合肥市土地整理可持續發展評價

李 素，譚術魁，田翰林

（華中科技大學 a.公共管理學院；b.體育部，湖北 武漢 430074）

合肥市土地整理可持續發展評價

李 素a，譚術魁a，田翰林b

（華中科技大學 a.公共管理學院；b.體育部，湖北 武漢 430074）

土地整理是現階段實現我國耕地總量動態平衡的主要途徑，是促進經濟迅速發展的重要手段，而其可持續性發展正是化解土地利用、耕地減少和人地矛盾等問題的重要保障。文章從建立土地整理可持續性發展評價指標體系入手，對調查數據進行整理并運用TOPSIS法分析了2000-2012年合肥市土地整理可持續發展性，得出合肥市土地整理可持續發展總體上呈現緩慢上升趨勢，但發展性較弱，近年來土地整理可持續發展初見成效，為合肥市新一輪土地整理提供參考。

土地整理；可持續發展；評價；合肥市

一、引 言

土地是人類生存和發展不可或缺的重要物質基礎，土地問題始終是現代化進程中一個帶有全局性、戰略性、根本性的問題，為確保經濟社會全面協調可持續發展，加強和改進土地管理具有十分重要的意義。

通過查閱文獻發現，歐洲等發達國家對土地整理的評價起步較早，而我國起步則較晚，相關可持續評價還未能引起人們相應的重視。李獻宇（2011）結合我國不同區域土地利用特點及整理方向總結出了6個一級區的14種可持續土地整理典型模型［1］。鄭志林（2011）以外屯土地整理項目為例，強調了在土地整理活動中融入“可持續發展”理念的重要性［2］。馬良瑞、梅再美（2011）在物元分析的基礎上，運用可拓學方法，關聯函數理論和信息熵，建立了土地整理可持續利用綜合評價的物元可拓模型［3］。李峰、張傳合（2011）分析了菏澤市土地利用現狀及存在的問題，總結了對土地開發整理規范化管理是當前土地整理發展的方向［4］。閆懷樹（2012）探討了土地整理可持續性的影響因素以及評價指標體系的構建原則［5］。江一波等（2012）綜合運用現有土地利用基礎數據庫，建立了丘陵山區可持續耕地整理潛力綜合評價體系［6］。衛丹妮（2012）強調了土地整理工作對我國生態環境的可持續發展以及人與自然和諧起著至關重要的作用［7］。劉曉等（2013）針對河北省土地資源和地形地貌特征，分析了河北省可持續土地整理模式［8］。張憲梅（2013）結合國內外土地整理的發展并進行對比，總結了我國土地整理的發展方向［9］。姚百計、王洪魁（2013）以遼東山區為例，分析了當地土地整理的內容以及存在的問題，提出了可持續發展的土地整理對策［10］。為了加快推進合肥市城鎮化、農業工業化以及現代化，維護社會經濟穩中有進的發展和生態環境的改善，更好地落實合肥市土地整理可持續發展戰略，筆者參考了以往土地整理可持續發展評價指標體系，結合合肥市土地整理概況和合肥市2002-2012年土地整理和國民經濟發展相關數據，構建土地整理評價指標并對合肥市土地整理可持續發展進行評價。

二、構建評價指標體系

（一）土地整理可持續發展的內涵

我國國土資源部將土地整理定義為：在一定區域內，按照土地利用規劃或城市規劃所確定的目標和用途，采取行政、經濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造，以提高土地利用率、改善生產、生活條件和生態環境的過程［11］。

覃佐彥、吳懷靜等認為土地整理可持續發展內涵是指綜合一個地區的社會、經濟和生態條件，在環境和資源代價最小化的前提下創造經濟效益最大化的一種方式，是一項滿足國民經濟和社會發展，國土整治和資源環境保護以及農業和農村現代化的重要工程［12-14］。隨著社會和經濟發展水平的快速提高，我國土地整理可持續的內涵可概括為：在土地整理利用的過程中，伴隨著社會經濟發展和生態環境的共同改善以及為促進土地集約利用、實現經濟效益、生態效益、社會效益等為目標所采取的各項活動［14］。

