糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制爭論

□文/徐仲昆

（河南理工大學(xué)萬方科技學(xué)院 河南·鄭州）

“民以食為天，食以安為先”，食品安全不僅關(guān)系著人民群眾健康及生命安全，而且也關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧，糧食安全是確保國家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。糧食生產(chǎn)區(qū)域?qū)I(yè)化、生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)業(yè)化，必將提高糧食生產(chǎn)者的勞動生產(chǎn)率。糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，左右著我國糧食安全的大局，但同時又長期受困于“糧食大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的尷尬。擺脫這種局面，就必須對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償。因此，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，是事關(guān)國家糧食安全、民生大計，同時也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的治本之策。國內(nèi)外學(xué)者從補(bǔ)償思想形成、補(bǔ)償?shù)姆椒把a(bǔ)償政策實(shí)施效果等多個方面展開了詳細(xì)深入地研究，這對完善我國糧食生產(chǎn)的補(bǔ)償機(jī)制具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制研究

在確保國家糧食安全戰(zhàn)略實(shí)施過程中，糧食主產(chǎn)區(qū)起著決定性作用。不僅承擔(dān)著糧食生產(chǎn)的重要任務(wù)，而且在很大程度上還承擔(dān)著為糧食主銷區(qū)提供糧食的義務(wù)。在我國現(xiàn)有糧食管理體系中，糧食的生產(chǎn)成本、流通成本等相關(guān)成本基本上由糧食主產(chǎn)區(qū)負(fù)擔(dān)的。糧食生產(chǎn)比較收益低，又使糧食主產(chǎn)區(qū)在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于極其不公平的地位。因此，糧食生產(chǎn)成本完全由糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)就很不合理，必須對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償（陳波、王雅鵬，2007）。國內(nèi)關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)难芯浚壳耙研纬奢^為豐富的成果，較早期的研究主要集中于糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，認(rèn)為“價格剪刀差”導(dǎo)致了糧食主產(chǎn)區(qū)的利益流失，如孫冶方（1978）、李炳坤（1981）、楊文志（1994）、郭慶海（1995）等，陳文科（1995）還提出了“地區(qū)利益剪刀差”的概念。進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，糧食主產(chǎn)區(qū)利益流失問題越發(fā)突出，有關(guān)糧食生產(chǎn)的政策研究逐漸增多。

（一）主體利益補(bǔ)償爭論

1、對生產(chǎn)者利益補(bǔ)償。A.Buck well and S.T angermann，1999；Alexandre Gohin，2005；Paolosekokal and JesusAnton，2005 等認(rèn)為政府應(yīng)該直接對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者主體利益補(bǔ)償，歐美一直采取此農(nóng)業(yè)政策。但是補(bǔ)貼政策效果受到較大的關(guān)注和爭論，J.P Chavas and Troy G.schmitz 直接表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和國際貿(mào)易扭曲。我國學(xué)者溫鐵軍、王雅鵬、葉慧等學(xué)者研究表明中國糧食價格偏低，損傷了糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的積極性，政府應(yīng)該直接對糧農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)貼。但是張建杰、關(guān)付新（2009）認(rèn)為對種糧主體直接補(bǔ)貼并不能提高其種糧的偏好。

2、供應(yīng)鏈管理實(shí)現(xiàn)主體利益補(bǔ)償。進(jìn)入20世紀(jì)九十年代以來，供應(yīng)鏈管理的理論與方法被廣泛地應(yīng)用于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈和糧食供應(yīng)鏈的研究隨時展開并逐步深入，有關(guān)通過供應(yīng)鏈管理保證各個利益鏈條上經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)的觀點(diǎn)慢慢地被市場所接受。富雨頓（Murray Fulton，1998）較早提出了糧食供應(yīng)鏈管理的思想，提出供應(yīng)鏈管理有利于加強(qiáng)糧食供應(yīng)鏈中的垂直合作。霍布斯和林達(dá)楊（Jill E.Hobbs & Linda M.Young，2001）認(rèn)為糧食供應(yīng)鏈垂直合作有利于協(xié)調(diào)種植者、經(jīng)營加工企業(yè)和決策者的利益。我國學(xué)者朱毅華、王凱（2004）證明了農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈整合與農(nóng)業(yè)主體績效間存在明顯的正相關(guān)性。農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈整合能夠明顯增強(qiáng)合作主體間的盈利狀況（陳煒、史紅、廖炳勇、王有為等）。但是，孫宏嶺、袁育芬等認(rèn)為由于市場信息化程度低，在糧食供應(yīng)鏈中各參與主體對資源配置的作用并未充分發(fā)揮。顯然，通過供應(yīng)鏈管理協(xié)調(diào)各個主體利益已經(jīng)成為國內(nèi)外學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的目標(biāo)與研究重點(diǎn)。

