特大城市控制性詳細規劃成果數據管理的總體框架——以上海市為例

闞俊杰

0 引言

規劃行政管理的核心是規劃行政管理部門依報建單位申請而核發“一書兩證”暨選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。而“一書兩證”的審批依據主要是經批準的控制性詳細規劃（以下簡稱“控規”）。目前，上海市規劃“一書兩證”的行政管理已借助信息系統實現在線報建、在線審批。那么，從數據層面來看，已批控規圖形和屬性的電子化數據對于“一書兩證”在線審批信息系統的重要性就不言而喻了，已批控規數據的全面、準確和現勢直接影響到規劃行政管理效率以及上海市城鄉建設并聯審批的其他方面。但是，上海市控規成果數據在沉淀、更新方面的現實狀況仍然制約了控規數據與已建成的“一書兩證”在線系統的數據交換效率，在上海市城鄉建設并聯審批體系中，形成了薄弱環節。

1 控規成果數據管理的兩個維度

為解決控規成果數據沉淀、更新方面與“一書兩證”在線系統需求方面的不匹配，控規成果數據管理必須堅持 “業務流與數據流的同步”的總體要求，進行相應的業務流程設計和信息系統開發。

綜合來看，控規成果數據管理存在兩種維度（表1）。一種是批后入庫方式，這種方式是過去幾年來上海市控規成果數據管理沿用的工作方式，即控規批復后，將控規規定的各類用地控制條件以圖形屬性相結合的數據表達方式，借助CAD、GIS、Oracle數據庫等技術，集中建庫管理，入庫數據即法定有效數據。相關的研究重點是CAD標準化控規模塊、GIS空間數據庫、Oracle數據庫建庫等。這種工作方式的特點是成果數據管理部門與行政管理部門相互獨立，各司其職，行政管理部門核定業務內容，成果數據管理部門核定入庫數據標準。

表1 控規成果數據管理的兩個維度

另一種是批前預入庫，批后正式入庫的方式，這種方式的建庫過程與控規行政審批存在互動關系，基本思路是在控規行政審批過程中體現成果數據管理要求，即在控規正式批復之前某一適當節點進行待批控規數據預入庫，預先確定控規成果數據更新范圍及控制要素變動意向，此時的數據不作為法定有效的數據，僅作為參考；待控規批復后，正式對數據庫數據進行更新，更新后的數據作為法定有效的數據，成為項目審批依據。這種工作方式的特點是成果數據管理部門與行政管理部門有一定的互動關系，成果數據管理部門核定的入庫數據經行政管理部門認定后，作為業務審核對象，由行政管理部門開展后續核定工作。

結合理論分析和上海市控規成果數據管理的實踐來看，控規成果數據管理維度一的主要優點是實現難度低，因其不涉及到管理體制的調整，也不涉及規劃在線審批系統的帶圖運行內核①霍爾，彼得；佩恩，凱西（編著）. 多中心大都市. 來自歐洲巨型城市區域的經驗. 中國建筑工業出版社. 2010. 139-168。的開發，只要統一了控規數據標準，數據庫就能建成； 其主要劣勢也比較明顯，批后入庫的最理想狀態也無非是業務流與數據流的基本同步，也即控規批復后以最短時間將入庫數據進行處理，再進行數據與在線系統的交換。這一頂層設計本身就存在剛性的時間延遲，在實踐中這種時間延遲因為人為因素還不可避免會進一步擴大；數據批后入庫同時意味著對設計單位設計成果的數據質量要求是引導性的，而非強制性的，控規成果數據不可避免產生這樣那樣無法入庫的問題，這些問題僅僅靠成果數據管理部門也無法解決，會倒逼行政管理部門、成果數據管理部門、設計單位在規劃批復后合作開展數據清理，頻繁的數據清理對于管理資源不啻為一種較大的浪費。另外，由于規劃在線審批系統沒有實現帶圖運行，通過批后入庫而建成的控規成果數據庫僅僅是一個離線的數據庫，其數據相對于那些統一GIS服務的在線數據來說缺乏泛用性，離線的數據庫與在線的數據應用系統（例如“一書兩證”在線審批系統）要進行數據交換，數據的調整、更新、交換在時間效率上都存在很大的不確定性。維度一代表的是一種短期可實現的務實模式。

控規成果數據管理維度二的主要優點是將控規成果數據涉及到的入庫問題全部前置到審批之前解決，行政審批的生效即伴隨成果數據的立刻入庫生效，是保障業務流與數據流同步的一種理想模式；但其劣勢也同樣比較明顯，一是要實現這種操作方式涉及到管理體制的調整，在沒有明確的需求和較強的內驅力作用下，調整管理體制面臨重重困難；二是信息系統的開發及其運用存在一定的難度，通常的在線審批系統的開發主要表現形式和功能是各類行政管理表單的在線填寫和提交、流程節點控制、經辦人員權限控制等，很少涉及到空間圖形的運算以及其屬性勾連，開發一個帶圖運行內核的信息系統，系統與系統之間數據接口的開發有較大的技術難度，系統開發上線后，運用信息系統的操作人員也必須掌握一定的基礎知識并接受多次培訓。維度二代表的是值得長期努力的理想模式。

