日本是如何治理大氣污染的

文《法人》特約撰稿李蒙發(fā)自日本川崎

他山之石可以攻玉。當(dāng)我們熱議英國(guó)是如何從倫敦?zé)熿F事件中走出來(lái)、美國(guó)是如何解決洛杉磯光化學(xué)煙霧事件的時(shí)候，日本防治大氣污染的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)更值得我們借鑒

如今的川崎市

不管走到哪里，城市總是像水洗過(guò)的一樣干凈，天空也總是瓦藍(lán)瓦藍(lán)的。3月19日，在日本神奈川縣川崎市環(huán)境綜合研究所，記者聽(tīng)到澤村正彥、北村裕一、小村弘里等科研人員說(shuō)，在晴朗的日子里，可以從這里直接看到100公里外的富士山。他們的自豪和驕傲，溢于言表。

然而，在上世紀(jì)六七十年代，川崎曾經(jīng)是日本污染最嚴(yán)重的城市之一，當(dāng)年密集的冶煉廠、石化廠排放大量廢氣、廢水和粉塵，使得這里的天和海都發(fā)紅，市民天天咳嗽，皮膚也很粗糙。經(jīng)過(guò)一二十年的努力，川崎市恢復(fù)了碧水藍(lán)天，其環(huán)境治理的經(jīng)驗(yàn)引得全世界的人紛至沓來(lái)。2008年，時(shí)任中國(guó)國(guó)家主席胡錦濤到訪過(guò)這里，考察了川崎生態(tài)城的廢塑料回收利用設(shè)施。

不僅僅是川崎，日本作為一個(gè)在第二次世界大戰(zhàn)以后快速發(fā)展起來(lái)的工業(yè)化國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中，也產(chǎn)生過(guò)不少環(huán)境污染問(wèn)題，爆發(fā)過(guò)“水俁病”“痛痛病”等世界著名的污染事件。但日本較好、較快地解決了嚴(yán)重的污染環(huán)境問(wèn)題，現(xiàn)已成為工業(yè)化國(guó)家在環(huán)境保護(hù)方面的一大典范。

日本的大氣污染曾經(jīng)也很嚴(yán)重

1945年日本戰(zhàn)敗后，十年重建，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，從1955年開(kāi)始，到70年代初，日本進(jìn)入了前所未有的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期。50年代后半期的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為8.8%，60年代前半期為9.3%，到60年代后半期更上升為12.4%。與此同時(shí)，能源的消耗也日漸加大。從1955年到1964年，日本的能源消耗量約增長(zhǎng)了3倍（換算成石油，從1955年度的5130萬(wàn)噸增長(zhǎng)到1965年度的14580萬(wàn)噸），能源的主角在十年間也由煤炭轉(zhuǎn)為石油（1955年度能源消費(fèi)中煤炭占49.2%，石油占19.2%；1965年度煤炭占27.3%，石油占58.0%）。

伴隨著高速的工業(yè)化和不斷增加的能源消耗，日本也產(chǎn)生了嚴(yán)重的大氣污染和其它形式的環(huán)境污染。1950年開(kāi)始，戶市（現(xiàn)在的北九州市）受排煙危害的地方婦女會(huì)就展開(kāi)了反污染示威。1955年，東京雖制定了《防止排煙條例》，但在高樓鱗次櫛比的市中心，一到冬季從采暖鍋爐排出的黑煙，使市民很難看見(jiàn)太陽(yáng)。

自1955年起，四日市地區(qū)成為在日本最早進(jìn)行沿海聯(lián)合企業(yè)型開(kāi)發(fā)的區(qū)域，從1959開(kāi)始陸續(xù)開(kāi)工投產(chǎn)的各工廠企業(yè)都排出廢棄廢水，到1961年就引發(fā)了“四日市哮喘問(wèn)題”。在與聯(lián)合企業(yè)相鄰的鹽浜地區(qū)，由于惡臭，中小學(xué)校即使在炎熱的夏天也不能開(kāi)窗戶上課。