（二）耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。張安錄（2002）研究認(rèn)為政府應(yīng)該在城鄉(xiāng)生態(tài)交錯區(qū)設(shè)置土地的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)，建立市場交易制度，使土地通過市場交易機(jī)制控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)和維持農(nóng)地交易的公平與效率。后來，黃賢金等學(xué)者在廣泛研究區(qū)域土地用途管制方式中，提出了建立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)和許可證制度（黃賢金等，2003）。朱新華等（2008）研究認(rèn)為在建立土地發(fā)展權(quán)和許可證制度的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善市場交易制度，實(shí)施產(chǎn)銷區(qū)購銷協(xié)作并通過征收機(jī)會成本稅強(qiáng)化對耕地的保護(hù)補(bǔ)償。黃德坤等（2004）認(rèn)為還應(yīng)該對耕地實(shí)施外部性補(bǔ)償。耕地除具有農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)功能外，還具有社會效益、生態(tài)效益等，但是這些無法以貨幣的形式得以體現(xiàn)，進(jìn)而形成了耕地保護(hù)收益的外部化。如何在中央和地方、糧食主產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間合理配置資源，確保糧食安全所形成的一切成本支出就成為糧食安全框架內(nèi)一個具有基礎(chǔ)性重要意義的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)政策問題（李全根，2005）。姚華軍（2009）認(rèn)為必須建立中央、省、地市三級耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，充分運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等綜合手段，激勵和約束機(jī)制并舉等較為完善的耕地補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制。補(bǔ)償接受的主體主要是農(nóng)民，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還要充分考慮到耕地在我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊地位，尤其要認(rèn)識耕地的社會保障價值、社會穩(wěn)定價值和生態(tài)環(huán)境價值等（姚華軍，2009）。陳泉生（1994）提出了我國在土地征收補(bǔ)償應(yīng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征收與地產(chǎn)經(jīng)營出現(xiàn)較大的差距，保證農(nóng)民收益并提高生活水平。基于接受補(bǔ)償主體和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在理論界已經(jīng)達(dá)到共識，于是許多學(xué)者又從如何測算耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行探討。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的基本依據(jù)應(yīng)是耕地的價值。從客觀上講，耕地作為一種特殊的商品，其價值應(yīng)該由其市場來確定，因此，耕地總價值應(yīng)包括市場價值和非市場價值（馬文博，2010）。馬文博（2010）利用條件價值評估法（CVM），利用對河南省汝州市調(diào)查的基礎(chǔ)上，測算耕地資源非市場價值，進(jìn)而確定耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。吳澤斌、劉衛(wèi)東（2009）利用機(jī)會成本法，利用全國1996～2005年全國各地數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，從區(qū)域耕地保護(hù)的機(jī)會成本核算與耕地的盈余或赤字量對耕地保護(hù)外部的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行了探討。苑全治等（2010）依山東濰坊市為例，以經(jīng)濟(jì)外部性理論為依據(jù)，根據(jù)生態(tài)效益和社會效益，建立區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的理論模型和經(jīng)驗?zāi)Ｐ停謩e對區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測算，模擬構(gòu)建了區(qū)域耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。研究結(jié)果表明：在耕地保護(hù)外部效益得到補(bǔ)償后，保護(hù)區(qū)的土地利用得到提升，因外部性帶來耕地資源浪費(fèi)和效率缺失問題得到了解決（苑全治等，2010）。姚華軍（2009）進(jìn)一步指出確保耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制順利運(yùn)行，還必須進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)、統(tǒng)籌土地資源，調(diào)節(jié)土地收益分配。同時必須落實(shí)共同責(zé)任，建立部門聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)中央與地方政策相互銜接配套（田大治，2012）。