圖1 大、中、小城市技術能力曲線圖

根據上述分析，城市政府一般先采取“批后入庫”的方式對控規成果數據進行管理，再逐步向“批前預入庫，批后正式入庫”轉變，至于什么時候轉變，必須綜合城市規劃管理目標、管理水平、技術能力等，其中的關鍵是城市政府對建設服務型政府、提高審批效率的需求程度以及對各類行政審批中低效、錯漏環節的容忍度等。政府管理改進的需求若與技術實現能力相匹配無疑是較為理想的（圖1）。

圖中X軸表示的是時間，Y軸表示的是技術能力，CT1表示的是大城市的技術能力曲線，假定其隨著時間線性發展（實際的情況可能比這個復雜），CT2表示中等城市的技術能力曲線，CT3表示小城市的技術能力曲線，CT0是實現穩定的控規成果數據流必須的技術能力。對大城市來說，若在T1時點進行控規管理方式的改進，獲得穩定的控規成果數據流是比較理想的；相應的，中等城市在T2、小城市在T3時點。如果在理想的時點之前進行管理改進，受到技術約束，如果在理想時點之后，有可能出現大城市雖坐擁技術優勢卻在管理效率和質量上不及中等城市（中等城市在突破技術能力瓶頸的情況下率先改革）的現象，這對各類資源富集的大城市來說是應該避免的。

表2 上海市控規成果數據標準節選——用地規劃/規劃地塊/核心控制指標屬性字段

目前，上海在技術能力方面已經達到了實現維度二的程度（CT0），具體表現為：控規已實現在線審批，控規在線審批系統帶圖運行內核已經開發完畢，控規成果數據標準執行情況基本合格，控規數據質量審核與入庫技術已經成熟，系統操作培訓基本到位等。但是否契合政府管理轉型的T1節點，這并非一個在技術層面可以探討的問題，本文在此不作贅述。

2 上海市控規成果管理總體框架及實踐經驗

因此，針對控規成果數據管理的問題癥結，上海按照“批前預入庫，批后正式入庫”總體原則，提出了控規成果數據管理的總體框架，這一總體框架實際上是一個分步走、可操作的具體模式，即第一步，統一全市控規成果數據標準，實現CAD格式數據帶屬性無損轉換為GEODATABASE數據，解決控規成果數據的生產端與管理端需求數據格式不一致的問題；第二步，控規行政審批全流程在線運行，解決控規成果數據流轉載體的問題；第三步，控規成果數據歸口到規劃國土資源統一的成果數據管理部門進行管理，提高了數據管理的專業性和主動性，提供了后續數據應用、挖掘的多樣性；第四步，確立控規成果數據自動更新機制，在行政審批中增加成果管理要求，并通過“預入庫”作為工作抓手，在審批前對成果數據質量進行控制，保障業務流與數據流的同步，控規成果數據實現自動在線更新。

2.1 統一全市控規成果數據標準及數據清理入庫

控規成果數據入庫標準應包括對后續建設項目規劃管理及土地出讓條件具有指導和控制意義的空間要素和量化指標，簡單地說就是“一圖一表”暨規劃總平面與地塊控制指標表所表達的所有控制性內容。鑒于上海市設計單位普遍運用CAD開展規劃輔助設計的習慣，控規成果數據標準通過全市統一的控規編制報審軟件內的CAD標準化控規模塊進行控制，設計單位在CAD界面繪制標準化的控規成果數據文件后，可經控規成果數據管理部門轉換生成GIS格式離線入庫文件，通過離線數據—在線信息系統數據交換的方式納入統一信息平臺數據庫。

控規成果數據標準包含用地規劃、道路交通、規劃控制線、市政管線、市政設施、風貌保護規劃、附加圖則等若干個系列，每個系列下都包含若干圖形—屬性對應的標準圖層，如用地規劃系列就包括規劃范圍線、編制單元范圍線、編制地區類型、街坊界、規劃地塊、現狀地塊、控規盒子、分幅圖邊界線、項目資料范圍線等幾個標準圖層，每個標準圖層上僅可容納點、線、面中的一類空間對象。例如，規劃地塊標準圖層要求位于該圖層上的空間對象必須為閉合、不交叉、不重疊的多段線，每一個閉合多段線代表一個規劃地塊，并在CAD默認的圖形之外，自定義了控規業務相應的屬性字段。這種數據標準的設置方式與ARCGIS空間數據庫的數據要求相一致，通過相應的數據格式轉化工具可以無損地轉化為圖屬匹配的GEODATABASE數據。

