從參保率看我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老問題

□文/王曉丹

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院 內(nèi)蒙古·呼和浩特）

一、問題的提出

2005年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，提出靈活就業(yè)人員要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。但大部分靈活就業(yè)人員的就業(yè)具有流動性和不穩(wěn)定性，其收入水平普遍偏低，長期被排除在養(yǎng)老保險制度之外。為此，國家也出臺了相關(guān)政策來促進靈活就業(yè)人員的參保，然而這些政策的效果并不明顯，靈活就業(yè)人員的參保率幾乎沒有得到提高，始終保持在10%左右的低水平。

然而，據(jù)有關(guān)部門推算，中國到2035年前后城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人口將大幅增加，而這一時期也正是中國人口老齡化的高峰期，由此可以知道，如果靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保障問題得不到很好的解決，龐大的靈活就業(yè)人員數(shù)量勢必加重政府財政的負擔(dān)，造成一系列的社會問題。因此，分析、解決好靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險問題，對于城市健康發(fā)展，繁榮城市經(jīng)濟，促進社會穩(wěn)定，特別是對于實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全覆蓋具有重要意義。

二、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的規(guī)模及其社會養(yǎng)老保險參保率估算

（一）城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員規(guī)模的估算。由于靈活就業(yè)人員概念的模糊和統(tǒng)計難度大等原因，我國并沒有對其做過明確的統(tǒng)計，為了方便研究，本文將城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)與城鎮(zhèn)企業(yè)職工人數(shù)的差，即將城鎮(zhèn)非企業(yè)職工看作城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員，由此估算出我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的規(guī)模。在我國城鎮(zhèn)就業(yè)人口中，靈活就業(yè)人員占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的比重是很大的，雖然近年來有所下降，但是仍占到城鎮(zhèn)就業(yè)人員的近40%。這充分說明了靈活就業(yè)已經(jīng)成為我國非常重要的一種勞動就業(yè)方式，在我國城鎮(zhèn)就業(yè)中占有重要地位。（表1）

（二）城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員社會養(yǎng)老保險參保率的估算

表1 我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員規(guī)模（2005～2012） （單位：萬人、%）

表2 我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保規(guī)模（2005～2012）（單位：萬人、%）

表3 城鎮(zhèn)靈活就業(yè)養(yǎng)老保險參保率與城鎮(zhèn)就業(yè)人員參保率比較（2005～2012）（單位：萬人、%）

1、我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保規(guī)模估算。由于統(tǒng)計年鑒中關(guān)于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保率的數(shù)據(jù)只有城鎮(zhèn)職工參保數(shù)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保數(shù)，因此在這里靈活就業(yè)人員的參保規(guī)模計算公式就是：城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保數(shù)=城鎮(zhèn)職工參保數(shù)-城鎮(zhèn)企業(yè)職工參保數(shù)。

從總體上看，我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保總量呈上升趨勢，參保人數(shù)穩(wěn)步增長，特別是2005年到2006年之間，城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險的人數(shù)呈現(xiàn)較為明顯的增長，此后雖然增長率有所下降，但在總量上基本上都比前一年有所上升。然而，與城鎮(zhèn)企業(yè)職工相比，靈活就業(yè)人員的參保規(guī)模和增長率都與其存在著巨大的差距。（表2）

2、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保率估算。雖然我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參保數(shù)在穩(wěn)步上升，但是相對于城鎮(zhèn)大規(guī)模的靈活就業(yè)人員數(shù)量，其養(yǎng)老保險的覆蓋率仍然很低，將其與企業(yè)職工參保率做一個對比（見表3），在2005年到2012年這八年間，靈活就業(yè)人員的參保率始終保持在10%左右，并沒有得到大的提高，而城鎮(zhèn)職工的參保率卻由2005年的79.76%上升到了2012年的95.28%，基本實現(xiàn)了全覆蓋。（表3）

三、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員社會養(yǎng)老保險參保率低的政策原因分析

（一）繳費基數(shù)和繳費率設(shè)置不合理。按照2005年國務(wù)院發(fā)布的《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老制度的決定》的規(guī)定，企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為企業(yè)繳費工資總額的20%左右，職工繳費比例為本人繳費工資的8%；城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加基本養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)為當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY，繳費比例為20%，其中8%計入個人賬戶，退休后按企業(yè)職工基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法計發(fā)基本養(yǎng)老金。但是這里的“在崗職工平均工資”指的是城鎮(zhèn)單位正式職工的平均工資，當(dāng)中并不包含靈活就業(yè)人員的收入情況，因此將一個不包含靈活就業(yè)人員在內(nèi)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)是十分不合理的。而且大部分靈活就業(yè)人員的收入都遠低于城鎮(zhèn)單位職工平均收入，因此其養(yǎng)老保險的繳費負擔(dān)遠高于單位職工，繳費額甚至占到了其收入的一半以上，如此沉重的經(jīng)濟負擔(dān)必然使靈活就業(yè)人員“望‘保’卻步”，放棄參保。（表 4）