（三）產(chǎn)銷協(xié)調(diào)補(bǔ)償機(jī)制。2005年，我國開始嘗試建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，并在當(dāng)年的中央1 號中明確提出要加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的扶持和補(bǔ)貼。之所以國家要建立糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，主要原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了“窮省補(bǔ)貼富省”的現(xiàn)象。何蒲明（2007）提出建立糧食產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作的三種方式：一是由各級政府牽頭，建立主銷區(qū)對糧食主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資式的糧食產(chǎn)銷協(xié)作；二是在糧食購銷市場化的前提下，建立主銷區(qū)與糧食主產(chǎn)區(qū)合同式的購銷關(guān)系；三是建立糧食主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)實(shí)行異地直補(bǔ)的關(guān)系。吳碩（2001）認(rèn)為要想形成糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的糧食購銷關(guān)系必須通過規(guī)范化的糧食市場來實(shí)現(xiàn)。日本在20世紀(jì)九十年代就建立起了較為完善的糧食市場調(diào)節(jié)機(jī)制，其結(jié)果是政府財政補(bǔ)貼壓力減輕而農(nóng)民的收入又得到了保證（丁聲俊，2003）。在歐盟，成員國之間建立起共同糧食基金協(xié)調(diào)糧食生產(chǎn)國與主消費(fèi)國利益，通過共同基金籌集與使用的非對稱機(jī)理實(shí)現(xiàn)了主銷國與主產(chǎn)國的利益協(xié)調(diào)。在共同糧食基金中工業(yè)發(fā)達(dá)國家對基金貢獻(xiàn)較大，相反農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的國家貢獻(xiàn)較少（高瑛等，2008）。高瑛認(rèn)為借鑒歐盟經(jīng)驗，建議由國家層面改糧食風(fēng)險基金為糧食安全基金，并建立科學(xué)合理的財政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)日本和歐盟的具體做法，加強(qiáng)產(chǎn)銷區(qū)之間的供銷合作并按市場經(jīng)濟(jì)原則建立之間相互協(xié)作機(jī)制，才能保證產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)長期協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，中央政府還必須通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段并輔以行政手段才能保證協(xié)作機(jī)制健康運(yùn)行（羅守全，2005）。龍方、曾福生（2007）在肯定完善市場調(diào)控機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過分析糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)關(guān)系不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)及具體原因的基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)完善政府宏觀調(diào)控、實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)利對等，并要求主銷區(qū)應(yīng)該主動承擔(dān)起糧食安全的責(zé)任。主銷區(qū)可以建立調(diào)銷基金，依據(jù)調(diào)出糧食量對主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償；還可以通過與主產(chǎn)區(qū)龍頭企業(yè)合作、到主產(chǎn)區(qū)投資建廠、利用優(yōu)勢加強(qiáng)對主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)科技推廣支持力度等措施，補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民利益（蔣和平，2009；趙波，2011）。