該數據標準于2011年7月正式下發執行，同時在技術審查、業務審批中明確了按照控規成果數據標準制作入庫文件的要求，以保障2011年7月之后新批復的控規成果數據符合入庫要求。實際上，上海除對2011年7月之前批復的近900項控規執行之外， 2011年7月至2012年5月之間，由于數據標準的執行還需要經全市設計單位以及規劃行政管理部門、成果數據管理部門磨合，這期間產生的近100項控規數據也進行了數據標準更新以及數據清理工作。共計清理已批控規1 000余項，力圖解決過去幾年來控規管理信息化、控規成果數據化的欠賬、漏賬，是一段非常艱辛和漫長的過程。

圖2 上海市詳細規劃編制審批管理系統操作界面——控規編制（修編）

圖3 上海市詳細規劃編制審批管理系統操作界面——實施深化、控制性詳細規劃附加圖則編制

繼2011年7月至2012年5月數據清理工作之后，2012年5月上海開始實行“批后入庫”（也即“批復一個，入庫一個”）控規成果數據管理工作方式，控規成果數據管理部門接收控規行政管理部門流轉的已批控規入庫成果數據，對符合入庫要求的，逐一轉換數據格式，再通過與信息平臺數據交換的方式入庫；對不符合入庫要求的，反饋至規劃編制設計單位修改完善符合入庫要求后，逐一轉換數據格式，再通過與信息平臺數據交換的方式入庫。按照這種方式清理和逐一入庫的已批控規項目至2013年底已近500項，與前一階段數據清理完成的近1 000項控規成果數據一起，覆蓋了上海中心城區100%、郊區60%的城市空間，成為上海市規劃修編、調整的重要基礎要素底版。

2011年7月數據標準下發以來的數據清理入庫工作可以看作是上海市控規成果數據管理由“批后定期批量梳理”的工作方式轉變為“批后入庫”工作方式的重要階段，為實施由“批后入庫”轉變為“批前預入庫、批后正式入庫”管理方式奠定了重要基礎。

2.2 控規審批全流程在線運行暨控規數據流載體的建立

上海在2011年確立了控規編制審批“3階段9環節”的工作要求，即一個完整的控規編制審批過程包括編制計劃、基礎準備、規劃研究（評估）、設計任務書（報備）、初步方案征詢、初步方案公示、規委會審議、技術審查、方案審批（報備）等9個環節。在“3階段9環節”的框架下，按照規劃調整幅度、空間區位特征等進行分類、分區指導。分類指導是指按照規劃調整的幅度，例如控規新編（修編）在業務流程和審批要件方面不可以簡化，而實施深化則可在業務流程和審批要件方面有所簡化。分區是指全市集中建設區域分為一類地區、二類地區、三類地區，按照不同地區的空間特色，進行各類技術經濟控制指標的區間選擇。

根據上述“3階段9環節”的流程要求以及分類、分區指導的原則，上海開發建成了《上海市詳細規劃編制審批管理系統》，嚴格按照各空間區位特征地區規劃編制審批的業務要求、職責權限全部納入系統，全市控規的編制審批從收件到最終批復發文，全流程在該系統上在線運行（圖2，圖3）。

每個控規審批項目均配對有一個唯一的資源樹，資源樹文件目錄在編制審批的任意節點都可以進行下載查看，行政審批各環節沉淀的審批要件數據、控規成果數據都在相應的服務器進行存儲，控規成果數據的在線流轉有了切實可以依靠的信息化載體，而且可以通過數據接口在系統與系統之間進行傳輸（圖4）。

2.3 規劃國土資源成果數據的統一歸口管理

為提升控規成果數據管理的專業性和主動性，控規成果數據管理與上海市房屋土地資源成果數據、地礦管控要素成果數據統一歸口到同一個成果數據管理部門，由該部門負責明確控規成果數據自動更新機制、開展控規成果數據入庫審核、控規成果數據應用管理等相關職能。

在規劃國土資源成果數據統一歸口管理之前，上海的房屋數據、土地數據、規劃數據、地形數據、地礦數據等雖然在統一的坐標體系下，但由于分散管理的體制，限制了其綜合起來進行研究分析以發現城鄉建設問題、指導城市建設方面的能力，經規劃國土資源成果數據統一歸口之后，相信經過一段時間的磨合后，數據相互關聯的價值將會逐漸顯現。

另外，上海按照市—區兩級政府管理體制的特點，致力于建立市—區兩級規劃國土資源成果數據統一歸口管理部門，并且以對初步建立的區級規劃國土資源成果數據統一歸口管理部門進行了業務培訓，力圖實現規劃土地成果數據的屬地化管理。