注：我國目前沒有關(guān)于靈活就業(yè)人員收入的調(diào)查數(shù)據(jù)。因此我根據(jù)城鎮(zhèn)家庭人均工資性收入、每戶家庭平均人口數(shù)、每戶家庭就業(yè)人口數(shù)得出城鎮(zhèn)就業(yè)人員人均收入；根據(jù)城鎮(zhèn)就業(yè)人員人均收入及城鎮(zhèn)就業(yè)人員數(shù)得出城鎮(zhèn)就業(yè)人員總收入；根據(jù)單位職工人均收入和單位就業(yè)數(shù)得出單位就業(yè)人員總收入；根據(jù)城鎮(zhèn)就業(yè)人員總收入和單位就業(yè)人員總收入以及靈活就業(yè)人員數(shù)得出靈活就業(yè)人員人均收入。具體公式是：

城鎮(zhèn)就業(yè)人員人均收入=家庭人均工資性收入×家庭人口數(shù)/家庭就業(yè)人口數(shù)

城鎮(zhèn)就業(yè)人員總收入=城鎮(zhèn)就業(yè)人員人均收入×城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)

城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員總收入=城鎮(zhèn)單位職工平均工資×單位職工數(shù)

靈活就業(yè)人員人均收入=（城鎮(zhèn)就業(yè)人員總收入-城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員總收入）/靈活就業(yè)人員數(shù)

（二）繳費年限設(shè)置不合理。靈活就業(yè)人員參保有最低繳費年限限制，勞動者必須累計繳費滿15年，同時達到法定退休年齡后，才能享受保險待遇，否則根據(jù)2005年《完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老制度的決定》的規(guī)定：“到達退休年齡但繳費年限累計不滿15年的人員，不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個人賬戶儲存額一次性支付給本人，終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系。”然而，大多數(shù)的靈活就業(yè)者是階段性就業(yè)，并沒有穩(wěn)定的工作，不少人在退休年齡前達不到15年的要求。雖然2010年《中華人民共和國社會保險法》的第十六條規(guī)定：“參加基本養(yǎng)老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。”但是，對于靈活就業(yè)人員來說，由于其個人收入有限，并不一定能夠拿出足夠的補繳數(shù)額來達到15年的限制，而被迫終止養(yǎng)老保險關(guān)系。

表4 養(yǎng)老保險繳費額占靈活就業(yè)人員收入比重（單位：元、%）

表5 按60%比例繳納時養(yǎng)老保險費用占靈活就業(yè)人員的收入比重

（三）養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移制度不完善。靈活就業(yè)人員的流動性很大，他們往往為了照顧家庭或者獲得更多的收入而在不同的地區(qū)工作，而工作地點的變換就與我國社會養(yǎng)老保險的連續(xù)性產(chǎn)生矛盾。針對這一現(xiàn)象，我國于2010年1月1日起實施的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中做出了相關(guān)規(guī)定：“參保人員跨省流動就業(yè)的，由原參保所在地社會保險經(jīng)辦機構(gòu)（以下簡稱社保經(jīng)辦機構(gòu)）開具參保繳費憑證，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系應(yīng)隨同轉(zhuǎn)移到新參保地。參保人員達到基本養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取條件的，其在各地的參保繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算；未達到待遇領(lǐng)取年齡前，不得終止基本養(yǎng)老保險關(guān)系并辦理退保手續(xù)。”但是，在實際操作過程中，由于各個地方的社會保險政策、管理方式不同，靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移依舊存在問題，抑制了靈活就業(yè)人員的參保積極性。

（四）相關(guān)法律法規(guī)不健全。我國現(xiàn)在已有的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》、《中華人民共和國社會保險法》等，雖然對靈活就業(yè)人員參加社會養(yǎng)老保險做出了一些規(guī)定，但是這些政策、法律不夠全面和系統(tǒng)，大多是在政策層面做出了籠統(tǒng)的規(guī)定，政策操作性不強，無法得到有效實施。而且除了《社會保險法》以外，缺乏具體的專門法來加快靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險的進程，違法行為得不到強有力的懲處，從而在一定程度上制約了我國養(yǎng)老保險覆蓋率的提高，不利于實現(xiàn)城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的“老有所養(yǎng)”。

