時受到提醒和應有的監督制約。建立完善的前期預防、事中監控和后期處置的規章制度，對可能發生的風險實施有效的控制，切實做到用制度管人、管權、管事。

1、規范業務流程。在理清崗位權限、風險點查找的基礎上，對梳理出的權力事項進行流程優化和再造。針對每項業務，按照“廉潔、高效、便民”的原則，制定業務流程圖，包括：業務流程圖、流程控制、風險識別與控制等。明確業務辦理的依據條件、承辦崗位、運作程序、辦理時限、監督制約、相對人權利以及投訴舉報途徑和方式等，確保依據充分、程序規范、效率提高、簡明清晰、方便辦事。

2、制訂風險點防范措施。由處室、崗位所在人員對照各個風險點，結合與業務工作相關的各項法規制度，制定和完善防范控制風險點的具體措施和辦法。

（四）制定內部控制制度階段

第一，各處室按照流程優化、程序簡化、標準固化的要求，進一步明確主要工作業務流程，重點是各類財政資金的收付管理，包括：業務流程圖、流程控制、風險識別與控制等。

第二，各處室按照崗位職責明確、運轉協調的要求，根據各自職能，進一步修訂完善本處室的崗位職責、風險點和業務流程圖，細化分工、建立健全崗位責任制。

第三，在對各項財政管理制度進一步完善、各業務流程進一步規范基礎上制定本部門的財政內部控制制度，并由所在處室負責人審核、財政部門分管領導同意后報內控制度建設領導小組辦公室。

（五）評估修改定稿階段

內控制度建設工作領導小組辦公室對各項財政內部控制制度進行匯總、查漏補缺，組織討論、評估、修改和完善后，報請內控制度建設工作領導小組審核定稿。

四、內控制度建設的經驗

（一）形成聯系人制度

內控制度構建是一個系統工程，需要有一支既懂財政業務也熟悉內控管理理念的隊伍，對每個職能部門的聯系人要在具體制度構建的事前、事中和事后進行充分的聯系和溝通。

（二）形成內控制度領導小組辦公室審核制度

財政各職能之間、各業務部門之間具有很緊密的聯系，任何一個部門，無論是部門預算管理職能部門還是綜合業務管理部門都不可能對全部財政業務和風險普遍了解。只有事前形成一個核心團隊對各部門提交的相關制度進行集中且充分的審核，才能保證制度建設的嚴謹、科學、有效和相互鉤稽。

另外，充分運用信息化手段，提高制度形成的清晰度和成效性。

五、財政部門內控制度構建的成果和不足之處

通過內部控制制度的構建，財政機關能進一步改進作風、優化服務流程，切實提升服務民生、服務發展的能力水平。

首先，優化內部管理工作制度。通過制定完善和落實相關制度措施，切實轉變職能，依法履行財政管理職責，重點關注民生專項資金管理使用是否規范，是否從嚴控制“三公”經費支出，規范資金撥付的控制、管理和審核。切實做到用制度管人、管權、管事。

其次，內控制度建設是內部控制制度的優化。通過自己找、領導點、群眾提、處室評，結合法制財政建設、財務審計、執法檢查、行風評議、干部考察、舉報投訴等途徑全面排查各崗位風險點，各處室針對本處室職責定位和重要崗位查找本部門崗位設置、業務流程、制度機制等方面可能存在的風險點，結合業務工作相關的法律法規，制定完善防范控制風險的具體措施，完善內部控制制度建設。

再次，內控制度建設是業務流程管理的優化。按照“廉潔、高效、便民”的原則，完善市級財政預算指標操作流程、資金支付流程、政府采購預算流程、非稅專戶指標及政府基金預算流程的同時明確業務辦理的依據條件、承辦崗位、運作程序、辦理時限、監督制約、相對人權利以及投訴舉報途徑和方式等，確保依據充分、程序規范、效率提高、簡明清晰、方便群眾辦事。

財政部門構建內部控制理論尚在探索之中，沒有形成清晰的行政事業單位內控制度體系，在控制目標、方法、手段和后續的修改評價上尚未形成成熟的理論體系；而且財政部門不同于一般行政事業單位，在構建成熟的內部控制制度時在系統構建上更趨復雜；此外，財政部門的機構、職能、人員以及辦事流程的變化必然隨改革的不斷深化而不斷變化，面臨著制度的滯后。