PPP融資模式研究——以A項目為例

王曉強 崔 斌 馬春生

中國建筑第七工程局有限公司(450000)

隨著PPP模式在全球范圍內的發展，我國也逐漸開始推廣公私合作投資建設的模式，特別是在公共產品建設中采用PPP模式，對政府、私人部門和公眾都有重要的意義。

1 PPP模式的理論基礎

1.1 PPP 模式的內涵

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫,即公私合伙制，簡單的說就是公共部門與私人部門構建伙伴關系共同提供公共產品或服務的一種方式。可以從廣義和狹義兩方面來理解PPP，廣義上指不同性質的部門在提供公共產品時建立起來的一系列合作關系，狹義上可以認為是一系列融資模式的總稱，比如BOT、BT等，側重強調合作者之間資金使用、風險分擔及利益分配。

根據國內文獻研究，由于我國實行以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的經濟政策，所以，PPP模式中的私人部門應該包括國家控股的企業及集團。PPP模式強調將私人部門的管理經驗及私人資金引入政府主導項目中，其中私人部門包括各種類型的企業。

1.2 政府投資公共項目的必要性

古典經濟學指出，在理想狀態下的價格和競爭機制，能夠自發地對經濟活動進行調節，但是現實經濟體系中都存在不同程度的“市場失靈”，達不到帕累托最優解，特別是在公共產品和服務領域，市場機制得不到充分的發揮，價格也不是真實的均衡價格，原因表現在，其一，公共產品和服務在市場條件下會導致供給不足，“理性經濟人”理論中的私人投資者會首先考慮利潤，當投資者的投入不能帶來足夠的利潤，投資者會降低投資意愿，最終的結果會導致老百姓生存需要的公共產品供給不足。其二，私人投資者投資公共產品，為獲取利潤，他們必然會提高定價、降低成本，這樣會削弱公共產品或服務的社會性，影響產品的質量，給整個社會帶來損失，必然會影響社會的和諧發展。

1.3 政府直接投資存在的問題

1）信息不對稱可能造成“政府失靈”。政府失靈指政府做出了降低或者并不能改善經濟效率的行為。制定科學的計劃需要掌握充分的信息，現實情況中政府獲取信息的方式有限，很難獲取供求狀況的全部信息，也很難預測可能發生的連帶效應而導致資源的浪費。

2）政府投資公共產品和服務受到資金的限制。公共產品多為公益性項目，涵蓋面廣、投資大且運營期較長，但是隨著國民經濟的發展，人們對公共產品的需求與日俱增，所以單純依靠財政資金的投入很難滿足人們對公共產品的需求。

3）政府負責管理項目，影響項目效率。政府直接投資公共產品，在項目建設中，政府需要負責日常管理、監督、維護及運營中的具體事務。具體性事務需要消耗人力、物力及財力，這些成本會直接抵減社會生產的資源總量，造成效率損失，而且政府部門不是專業的施工管理單位，缺乏項目管理的經驗，影響項目運營效率。

1.4 公私合作的必要性

1）緩解財政壓力，轉變政府職能

私人部門參與公共產品融資，會極大地減輕政府的財政壓力，結余的資金可以投入到其他領域。此外，私人部門參與技術支持項目的設計、施工、運營管理等工作，政府可以從項目具體管理中抽身出來，由項目提供者轉變為監管者，從事政府擅長的規劃、協調等工作，更好地發揮政府職能。

2）專業的管理手段和理念可以提高效率

私有企業一般有較豐富的從事項目建設運營的經驗，工作人員專業化水平高，具有先進的管理方法，私有企業的加入能夠提高資源利用效率，加強運營水平。

3）公私部門發揮各自優勢來分擔風險

市場經濟中公私部門各自扮演著不同的角色，有著不同的作用。政府具有手續辦理、政策制定方面的優勢能力，而私人部門具有經營產品、應對市場競爭等方面的優勢能力。公私合作能夠彌補雙方的不足，充分發揮各自的優勢。

1.5 采用PPP模式應注意的問題

PPP模式的應用不應損害公私雙方的利益，但政府和私人部門雙方的立場是存在矛盾的。政府需要考慮公共項目是否質優價廉且產生社會效益，是社會公眾利益的代表；而私人部門追求的是自身利益的最大化。公私合營雙方在簽訂契約時需要考慮全面，盡量覆蓋項目建設和運營期間的各個方面，主要包括但不限于以下方面。

1）模式選擇的問題

近年來隨著PPP模式的引入及發展，其在公共項目建設中的優勢使得PPP模式受到廣泛的關注。但對于具體的項目而言PPP模式并不是萬能的，也可能成本超過傳統的政府直投模式。政府廣泛采用PPP模式原因之一是資金不足，但是不能將資金問題作為采用PPP模式的決定因素，而應該綜合考慮各方因素來決策PPP模式是否的確有利于提高經濟和社會價值。

2）法律的問題

PPP模式實質上是公私雙方的契約關系，政府將項目外包給私人部門的一種形式，具體包括公共項目的特許經營合同、承包合同、回購合同、管理合同等方面。作為合同式的投資方式，政府與私人雙方的權利和義務以及風險分攤等內容應體現在合同中。政府和私人部門的合作中，政府擁有行政權利常常處于強勢地位，私人部門則需要法律來保護自己的利益。因此為保證公私合作過程的公正合法，政府要堅持公開、公平、公正的招標和拍賣，應對法律方面的問題加以關注。