在千葉縣的京葉聯(lián)合企業(yè)、岡山縣的水島聯(lián)合企業(yè)、名古屋市南部地區(qū)等新建工業(yè)地帶，污染也同樣嚴(yán)重。1962年投產(chǎn)的水島聯(lián)合企業(yè)，到1964年就發(fā)生了由于排煙而使草木枯萎的事情。

在川崎、尼崎、北九州等地，由于新建大型發(fā)電廠、石油精煉廠等新廠，大氣污染進(jìn)一步惡化，引發(fā)了市民的慢性支氣管炎和支氣管哮喘病。從氧化煉銅爐排出的紅煙使得太陽(yáng)變成了紅色；煙霧導(dǎo)致能見(jiàn)度降低。1964年9月，發(fā)生在富山市的化工廠氯氣泄漏事故，導(dǎo)致包括市民在內(nèi)的5131人中毒。

1968年，政府正式認(rèn)定，熊本的新日本氮肥株式會(huì)社（TISSO株式會(huì)社的前身）和新瀉的昭和電工株式會(huì)社的排水是產(chǎn)生水俁病的原因；三井金屬礦山株式會(huì)社的排水是“痛痛病”的原因，從而明確了這些健康損害是由于工業(yè)污染所致。

制定、完善、嚴(yán)格執(zhí)行法律

不斷嚴(yán)重的大氣污染和其他環(huán)境污染使日本國(guó)民和政府都認(rèn)識(shí)到，他們當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)是嚴(yán)重對(duì)立的，這種局面必須改變，否則將嚴(yán)重危害到日本人的健康和生存。“即使為了工業(yè)發(fā)展，也絕對(duì)不允許污染發(fā)生”，這樣的口號(hào)越來(lái)越深入人心，國(guó)民反污染的輿論急速高漲。

日本的第一部空氣污染控制法是《煤煙排放控制有關(guān)法律》，于1962年12月正式生效。日本將環(huán)境污染稱為“公害”，1967年，日本制定了《公害對(duì)策基本法》，并在1970年的“公害國(guó)會(huì)”上進(jìn)行了大規(guī)模的法律修訂和新法制定。此屆國(guó)會(huì)修訂的《公害對(duì)策基本法》和《防止大氣污染法》，成為日本大氣污染對(duì)策的最重要的法律基礎(chǔ)。

1970年，日本公布（或修改后重新公布）了14項(xiàng)有關(guān)公害的法律，除《公害對(duì)策基本法》和《大氣污染防止法》外，還包括《道路交通法》《噪音管制法》《廢棄物處理法》《下水道法》《防止公害項(xiàng)目費(fèi)企業(yè)負(fù)擔(dān)法》《防止海洋污染法》《有關(guān)人體健康的公害犯罪處罰相關(guān)法律》《農(nóng)藥管制法》《防止水質(zhì)污濁法》《自然公園法》《有毒物及劇毒物管理法》。

1971年，日本成立了環(huán)境廳，各都道府縣、各市町村也都設(shè)置了政府環(huán)保機(jī)構(gòu)。這些法律和機(jī)構(gòu)，形成了直到今天仍高效運(yùn)行的治理公害的框架。1993年，日本通過(guò)了《環(huán)境基本法》，對(duì)有關(guān)治理公害和保護(hù)環(huán)境的法律進(jìn)行了進(jìn)一步修改完善。

從《公害對(duì)策基本法》發(fā)展成為《環(huán)境基本法》，標(biāo)志著日本的環(huán)境政策的基本思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。不僅是城市生活型的大氣污染和水質(zhì)污染問(wèn)題，還有其它領(lǐng)域，如廢棄物、化學(xué)物質(zhì)引起的對(duì)環(huán)境損害的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、自然及生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)問(wèn)題、生物多樣性和全球變暖等問(wèn)題，都是《環(huán)境基本法》和基于該法的環(huán)境基本計(jì)劃的基本目標(biāo)。這部法律把環(huán)境作為一個(gè)整體來(lái)考慮，要求在循環(huán)、共生、參與及國(guó)際合作四項(xiàng)原則下，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最大程度地減少對(duì)環(huán)境造成的負(fù)荷。