（五）政策執(zhí)行能力不足。我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障政策不能很好地將靈活就業(yè)人員納入到社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍為中來，而且“社會保險管理制度是針對正規(guī)就業(yè)形式的”，因而經(jīng)辦機構(gòu)的直接服務(wù)對象是單位，而非廣大的靈活就業(yè)人員，因而其服務(wù)方式和服務(wù)理念都是針對單位的，在管理層面上解決個人問題的能力較弱。隨著靈活就業(yè)人員的增多，養(yǎng)老保險參保后的服務(wù)工作量大大提升，而現(xiàn)行的管理，在政策宣傳、政策咨詢、便民服務(wù)等方面存在著諸多問題，阻礙了靈活就業(yè)人員的參保。

而且部分用工單位和一些個體、非公有制企業(yè)主為了降低成本，逃避社會責(zé)任，不和靈活就業(yè)人員簽訂合同，不給靈活就業(yè)人員繳納養(yǎng)老保險，并提出了苛刻的用工條件。而對于靈活就業(yè)人員，特別是對于那些文化素質(zhì)較低的勞動者而言，在面對就業(yè)競爭加劇的情況下，為了維持生計，他們只能妥協(xié)，一方面獲取較低的工資待遇，另一方面不能同正規(guī)就業(yè)人員一樣享受社會保險和其他勞動保護及福利。

四、提高城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員社會養(yǎng)老保險參保率的對策建議

（一）加強城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險制度建設(shè)

1、建立彈性繳費機制。針對靈活就業(yè)人員的實際收入比較低，筆者認(rèn)為對繳費基數(shù)、繳費比例、繳費方式都應(yīng)當(dāng)做出調(diào)整。針對繳費基數(shù)沒有將靈活就業(yè)人員的收入水平考慮進來的情況，我們可以“通過大樣本抽樣的方法，確定一個工資替代率，從而確定一個介于當(dāng)?shù)貚徫黄骄べY和最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的一個數(shù)”，作為繳費基數(shù)的基礎(chǔ)。

同時，針對靈活就業(yè)人員的不同收入水平，應(yīng)允許其繳納不同比率的養(yǎng)老金，“按照大多數(shù)地方的做法，靈活就業(yè)者可以按照社會平均工資的60%～300%自主選擇繳費基數(shù)”，但是即使按照最低標(biāo)準(zhǔn)（60%）作為繳納基數(shù)，對于大部分靈活就業(yè)人員來講負擔(dān)依然很重，因此可以在全國統(tǒng)一設(shè)定多個繳費比率來使靈活就業(yè)人員有更多的選擇，從而提高參保率，比如，在現(xiàn)行的20%的基礎(chǔ)上，增設(shè)10%和15%的繳費比率，從而在其經(jīng)濟接受范圍內(nèi)，將其納入社會保險中來。當(dāng)然，出于公平的原則，其最終領(lǐng)取的養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)與繳費基數(shù)與繳費率掛鉤。（表5）

此外，考慮到靈活就業(yè)人員的高流動性和工作的不穩(wěn)定性，靈活就業(yè)人員的繳費方式也可以更靈活。例如，可以由參保人根據(jù)個人情況自由申請繳費周期，可以按月、季或者年繳費等，時間累計結(jié)算。對于因為工作中斷或崗位變動等特殊情況應(yīng)該允許靈活就業(yè)人員提出養(yǎng)老保險繳納中止的申請，同時為其保留養(yǎng)老保險賬戶，并且允許其補繳斷保期間的欠費，但是出于公平，應(yīng)當(dāng)按照補繳時的繳費基數(shù)水平來補繳。

2、建立養(yǎng)老保險激勵補貼機制。對于低收入的靈活就業(yè)人員來說，應(yīng)建立激勵補貼機制。應(yīng)建立針對靈活就業(yè)人員個人的補貼政策，對于靈活就業(yè)人員中不同的收入階層建立不同的補貼比率，高于繳費基數(shù)的不補貼，并且補貼比率要與繳費比率掛鉤，總體實現(xiàn)在同一層次內(nèi)實行“多繳多補”，激勵靈活就業(yè)人員參保；“針對雇傭靈活就業(yè)人員的雇主和企業(yè)制定一定的補助性或補貼性政策，主動為靈活就業(yè)人員繳納養(yǎng)老保險的企業(yè)將會按照繳納的人數(shù)與標(biāo)準(zhǔn)得到一定的國家財政補助”，從而促使用人方為靈活就業(yè)人員繳納養(yǎng)老保險。

3、加強有關(guān)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老的專業(yè)立法。我國養(yǎng)老保險的規(guī)范性和強制性不足，管理中漏洞較多，這就需要我國加緊相關(guān)專門法的出臺，以《社會保險法》為起點，針對靈活就業(yè)人員的特殊情況，制定出詳細的、可執(zhí)行的法律法規(guī)，保證靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險執(zhí)行、管理工作有法可依，有章可循。