（二）構建評價指標體系的指導原則

（1）整體性原則。構建土地評價指標體系要從系統的觀點出發，與全局相結合，選取能反映土地整理與土地區域化、專業化利用相結合的因子，選取能反映社會經濟資源開發為土地整理做好鋪墊的因子，選取能反映土地資源的廣度和深度開發與土地整理相輔相成的因子［14］。只有這樣，才能保證評價體系所反映的土地整理給土地綜合開發帶來的效益是真實有效的。

（2）綜合效益原則。使土地資源效益得到充分體現作為土地整理的目標之一，在其經濟、社會以及生態效益發展的同時，也不可避免地會產生一些負面影響。所以，只有真實地反映綜合效益，才能全面把握土地整理的成效，才能判斷能否為子孫后代創造良好的生存環境［15］。

（3）科學性與實用性相結合的原則。建立土地整理可持續發展評價體系要體現高度的科學性，但不僅僅是單純的理論探索，而評價必須準確、客觀，能把土地整理的績效真實地反映出來。即要具備實用性，如果缺乏實用性與可操作性，體系再完善也沒有實際意義［16］。

（4）定性方法與定量方法相結合原則。在指標選取時，部分是描述性的指標，部分是可以量化的指標，遵循兩者相結合的原則，有利于評價更客觀、更精確。

（5）動態性原則。在選取土地整理評價指標時不能固守唯一一套指標體系，隨著指標體系的不斷完善以及評價工作復雜程度的逐步提高，必須根據以往經驗以及現實情況制定符合實際情況的評價指標體系。

（三）構建評價指標體系的理論基礎

（1）可持續發展理論。近年來隨著社會經濟的不斷發展，人們越發關注傳統發展方式所帶來的生態環境惡化和資源緊缺等問題，同時也引發人們不斷反思現有的經濟發展方式，因此可持續發展理論作為促進經濟發展與生態環境相互協調的核心，受到了國際上的一致認可，被越來越多的國家所重視并作為指導其經濟社會發展的重要理論基礎。土地整理作為經濟發展的基石，只有實現其發展的可持續性才能促進我國經濟健康快速的發展。

（2）土地優化配置理論。土地資源優化配置主要包含三個方面：一是宏觀調控，必須建立起國家對土地市場的宏觀調控機制，而不能完全依賴市場調節來形成優化的土地資源配置或集約利用模式，同時要并行法律手段和管理體制的改革從而促進土地資源的優化配置與資源的集約利用；二是科學預測與評價；三是建立“規劃、計劃、利用、監督”相互制約機制，一方面促進土地資源的優化配置與集約利用，另一方面發展循環經濟，保證國民經濟和社會的持續、快速、協調發展。土地資源優化配置以統籌兼顧、節約用地與集約經營、地盡其力與提高效益、持續利用為原則，強調土地利用時空結構的最優化，為土地整理更好地完成奠定了堅實的基礎。

（三）指標體系的構建

我國真正意義上的土地整理可持續性研究從20世紀90年代末開始，研究時間較短。2000年以前我國土地整理的目標主要集中在增加耕地面積以及提高糧食綜合生產能力［16］。2001年在關于土地整理與可持續性發展的研究報告中指出要促進土地資源的可持續利用，促進經濟發展與生態環境之間的平衡以及保障我國經濟社會的可持續發展。覃位彥，謝炳庚等（2002）的研究中提出了土地整理可持續發展評價指標體系，我國土地整理可持續性發展評價初見雛形［14］。吳懷靜（2004）指出土地整理是一個社會—經濟—生態的復合系統，要促進三個子系統的協調發展，在此基礎上提出了土地整理可持續發展評價指標體系［12］。趙炳鑒（2008）在總結國內外土地整理評價經驗的基礎上對土地整理可持續發展評價指標體系做了進一步完善。至此我國土地整理可持續性發展評價有了更加完善的理論依據和實踐操作經驗［16］。