川崎環(huán)境綜合研究所

立法后，嚴(yán)格執(zhí)行法律也非常重要。1970年后，日本的地方公共團(tuán)體興盛起來(lái)，每年提出大量的公害意見(jiàn)，都能得到政府的及時(shí)回應(yīng)和依法處理。1970年地方公共團(tuán)體提出的公害意見(jiàn)合計(jì)59467件，其中大氣污染12911件，水污染8913件，土壤污染67件，噪音、震動(dòng)污染22568件，地基沉降11件。之后逐年增高，到1972年達(dá)到21576件。此后，開(kāi)始下降，到1979年，降到14591件，大氣污染在許多地方都得到了比較好的治理，空氣質(zhì)量明顯改善。

1955-1973：最終實(shí)現(xiàn)了工業(yè)“脫硫”

日本的大氣污染對(duì)策，大致可劃分為兩個(gè)時(shí)期，前一時(shí)期是從1955年至1973年。這一時(shí)期由于在沿海大規(guī)模建設(shè)聯(lián)合企業(yè)，致使能源政策由煤炭向石油轉(zhuǎn)移，也造成大氣污染類型從以粉塵型為主轉(zhuǎn)向以硫氧化物型為主。為了“脫硫”，日本政府制定規(guī)則，指導(dǎo)工業(yè)界引進(jìn)低硫原油，規(guī)劃和引進(jìn)重油脫硫裝置、引導(dǎo)民間革新和投資于排煙脫硫裝置等的污染管理技術(shù)，使工業(yè)發(fā)展造成的大氣污染在短期內(nèi)得到較大改善。

川崎環(huán)境綜合研究所科研人員向中國(guó)客人介紹川崎市防治大氣污染的情況（李蒙攝）

川崎環(huán)境綜合研究所的科研人員與中國(guó)客人在一起

當(dāng)時(shí)的污染對(duì)策體系的主要內(nèi)容包括：一，依據(jù)《公害對(duì)策基本法》針對(duì)工業(yè)界制定污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)；二，為恢復(fù)環(huán)境、補(bǔ)償損害和控制污染的目的，對(duì)工業(yè)污染源收費(fèi)，形成了具有日本特色的污染者負(fù)擔(dān)原則；三，設(shè)置環(huán)境廳作為一元化的行政部門，依據(jù)上述法律和原則賦予其環(huán)境方面的規(guī)劃、立項(xiàng)、執(zhí)行的責(zé)任和權(quán)力。

從1970年起，日本開(kāi)始實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)的防治污染對(duì)策。除了制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（1969年2月）、實(shí)施排放控制（K值控制規(guī)定從1968年12月第一次制定，到1976年9月第八次修訂，1974年以后制定總量控制規(guī)定）之外，在民間也采取了諸如燃料的低含硫化、向LNG（液化天然氣）燃料轉(zhuǎn)換及安裝煙氣脫硫裝置等諸多對(duì)策。這些措施使大氣中的二氧化硫濃度的年平均值在1975年下降到與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值相當(dāng)?shù)?.02ppm（日平均0.04ppm大致相當(dāng)于年平均值0.02ppm）水平。經(jīng)過(guò)不懈努力，在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有受到嚴(yán)重影響的情況下，日本最終實(shí)現(xiàn)了工業(yè)“脫硫”。