（二）加強政府對靈活就業(yè)人員參加養(yǎng)老保險工作的管理

1、為靈活就業(yè)人員參保提供便捷服務(wù)。由于靈活就業(yè)人員的就業(yè)形式多樣，收入不穩(wěn)定、流動性強，使勞動保障和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)難以準(zhǔn)確掌握他們的就業(yè)和收入信息以及參保繳費記錄，因此我們可以在全國建立一個統(tǒng)一高效的社會保險信息管理網(wǎng)絡(luò)平臺，建立社會保障信息庫，方便全國統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但是，要注意數(shù)據(jù)庫的安全建設(shè)，保障參保人的權(quán)益，可以隨時更新個人社會保障信息，能夠讓靈活就業(yè)人員的信息在各地區(qū)的經(jīng)辦機構(gòu)傳遞；同時可以與各大銀行合作，推出全國通用的社會保險卡，方便靈活就業(yè)人員在全國各地繳費；在各個地方的社保局可以增設(shè)“靈活就業(yè)人員社保服務(wù)窗口”，方便靈活就業(yè)人員參保的手續(xù)辦理。

2、加強對用人單位的監(jiān)督管理。政府部門要組織相關(guān)工作人員定期學(xué)習(xí)新政策、新規(guī)定，堅決落實相關(guān)法律法規(guī)，對于用人單位逃避社會責(zé)任，不給靈活就業(yè)人員繳納養(yǎng)老保險的行為要加強監(jiān)督，加大檢查和懲處力度；督促用人單位與靈活就業(yè)人員簽訂勞動合同，將更多的靈活就業(yè)人員納入到養(yǎng)老保障系統(tǒng)中來；鼓勵靈活就業(yè)人員維護自身利益，加強對用人單位的監(jiān)督。

3、促進靈活就業(yè)人員的參保意識、能力的提高。政府應(yīng)該在全國范圍內(nèi)廣泛開展養(yǎng)老保險政策的宣傳工作，通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，向靈活就業(yè)人員宣傳相關(guān)政策；對于文化水平低，接觸媒體少的靈活就業(yè)人員，可以在社區(qū)，定期舉辦相關(guān)的專題講座；相關(guān)政府部門還可以在街道、社區(qū)開設(shè)參加養(yǎng)老保險咨詢點，開展咨詢服務(wù)，從而提高靈活就業(yè)人員的參保意識。另外，可以以街道為單位，定期為靈活就業(yè)人員開展免費的有針對性的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，提高就業(yè)能力；同時，加強靈活就業(yè)勞動力市場的建設(shè)，為靈活就業(yè)人員提供更多的就業(yè)機會，提高靈活就業(yè)人員的參保能力。

五、總結(jié)

通過對城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員規(guī)模和其參保規(guī)模的估算，發(fā)現(xiàn)我國城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的參保率長期處于一個很低的水平，這與靈活就業(yè)在我國就業(yè)方式中的重要地位極不匹配。分析發(fā)現(xiàn)造成參保率低的政策方面的原因有：繳費基數(shù)的設(shè)定忽略了靈活就業(yè)人員的收入情況；現(xiàn)行的繳費年限設(shè)置及養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接制度不完善；相關(guān)專門立法缺位，政策操作性低；政府的管理服務(wù)能力不能適應(yīng)靈活就業(yè)人員參保的要求；用工單位逃避社會責(zé)任以及靈活就業(yè)人員自身缺乏參保意識。為了提高靈活就業(yè)人員的參保率，本文在完善相關(guān)制度和加強政府管理兩方面提出建議，通過建立彈性補貼機制、激勵補貼機制以及相關(guān)立法的完善，提高政府管理、監(jiān)督水平以及靈活就業(yè)人員參保意識、能力的提高來促進靈活就業(yè)人員參保率的增長。總之，只有現(xiàn)行的養(yǎng)老保障政策適應(yīng)了靈活就業(yè)人員的參保需求，并且得到了徹底的貫徹和落實，靈活就業(yè)人員的參保率才能從根本能上得到提高，靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老才能得到保障，我們的社會才能穩(wěn)定健康的發(fā)展。

［1］徐昊峰.淺議我國靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險問題［J］.經(jīng)營管理者，2011.8.

［2］朱則，謝展風(fēng).靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險參保率低的原因和對策思考［J］.勞動保障世界，2011.10.

［3］陳鋒，李文中.社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題與因應(yīng)［J］.重慶社會科學(xué)，2008.10.