衡量一個地區土地整理可持續性，土地整理可持續發展評價指標體系是一個重要的尺度工具。構建符合評價區域實際情況的評價指標對于該區域的土地整理可持續發展評價工作具有重要的理論和現實意義。本文歸納總結以往土地整理可持續發展評價指標體系的構建經驗，并對合肥市土地整理概況進行調查，根據系統性、科學性、定性與定量相結合以及動態性等原則制定評價指標，具體見表1所列。

表1 土地整理可持續性評價指標體系

三、合肥市土地整理可持續發展評價

（一）數據獲取

筆者通過走訪合肥市下屬20多個鄉鎮了解近幾年土地整理成效和土地整理項目開展具體情況，并親臨土地整理項目區調查測量有效土層厚度、田面平整度、灌溉保證率、田間道路通達度等相關數據；并通過訪談合肥市土地局相關專家，下發問卷了解當地政府滿意度、農村基層組織滿意度、受益群眾滿意度等數據，了解了合肥市土地整理的特點和現存的主要問題。

（二）方法介紹

TOPSIS（Technique for Order Preference by Similarity to Ideal Solution）法是根據有限個評價對象與理想化目標的接近程度進行排序的方法，是在現有的對象中進行相對優劣的評價［11］。TOPSIS模型稱為“逼近理想解排序方法”，是一種能夠全面客觀地反映土地利用狀況動態變化的距離綜合評價法，通過在目標空間中定義的一個測度為基準，計算目標靠近正理想解和遠離負理想解的程度來比較評估土地利用的績效水平。現在應用的TOPSIS法是主要針對評價對象的正理想解、負理想解的評價公式，在傳統的TOPSIS法基礎上進行了改進。

（三）項目區概況

合肥市自2008年被國土資源部批準為節約集約用地試點以來，以改善農民生產生活條件、提高土地集約利用、保障社會發展經濟需求為宗旨，重點打造以農村土地整理為主要內容的城鄉統籌發展平臺，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，破解保護資源與保障發展之間的矛盾，不斷探索實現土地利用可持續發展路徑。

1999年至今，合肥市共實施各級各類土地整理項目4 401個，其中國家級項目9個，省級項目24個，市級項目109個，縣級項目4 259個，總規模6.95萬公頃（104.18萬畝）。142個市級以上項目中，利用增減掛鉤政策，實施整村推進整理項目20個，總規模1.52萬公頃（22.84萬畝）。

2005年前，全市以土地開發復墾為主體，以增加耕地面積、實現耕地占補平衡為目的。2006-2008年，土地整理和建設用地置換、城鄉建設用地增減掛鉤并行，探索開展農村廢棄宅基地復墾，拓展城鎮和工業建設用地空間。2008年以來，全市共實施各級各類土地整理項目1 624個，整理總規模62.4萬畝，預計新增耕地16.2萬畝，預算投資總額37.55億元。把土地整理、城鄉建設用地增減掛鉤和新農村建設結合起來，整合各級各類支農項目和涉農資金，在全國率先開創土地整理整村推進新模式，取得了顯著成效。

（四）基于TOPSIS法的評價

（1）數據標準化。對評價指標數據采用極值標準化的方法標準化，以確定評價指標實際值在該指標權重中的位置，在此，可以直接利用熵權法判斷矩陣權重的確定rij。

（2）確定指標權重，加權決策矩陣的構建。將熵權法確定的指標權重向量wi代入決策矩陣中，通過矩陣R的每一行與相應權重wi相乘得到加權規范化決策矩陣V=(vij)m×n，即