1974年以后：汽油無(wú)鉛化

后一時(shí)期，是1974年以后，汽車排放尾氣疊加在眾多工廠、作業(yè)場(chǎng)所的排放之上，以氮氧化物等為主的城市生活型大氣污染成為新的罪魁禍?zhǔn)住：笠粫r(shí)期仍沿襲了前期針對(duì)固定污染源采取的對(duì)策，而對(duì)于汽車尾氣排放，通過(guò)制定每輛汽車的排氣標(biāo)準(zhǔn)（單個(gè)排放源限制）、開(kāi)發(fā)汽油車的排放氣體控制對(duì)策技術(shù)等措施獲得了成功。

對(duì)汽油的無(wú)鉛化處理，其實(shí)在前一時(shí)期也在做，1965年，在通產(chǎn)省的工業(yè)結(jié)構(gòu)審議會(huì)下設(shè)置了汽車污染對(duì)策分委員會(huì)。根據(jù)對(duì)策分委員會(huì)的討論結(jié)果，通產(chǎn)省發(fā)布通告，從1970年1月開(kāi)始強(qiáng)化汽車汽油加鉛量的限制，同時(shí)，在日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（JIS）中將加鉛量的最大限值從0.8cc/l改為0.3cc/l。此外，汽車污染對(duì)策分委員會(huì)研究了與無(wú)鉛汽油有關(guān)的閥座衰退（Valve seat recession）問(wèn)題，還設(shè)置了無(wú)鉛汽油推進(jìn)協(xié)議會(huì)。到了后一時(shí)期，通產(chǎn)省于1974年正式確定汽油無(wú)鉛化對(duì)策，從1975開(kāi)始生產(chǎn)無(wú)鉛汽油，從1977年起開(kāi)始生產(chǎn)適合無(wú)鉛汽油的車輛，并解決了閥座衰退問(wèn)題。另外，高級(jí)汽油也于1987年左右被無(wú)鉛化。四乙烯鉛能夠有效提高汽油抗爆性能且經(jīng)濟(jì)上有利，在日本市場(chǎng)上曾被廣泛使用。

隨著1973年的第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)、1978年的伊朗革命和1990年的海灣戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致世界石油市場(chǎng)出現(xiàn)危機(jī)，日本采取積極的節(jié)能措施和推進(jìn)新能源的政策，加快了工業(yè)結(jié)構(gòu)從重工業(yè)為主向機(jī)械組裝、信息等工業(yè)方向的轉(zhuǎn)化，其結(jié)果是削減了工業(yè)部門的大氣污染物排放，在節(jié)約能源、利用新能源的同時(shí)，也有效改善了空氣質(zhì)量和環(huán)境。

“川崎方式”在全日本推廣

川崎先于日本政府采取了治理公害的措施，1960年，《川崎市公害防止條例》公布施行。1968年，采用大氣污染集中監(jiān)視裝置，確立對(duì)二氧化硫等有害氣體的連續(xù)監(jiān)視體制。1969年，制定《關(guān)于對(duì)因大氣污染造成的健康危害的救援措施規(guī)則》，開(kāi)始施行對(duì)受害者的救援。1970年，與市內(nèi)39個(gè)工廠簽訂《關(guān)于防止大氣污染的協(xié)定》，這些協(xié)定的治理標(biāo)準(zhǔn)比國(guó)家法律更高，強(qiáng)化了發(fā)生源對(duì)策。

川崎市以這些工廠中硫氧化物分配量在5 m3N以下的5家工廠以外的42家工廠為對(duì)象，設(shè)置了污染源遙測(cè)器，強(qiáng)化了硫氧化物的監(jiān)測(cè)。公害監(jiān)視中心通過(guò)在市內(nèi)設(shè)置的18個(gè)監(jiān)測(cè)站，連續(xù)監(jiān)視大氣環(huán)境的污染狀況。另外，以大型工廠為對(duì)象，通過(guò)發(fā)生源大氣自動(dòng)監(jiān)視系統(tǒng)施行自動(dòng)監(jiān)視。