（四）宏觀治理機(jī)制補(bǔ)償機(jī)制。糧食主產(chǎn)區(qū)有較大糧食種植優(yōu)勢，政府應(yīng)首先選擇一部分有基礎(chǔ)、有潛力的糧食大縣建設(shè)一批優(yōu)質(zhì)專用的糧食生產(chǎn)基地。推動糧食產(chǎn)業(yè)價值升值增值，提高農(nóng)戶收入，同時還可通過市場機(jī)制引領(lǐng)糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，帶動養(yǎng)殖、加工、運(yùn)銷和服務(wù)等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)群發(fā)展，使之成為當(dāng)?shù)氐闹С之a(chǎn)業(yè)（許經(jīng)勇，2004）。但是，曾福生等（2004）認(rèn)為，我國缺乏針對性的政策激勵、人地矛盾、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)滯后和依托平臺的缺乏制約了產(chǎn)糧優(yōu)勢向區(qū)域綜合優(yōu)勢轉(zhuǎn)變，因此，國家必須確立對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益傾斜政策、強(qiáng)化高效優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)業(yè)化工程建設(shè)等糧食產(chǎn)業(yè)治理機(jī)制。侯明利（2009）強(qiáng)調(diào)糧食行業(yè)治理機(jī)制培育與發(fā)展本質(zhì)上就是廣泛分散的糧食生產(chǎn)者與糧食物流鏈上相關(guān)企業(yè)之間通過市場的競爭性契約或非市場的方式，逐漸形成的長期供求合作關(guān)系。并且，有效的治理機(jī)制正是漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與制度建設(shè)的關(guān)鍵所在，穩(wěn)定的治理關(guān)系能從長遠(yuǎn)提高社會專業(yè)化分工水平與經(jīng)濟(jì)增長能力（趙德余、顧海英，2008）。蔡昉（2008）認(rèn)為當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到達(dá)劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)后，保持糧食穩(wěn)定供給的關(guān)鍵在于通過建立有效的激勵機(jī)制保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的持續(xù)提高，農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的發(fā)展，面臨著激勵機(jī)制的轉(zhuǎn)換，即推動糧食價格朝著市場均衡方向持續(xù)提高；馬文杰（2010）、田建民（2010）指出要從區(qū)域公平發(fā)展的視角，建立產(chǎn)、銷區(qū)共同承擔(dān)的糧食安全責(zé)任機(jī)制，向糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)施傾斜與優(yōu)惠政策，積極推進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程，完善糧食生產(chǎn)的利益補(bǔ)償調(diào)節(jié)政策。

二、研究新趨勢

綜上，關(guān)于糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)难芯浚瑖鴥?nèi)外尤其是國內(nèi)已取得了較多成果，其中不乏真知灼見。隨著我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會等戰(zhàn)略實(shí)施，對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償出現(xiàn)了新情況、新問題，對此研究也呈現(xiàn)了新方向、新趨勢。一是宏觀政策目標(biāo)微觀化，糧農(nóng)生產(chǎn)者行為與產(chǎn)業(yè)空間經(jīng)濟(jì)的相結(jié)合必將成為研究新方向。國家政策目標(biāo)主要目的通過對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，保證主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平提高，最終確保小康社會全面實(shí)現(xiàn)。但是，在糧食主產(chǎn)區(qū)，耕地有限性是糧食生產(chǎn)的硬約束，而農(nóng)戶對糧食生產(chǎn)投入積極性是糧食生產(chǎn)的軟約束。對主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償主要是糧農(nóng)利益補(bǔ)償，將對農(nóng)戶糧食生產(chǎn)行為的利益補(bǔ)償?shù)奈⒂^研究納入到國家宏觀政策目標(biāo)及整體產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化內(nèi)，將是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償研究新方向；二是利益補(bǔ)償系統(tǒng)化。任何事物的存在都不是孤立的，而是利益主體各方面相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一體。對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償研究也應(yīng)該有單項研究逐步向系統(tǒng)性研究發(fā)展，更需要統(tǒng)籌兼顧糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償過程的區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、主體、方式等，以增強(qiáng)利益補(bǔ)償?shù)木C合效應(yīng)；三是利益補(bǔ)償階段性的針對化。從歷史發(fā)展進(jìn)程看，糧食主產(chǎn)區(qū)在不同的歷史階段也呈現(xiàn)出不同的特征，特別是在工業(yè)化、城市化不同的發(fā)展階段，對主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償要求也是有較大的差異。因此，細(xì)分不同發(fā)展階段糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)、方式和標(biāo)準(zhǔn)，提高利益補(bǔ)償?shù)男时貙⑹墙窈笱芯康男纶厔荨Ｍ瑫r，針對利益補(bǔ)償?shù)木唧w情況，研究有針對性、操作性強(qiáng)的政策措施，形成上下銜接、縱橫交織、公平多贏的補(bǔ)償體系；四是利益補(bǔ)償內(nèi)生化。以行政手段為主，強(qiáng)調(diào)收入分配補(bǔ)償為主要內(nèi)容的反哺性補(bǔ)償是國內(nèi)外學(xué)者研究的重點(diǎn)。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場手段配置生產(chǎn)要素，著力提升主要產(chǎn)區(qū)的自我發(fā)展能力的內(nèi)生化補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)將是研究的新方向。

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