（3）確定正、負理想解。令最適合的方案（正理想解）由V+表示，最不適合的方案（負理想解）由V-表示，得到：

（4）計算距離。分別計算各年評價向量到正理想解的距離D+和到負理想解的距離D-：

（5）歷年評價對象的計算與接近最優方案的貼近度Cj：

其中，Cj越大，表明第j年土地整理可持續性越接近最優水平。貼近度Cj的值介于0～1，當Cj=1時，土地整理可持續水平最高，土地整理達到最優狀態；當Cj=0時，土地整理無可持續性，土地整理處于高度無序混亂狀態。

（五）評價結果分析

通過TOPSIS法評價得出，合肥市土地整理可持續發展評價值Ci基本介于0.1～0.7之間，可持續發展性較弱，但合肥市近年來土地整理可持續性呈現增長趨勢，土地整理可持續發展性越來越高。2000年和2001年評價值分別是0.1和0.2，2003-2007年基本維持在0.2左右，評價值較低。2008年是一個轉折點，之后幾年評價值呈現快速上升趨勢，評價值基本維持在0.4左右，2012年達到峰值0.70。具體見表2所列。

表2 合肥市土地整理可持續發展評價結果

通過研究發現自2006年以來合肥市土地整理逐步走向科學化、系統化。使合肥市土地市場秩序全面好轉；土地利用規劃實施機制不斷完善，全社會依法依規用地意識逐步增強。然而，由于土地資源的硬約束，土地利用中的供需矛盾和各種深層次問題在進行規劃實施期間進一步凸顯：發展用地空間受到限制；地方政府倒騰建設用地指標，賣地生財；假整理、粗放整理、占好地、補劣地等情況頻頻出現；耕地與基本農田保護形勢嚴峻；建設用地結構和布局不盡合理，等等。所以，直到2010年合肥市土地整理可持續性評價值仍然不高。2010年，合肥市實施了新一輪的土地整理規劃，以科學發展觀為統領，按照“五個統籌”與“和諧社會”的建設要求，堅持節約資源和保護環境的基本國策，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，緊扣合肥市“大發展、大建設、大環境”的時代主題，正確處理發展與保護、需要與可能、局部與整體、當前與長遠之間的關系，統籌安排各類、各區域用地，促進全市經濟社會全面協調可持續發展。2010年以來，合肥市土地整理以嚴格保護耕地特別是基本農田，控制非農業建設占用耕地，節約集約利用土地，提高土地利用效率，統籌安排各類、各區域用地，保護和改善生態環境，保障土地資源的可持續利用為指導原則，加強對耕地和基本農田的保護，合理利用其他農用地，嚴格控制建設用地增量與總量。2010年，合肥市耕地保有量374 843.71公頃，新增建設用地12 353.38公頃，并不斷協調土地利用與生態環境建設，完善土地整理及土地整理項目工作機制。

四、結論與建議

（一）結論

本文結合整體性原則、綜合效益原則以及科學性原則等構建土地整理可持續發展評價指標，并結合調查數據對合肥市2000-2012年土地整理進行評價，得到以下結論：①土地整理已具備基本可持續發展能力，可持續土地整理是土地整理發展的必然趨勢；②截至2012年，合肥市土地整理增加了耕地面積32.09萬畝，連續13年實現耕地“占補平衡”，保障了全市經濟社會高速發展下的用地需求。合肥市通過不斷實踐創新，逐步探索了一條以城帶鄉、以城促鄉、城鄉統籌、可持續發展的新路；③合肥市土地整理可持續發展總體上呈現緩慢上升趨勢，土地整理可持續發展初見成效，應進一步完善土地規劃，加強土地監管，在大力發展經濟的同時，逐漸兼顧土地資源的可持續發展和環境的保護。