這些監(jiān)測(cè)到的環(huán)境數(shù)據(jù)，市政府通過(guò)電視臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)、市政府企業(yè)網(wǎng)和市政府內(nèi)的大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)儀，廣泛向社會(huì)公布，保證市民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)，提高市民的環(huán)保意識(shí)。由此形成強(qiáng)大的民意壓力，也使得企業(yè)對(duì)防止公害進(jìn)行了更積極的投資。

當(dāng)?shù)仄髽I(yè)開(kāi)發(fā)了各種防止公害技術(shù)和專門技術(shù)，符合了嚴(yán)格排放的標(biāo)準(zhǔn)。在企業(yè)內(nèi)部培育了持有防止公害相關(guān)資格的技術(shù)人員，奠定了公害對(duì)策的技術(shù)基礎(chǔ)。對(duì)發(fā)生的污染物質(zhì)，企業(yè)采用“末端處理”技術(shù)：采用了除塵裝置、脫硫裝置和脫硝裝置去除廢氣中的污染物質(zhì)；提高了重油脫硫處理能力；對(duì)于火力發(fā)電等的燃料，從重油轉(zhuǎn)換為不含硫的液化天然氣；開(kāi)發(fā)和采用清潔生產(chǎn)工藝，改進(jìn)制造工藝本身，在實(shí)現(xiàn)環(huán)境改善的同時(shí)，開(kāi)發(fā)了經(jīng)濟(jì)性優(yōu)異的新型環(huán)保技術(shù)；采用節(jié)能技術(shù)實(shí)現(xiàn)了有效燃燒。

1972年，川崎市公布了重新修改后的《川崎市公害防止條例》，采取總量規(guī)定的辦法，建成公害監(jiān)視中心，并與8家工廠簽訂了協(xié)定。協(xié)定的主要內(nèi)容為：制定防治大氣污染計(jì)劃，處理大氣污染緊急情況，定期制作燃料使用量及其硫磺含量等的報(bào)告。1976年，川崎市再次領(lǐng)全國(guó)風(fēng)氣之先，制定和頒布了《川崎市環(huán)境影響評(píng)估條例》，要求企業(yè)在工廠新址的規(guī)劃和計(jì)劃階段就要拿出防止公害的環(huán)保對(duì)策。

通過(guò)總量控制，川崎的大氣污染有了根本性的改觀，這一行之有效的方式也被稱為“川崎方式”，在全日本推廣。總量控制的思路是：市政府獨(dú)立設(shè)定必要的排放總量，再根據(jù)這一目標(biāo)值設(shè)定各地區(qū)的排放量；對(duì)各地區(qū)的排放量設(shè)定，為獲得科學(xué)性依據(jù)，將污染源位置以及排放量等污染源信息與氣象模型化，通過(guò)大氣擴(kuò)散模擬試驗(yàn)，應(yīng)用環(huán)境濃度進(jìn)行推算。1974年，川崎市實(shí)行硫氧化物以及粉塵總量排放基準(zhǔn)。1978年，實(shí)行氮氧化物總量排放基準(zhǔn)。從2000年起，作為粉塵的代替，實(shí)行粒子狀物質(zhì)的一攬子總量控制基準(zhǔn)。

從上世紀(jì)70年代后期開(kāi)始，川崎市與附近9個(gè)都、縣、市合作，采取了柴油汽車的運(yùn)行管制及低公害汽車的普及等對(duì)策，使得汽油無(wú)鉛化得以實(shí)現(xiàn)。

隨著人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，垃圾量以每年近5%的速度增加，逼近了焚燒處理能力的極限，川崎市于1990年發(fā)出《垃圾緊急事態(tài)宣言》，為推進(jìn)垃圾減量和回收利用，采取了各種措施，收到了良好效果。川崎市建立了垃圾的每日收集、全量焚燒系統(tǒng)，成為垃圾處理先進(jìn)城市。從2009年開(kāi)始，政府希望市民每人每天排出的垃圾減少50克，垃圾焚燒總量每年削減8萬(wàn)噸，將廢棄物的溫室效應(yīng)氣體排放量削減35%。這一號(hào)召得到市民的積極響應(yīng)，連續(xù)幾年都完成了任務(wù)。