3）產品定價的問題

價格是公共產品發揮效益的直接影響因素，為提高公眾的福利水平和實現社會效益，政府希望公共產品的價格低于市場水平。而私人部門希望產品定價在市場水平以實現經濟效益。通常的做法是政府主導價格水平，在低于市場價格時彌補私人部門的損失。在這種缺乏競爭和成本約束的做法中，私人部門就缺乏降低成本的動力，這必然會導致社會資源的浪費。因此，科學的定價以實現項目的經濟和社會效益是PPP模式應用要注意的問題。

4）控制權分配的問題

PPP模式應用中，政府最大社會效益目標和私人部門最大自身利益目標存在矛盾，雙方都想通過擁有控制權來做出有利于自己的決策，控制權分配是公私雙方關注的焦點問題。因此，公私雙方都需要在契約中約定雙方的控制權及剩余控制權的分配方案來優化配置。

2 A項目采用PPP模式探討

2.1 項目簡介

經我方（甲公司）領導與平原新區管委會深入洽談，決定投資建設平原新區新型城鎮化社區（安置房）和標準廠房，我方負責平原新區核心區濱湖小鎮二期、龍源新鎮二期兩個農民安置項目和祝樓鄉標準化廠房、原武鄉標準化廠房兩個項目的開發，總建筑面積約93.2萬m2，其中安置房面積約56萬m2，標準廠房面積約37.2萬m2。該項目授權乙公司（甲公司的子公司）實施。

2.2 A項目PPP融資模式的決策原則

決策貫穿于整個項目運行的各個階段，上一階段的決策在一定程度上會影響下一階段的發展。公共產品的實施結果有一定的滯后性，決策的結果有時難以預見，因此，應遵循一定的原則來重視決策工作。

1）基于信息原則

充分的信息是做出科學決策的保障，信息對決策有導向作用。在信息化時代，各方面的信息充斥周圍，因此，面對復雜的決策問題時，要廣泛搜集信息，做好處理加工工作，使得加工后的信息為決策提供幫助。

2）系統性原則

公共產品的建設對周邊的經濟、社會、環境等都有一定的影響，與外部社會具有關聯性。因此，在項目決策時應該考慮周邊的環境不能只考慮項目本身，處理項目與外部環境及項目間各要素的關系，根據系統分析的原則科學決策。

3）動態性原則

公共產品的建設需要的時間較長，而產品本身及周邊環境處于不斷的變化中，因此決策需要考慮事物的動態變化，遵循動態性原則。公共產品的使用效果具有一定的滯后性，在宏觀決策中應保持適度超前的規劃，具備前瞻性，同時在決策中應留有空間應對變化的形勢。

2.3 A項目PPP融資模式的參與者

合作開發中，責任的界定和風險的分擔是不可避免的問題。PPP融資模式為我們提供了有效的原則，即把每一職責分配給最有能力承擔的一方，這樣有利于問題的解決和項目的完成。

2.3.1 PPP模式的主要參與者及其職責

1）平原新區管委會

政府是安置房及廠房建設的發起者，決定項目最終的實施，政府具有管理者和授予方的雙重身份，批準安置房及廠房的PPP項目，授權私人單位進行建設并監督運行實施情況。同時，政府提供一些優惠政策及措施來鼓勵私人部門積極參與。平原新區政府協助項目公司辦理施工、建設、驗收中的各種資質證件，平原新區財政為項目建設的成本補償提供保證。

2）乙公司

乙公司在甲公司的授權下管理項目公司，注入股本資金，負責資金籌措和項目的實施，包括前期計劃和可行性研究、融資、建設以及與有關方面的溝通協調。

3）特殊項目公司（SPV）

SPV是乙公司和平原新區管委會共同成立的自主經營、自負盈虧的項目公司。在安置房及廠房的建設中，SPV是PPP項目的執行主體,負責安置房的管理，承擔債務責任和項目風險。

圖1 A項目具體職責分擔圖

4）金融機構

金融機構指項目融資時提供資金的商業銀行及非銀行金融機構。根據項目本身的規模、管理者的經營管理能力和資金狀況，SPV有時需要金融機構提供貸款，主要是商業銀行或信托公司。

2.3.2 參與者利益分配

公私雙方如何對收益進行分配是A項目建設PPP融資模式能否實現的一個關鍵問題，通過PPP模式的研究，應該注意以下幾點分配原則：私人部門收益不能少于正常情況下的平均收益，這是雙方合作的基礎；投入資金的風險與收益對等；充分考慮市場的運行，通過市場雙方力量的對比來調節安置房建設收益分配。基于上述原則，平原新區管委會根據項目建設資金總投入為乙公司劃定相應地塊約3000畝，以該地塊土地出讓收益平衡乙公司開發建設資金。若該地塊出讓收益不足覆蓋乙公司在安置房開發項目的資金投入，由管委會從財政資金中補齊；若該地塊出讓收益超出乙公司在兩個項目的資金投入，在扣除保障房開發成本、土地整理成本后，由雙方按協議比例分成。

2.4 A項目PPP融資的組織結構

上文對PPP融資模式主要參與方的職責和義務的分析，每個參與方與項目公司都是一種雙務合同的關系。通過對PPP模式運行思路的研究結合項目可研報告，提出A項目的融資組織結構。

圖2 A項目PPP融資組織結構

通過對A項目采用PPP模式的探討，引入私人部門在參與方的責任負擔、利益分配和融資組織結構方面均得到有效解決。采用PPP融資模式可以滿足平原新區政府對安置房及廠房的多方面需求，包括村民對住房需求改善的要求，減輕政府財政壓力，增加公眾福利，提高安置房建設效率等方面。因此，采用PPP模式建設安置房及廠房項目是可行之選。