（二）發展建議

（1）探索增減掛鉤試點和周轉指標交易試點。合肥市增減掛鉤試點由于不允許跨縣（區）設置掛鉤項目區，面臨著諸多方面困難，一是整治潛力大、經濟發展較為緩慢的縣，結余的指標消化不掉，指標無法流轉又導致新農村缺乏資金，而用地需求大、經濟發展迅速的市轄區又無指標可用，以城帶鄉、以工促農的管道不暢通；二是廬陽區和蜀山區，為了保護城市飲用水源，實施水源地土地整治項目，由于市區轄區面積小，發展空間有限，結余的指標在本區已無處可用。為解決合肥市域指標不足和新農村建設資金不足的難題，實現城市與農村雙贏，走城鄉統籌是必由之路，讓城市資金參與新農村建設，從皖江城市帶承接產業轉移示范區建設的實際出發，建議國土資源部同意在合肥市市域范圍內建立增減掛鉤試點和周轉指標交易試點制度。

（2）開展工礦廢棄地復墾利用試點。《國土資源部關于大力推進節約集約用地制度建設的意見》（國土資發〔2012〕47號）提出：“積極開展節約集約用地試點創新。繼續深化已開展的增減掛鉤、工礦廢棄地復墾調整利用、低丘緩坡荒灘等未利用地開發、采礦用地臨時使用等節約集約用地改革試點，適時總結推廣”。合肥市區劃調整后，合肥由礦業小市變為礦業大市，礦產資源豐富。因產業升級和生態建設要求，全市關停廢棄礦山較多，廢棄礦山大部分為非金屬露采礦山，礦山景觀環境條件差，亟須治理。據調查，合肥市共有工礦廢棄地1 315.74公頃（19 736.12畝），工礦廢棄地權屬清楚，無權屬糾紛，破壞方式主要是壓占和地表剝離，適宜復墾，另外合肥市經濟條件較好，完全能保障工礦廢棄地復墾資金需求。為此，建議國土資源部批準合肥市開展工礦廢棄地復墾利用試點。

［1］李獻宇.概念與模式：我國的可持續土地整理［J］.牡丹江師范學院學報：自然科學版，2011，75（2）：32-34.

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［4］李峰，張傳合.菏澤市土地開發整理可持續發展研究［J］.山東國土資源，2011，27（11）：60-64.

［5］閆懷樹.小議土地整理可持續發展的影響因素與指標評價體系［J］.科技創新與應用，2012（22）：113.

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［9］張憲梅.土地整理與可持續發展［J］.科技視界，2013（4）：181.

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［15］劉晶妹，張玉萍.我國農村土地整理運作模式研究［J］.中國土地科學，1999，13（6）：33-35.

［16］趙炳鑒，范金梅.可持續土地整理評價指標體系研究［J］.資源與產業，2008，10（4）：67-69.

The Evaluation on Sustainable Development of Land Consolidation in Hefei City

LI Sua，TAN Shu-kuia，TIAN Han-linb
（a.College of Public Administration；b.Department of Physical Education，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China）

At the present stage，land consolidation is both a main way to achieve dynamic equilibrium of the total arable land and an important means to promote rapid economic development in China.The sustainable development of land consolidation is the guarantee to resolve land use，reduction of arable land and conflicts between people and land and other issues.Based on the sustainable development evaluation index system of land consolidation，the paper collects and sorts out the survey data and makes an analysis on the sustainable development of land consolidation in Hefei City from the year of 2000 to 2012 by using TOPSIS method.And the results show that the sustainable development of land consolidation in Hefei City is rising slowly and the sustainable development of land consolidation has achieved an initial success in recent years.It will provide a reference for a new round of land consolidation in Hefei City.

land consolidation；sustainable development；evaluation；Hefei City

F061.5；F061.6

A

1007-5097（2014）05-0027-04

10.3969/j.issn.1007-5097.2014.05.006

2014-03-01

教育部人文社會科學青年基金項目（13YJC630115）

李 素（1990-），女，安徽合肥人，碩士研究生，研究方向：土地政策，土地管理；譚術魁（1965-），男，湖北巴東人，教授，博士生導師，研究方向：土地管理，房地產管理，住房政策；田翰林（1988-），男，河南周口人，碩士研究生，研究方向：公共服務，房地產管理。

余志虎］

●社會保障