從2003年起，川崎市針對(duì)PM2.5以及粒徑2.5-10μm的顆粒PM（2.5-10）在市內(nèi)的6個(gè)基地進(jìn)行連續(xù)監(jiān)測(cè)，分析濃度和各種顆粒所帶的碳、離子和金屬成分。在2009年制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中，川崎市要求對(duì)細(xì)顆粒物（PM2.5）等采取防控措施。

川崎環(huán)境綜合研究所的科研人員與中國(guó)客人在一起

川崎對(duì)未來(lái)的構(gòu)想

川崎市面積為144平方公里，到2014年1月1日止，人口145萬(wàn)人（居全國(guó)第9位，連續(xù)10年人口增加率全國(guó)第一，其中華人華僑近萬(wàn)人），68萬(wàn)戶，市內(nèi)總產(chǎn)值52000億日元，主要產(chǎn)業(yè)以鋼鐵、精密機(jī)械、石油化工為主。可以說(shuō)，川崎處處是企業(yè)，處處是工廠，但就是沒(méi)有污染。全市告別了煤的使用，二氧化硫的排放量為0。

川崎有全日本1%的人口、80%的企業(yè)都在臨海工業(yè)帶，煉油、電機(jī)、化學(xué)、鋼鐵、運(yùn)輸機(jī)械合占工業(yè)產(chǎn)值的80%，溫室氣體排放量卻只有全國(guó)總量的2.2%，無(wú)疑在全日本是最棒的。這里街道整潔，碧海藍(lán)天，草木蔥蘢，完全是一座海濱花園城市。

為了應(yīng)對(duì)地球變暖問(wèn)題，川崎市制訂了《川崎市防止地球變暖對(duì)策的推行計(jì)劃》，2010年4月起施行，依然采取總量控制的方式，降低全市二氧化碳的排放量。其中的一項(xiàng)重要措施，就是“可再生能源等的使用”，在川崎市的浮島和扇島建設(shè)總量為2萬(wàn)千瓦的兆瓦級(jí)太陽(yáng)能發(fā)電站。

1997年，川崎市提出了以臨海地區(qū)（約2800公頃）為對(duì)象的“川崎生態(tài)城規(guī)劃”，作為日本首個(gè)生態(tài)城地區(qū)獲得了政府的批準(zhǔn)。2001年，川崎提出“國(guó)際環(huán)境特別區(qū)”構(gòu)想后，川崎市規(guī)劃的“零排放工業(yè)園區(qū)”、“零廢棄物工業(yè)園區(qū)”等都得到國(guó)家在政策和資金方面的支持。市政府將該區(qū)域內(nèi)原有的工廠遷走，再以“零排放”的目標(biāo)召集有意愿的重工業(yè)企業(yè)遷入，重新建設(shè)利于環(huán)保和循環(huán)再利用的基礎(chǔ)設(shè)施和廠房。現(xiàn)在那里聚集了造紙、鋼鐵、鍛造加工等14家工廠。“零排放”是個(gè)美麗的口號(hào)，但也是個(gè)不可能完全實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，但這14家工廠確實(shí)已經(jīng)把排放降到了世界最低水平。

他山之石可以攻玉。當(dāng)我們熱議英國(guó)是如何從倫敦?zé)熿F事件中走出來(lái)、美國(guó)是如何解決洛杉磯光化學(xué)煙霧事件的時(shí)候，日本防治大氣污染的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)更值得我們借鑒。工業(yè)城市的先驅(qū)者，環(huán)境城市的先行者，川崎就像一面鏡子，可以為我國(guó)的環(huán)境措施和政策制訂起到借鑒作用。川崎也是一個(gè)榜樣，可以增添我們戰(zhàn)勝污染改善環(huán)境重回碧水藍(lán)天的信心！