淺議BT項目投資控制

□王 鳴（河南省財政廳投資評審中心）

1 BT項目投資存在的問題

BT(Build Transfer)即建設、轉讓模式，它是指項目業主（政府）與投資人簽訂特許權協議，在協議規定時間內由投資人安排融資與建設，并承擔項目建設風險，項目竣工驗收合格后由業主進行回購的一種投融資建設模式。BT項目的投資是指項目業主支付給投資人的全部費用,除了建設項目正常的工程建設投資外，還包括BT項目特有的融資資金成本。BT項目投資較大，社會關注度高，項目投資及控制已成為業內關注的焦點。

1.1 融資建設成本相對較高，容易助長盲目投資勢頭

目前的BT項目運作中，工程建設投資一般不會像其他項目一樣大幅讓利，且政府還要支付投資人的融資費用、投資回報收益等，因此，BT項目融資建設成本較高。在BT模式下，借雞生蛋，雖暫時緩解了政府短期內的財政壓力，但若計劃不周盲目上馬BT項目，會形成項目回購集中，政府負債過重的情況。

1.2 政府通過BT項目授權方式確定投資主體不利于投資控制

政府直接授權，缺少對承包商的財務狀況、銀行資信等級、銀行授信額度等必要的資格審查，往往會有很大的盲目性和片面性，不利于選擇價格合理、信譽高的承包商，且缺乏公開、公平的競爭環境下，容易滋生腐敗。

1.3 “開口”合同容易導致投資規模無法有效控制

一般建設項目，多采用固定總價合同或固定單價合同，投資較易控制。但在BT模式下，合同結算價款為暫定價的較為普遍，實際采用的工程價款結算方式基本都是按現行定額據實結算，且優惠讓利很少甚至沒有。結果是合同價款不受控制，投資可能會被無限放大，項目業主要承擔更多的投資風險。

1.4 施工管理容易缺位

BT模式下，項目業主與投資人簽訂BT合同，投資人再與施工總承包人簽訂施工合同，項目組織實施由總承包人負責，業主與總承包人一般不發生直接聯系。弊端是項目業主對工程質量、投資控制不好干預或無權干涉，容易引起過多的設計變更、隨意的現場簽證，造成投資增加。

1.5 缺乏相應的法律法規支撐

目前的BT模式可謂“無法可依”，從投資人的選定，到投資方權利和義務以及項目特定期間內的權屬，從招標、融資，到項目建設、移交、回購等，都沒有專門的法律法規予以明確和規范，以至于操作中，不同地方、不同項目、不同投資人都有自己的合同文本和操作方式。在缺乏相關的法律環境和約束的情況下，如果業主管理水平不高，會增加項目建設成本，加大BT項目的投資。

2 BT項目投資控制的對策

BT項目使用的是納稅人的錢，本質屬政府投資公益類項目，因此，管理上應按照政府投資項目的范疇進行管理，把全過程投資控制作為BT項目管理的著力點。

2.1 決策階段投資控制

盡可能準確地測算項目的全過程費用，做好項目經濟評價。BT決策前，需了解項目需要的資金規模，估算投入，合理確定BT模式下的項目總投資。特別是要盡量準確計算融資成本及回購費用，結合政府財力量力而行，綜合考慮，科學決策BT項目。

2.2 設計階段投資控制

該階段是投資控制的關鍵，應篩選技術先進，經濟合理的設計方案。同一個工程，可以有不同的設計方案，對應不同的造價。要利用價值分析法進行設計方案優化，即在滿足功能的前提下盡可能降低成本。在運用價值工程進行擇優設計方案時，也要采取限額設計。設計人員與造價管理人員必須密切配合，做好多方案比較，在控制和降低造價上下功夫，對項目投資進行主動控制。此外，還要提高施工圖設計質量，為項目招標編制工程量清單和招標控制價創造條件。該階段還要合理確定項目概算，約束BT項目投資人的施工管理，避免工程造價無限放大、投資失控。

2.3 發包階段的投資控制

公開招標擇優選擇承包商是投資控制的最有效手段。該階段要做的重點工作是，做好招標文件的編制工作，減少漏洞；提高工程量清單的編制質量，合理確定招標控制價；造價管理專業人員嚴格把關合同條款特別是涉及造價的部分，減少活口，避免合同未明確或不嚴密增加的造價及引起的索賠。

2.4 實施階段的投資控制

施工過程中時間長、突發事情多，是投資控制的重點和難點。存在的主要問題是設計變更偏多，現場簽證隨意，特殊材料價格簽證偏高，隱蔽工程驗收不到位，存在弄虛作假（監理與施工單位共同作假）行為等。對設計變更、現場簽證和隱蔽工程進行跟蹤評審是項目實施階段投資控制的有效手段。對必要的設計變更，要做好進行技術論證及經濟分析，選擇技術可行、經濟合理的方案。對現場簽證，要落實簽證內容的真實性、合理性，特殊材料設備的價格要共同認定，避免價格虛高。對隱蔽工程，管理人員一定要深入施工現場，爭取第一手資料，為工程結算打下基礎。

2.5 竣工結算階段的投資控制

該階段投資控制的重點，一是嚴格按BT合同約定的結算方式進行結算，合同外工程不能納入合同內結算，合同內各分項工程的范圍劃分避免重復；二是審核工程量，工程量是確定造價的基礎，應嚴格執行規定的計算規則，重點審查變更及簽證工程量，避免與合同內工程重復；三是合理確定定額子目及費用，避免高套子目，多計費率。對措施費的計取，需結合合同和施工方案，確定計取范圍，不能與主體工程或合同包干計取部分重復；四是控制特殊材料價格，必要時結合市場調查合理確定。

2.6 回購階段的投資控制

主要是加強建設期及回購期的融資費用、投資人的管理及財務費用的審核。一般應根據合同約定進行計算，如合同未約定，應參考銀行利率及行業水平確定。

3 建議

3.1 改變政府通過授權方式確定投資主體的方式

應依據《招投標法》及實施細則的規定，通過公開招標或競爭性談判確定BT承包商。應當采用綜合評標法評標，不僅要參考投標單位的財務狀況、銀行的資信等級、投融資能力、履約信用、投資回購期等，還要考慮其項目管理水平、施工實力、回購費用及讓利情況等。

3.2 選擇既有較強的投融資能力，又有較強的施工能力的BT承包商

要改變BT項目投資人與承包商相分離的狀況，選擇BT項目的承包商，既要有較強的投融資能力又要有較強的施工能力，既是投資者又是施工者，這樣“二者合一”，才能在保證工程質量的前提下降低投資成本。

3.3 項目業主要加強實施過程中的投資管理，做好與投資人（承包商）的銜接、配合

業主要主動出擊，加強項目投資的控制。從投資控制的角度講，項目使用功能要求的明確與調整、設計變更的確定與實施、現場簽證的參與及認證、特殊材料價格的認定等，都需要業主參與并出具相關材料，以利于后期工程結算時使用。這就要求業主與承包商做好銜接配合，參與必要的投資控制與項目管理，以降低BT項目的投資。