2.4 確立控規成果數據自動更新機制

2.4.1 控規成果數據管理要求納入行政審批

圖5 控規編制審批流程中新增的成果管理要求

市級規劃國土資源成果數據管理部門成立后，著手明確控規成果數據更新機制，從控規成果數據流的角度，將控規編制審批的全流程劃分為4大階段，即基礎準備階段、方案編制階段、技術審查階段、規劃審批階段，每個階段都有明確的成果管理要求并確定了各主體的職責權限（圖5）。

（1）市、區成果數據管理部門在計劃任務階段開始啟動項目的成果管理，并進行基礎要素底版提取和提供。（2）規劃編制單位是成果數據質量的第一責任人，成果數據管理部門做好對成果數據質量要求的相關指導工作。（3）組織編制單位提交編制成果后，由成果數據管理部門進行數據檢查并入庫（在編數據層）。（4）數據進入在編數據層后，由技術審查部門進行技術審查，保障成果規范性。（5）技審通過后，項目進入規劃行政審批階段。在審批生效后，由系統將該成果導入已批數據層，成為管控要素。（6）在技審階段和審批階段如發現成果規范性問題和業務問題，回退至編制單位修改后重新上傳。

按照這一流程，成果數據管理部門能夠在控規成果數據的生產端和進口端有效地控制控規成果數據質量，并且由于控規成果數據入庫審核的前置到規劃審批之前，技術審查、業務審查的相關具體工作必須依據控規在編層才能開展，這就實現了設想，控規成果數據的全面、準確和現勢得以保障。

2.4.2 控規成果數據自動更新機制的系統實現路徑

按照理想模式，為實現 “業務流、數據流同步”的控規成果數據管理要求，達到控規成果數據自動更新的目標，2013年上半年，上海已完成《上海市詳細規劃編制審批系統》帶圖運行內核的開發，這一內核的實現需要通過詳細規劃編制審批系統與成果數據管理系統、技術審查系統的數據交互才能實現。

詳細規劃編制審批系統與控規成果管理系統在擬定年度計劃——立項、申請要素底版——提供要素底版、草案方案上報技術審查——成果數據入庫初審、成果數據入庫復審——控規技術審查、控規批復——成果數據正式入庫成為法定數據等流程節點進行數據交換，最終實現控規成果數據自動更新（圖6）。

3 上海市控規成果數據管理推進情況暨未來的難點和重點

綜合各方面情況來看，目前，上海市的控規成果數據管理正處在由“批后入庫到批前預入庫，批后正式入庫”的重要轉折期，也是重要的攻堅期。目前的推進情況是：

（1）控規成果數據標準的執行情況基本達到預期， 成果數據入庫審核的前置不存在技術障礙，足以支撐“批前預入庫，批后正式入庫”的理想模式；

（2）詳細規劃審批系統帶圖運行內核的開發已經完成，相關人員的培訓已經開展，但由于這套理想的控規成果數據管理模式還未被廣泛接受，系統上線還存在一定難度；

（3）市—區兩級成果管理體系的建立還需要一定的時間，市級成果數據管理部門將在相當長的時間內幫助某些區級成果數據管理部門從事相應的具體工作。

因此，上海市控規成果數據管理未來推進的難點和重點將包括理念宣傳、人員培訓、業務指導等幾個方面。

圖6 通過控規成果數據在系統間的多次交互實現控規成果數據自動更新，自動更新后的數據可以以0day（無時間延遲）的方式直接同步到數據應用系統如“一書兩證”在線審批系統

4 上海市控規成果數據管理的借鑒意義

上海市控規成果數據管理總體框架和推進情況對中國其他城市控規成果數據管理有如下幾點借鑒意義。

（1）避免“批后定期集中梳理”的工作方式。上海的近10次數據梳理入庫，固然有其不可避免的歷史因素，但作為信息化工作來講，中小城市往往具有后發優勢，可以充分借鑒上海等特大城市形成的控規成果數據標準，在自己的城市進行落實，以務實的態度實現“批一個，入一個”的工作方式，避免“批后定期集中梳理”。

（2）根據城市發展階段和技術能力選擇控規成果數據管理模式。對某些經濟發達、技術能力強、政府管理效率要求高的城市，可選擇“批前預先入庫，批后正式入庫”的理想模式，做好頂層設計和系統開發，通過行政強制力加以推進；條件暫時達不到的城市，可先選擇“批后入庫”的工作方式，逐步向理想模式轉型。

（3）控規成果數據管理方式由“批后入庫”轉型為“批前預入庫批后正式入庫”是一種趨勢。在轉變過程中，成果數據管理部門必須得到行政管理部門的充分支持，控規成果數據管理部門與控規成果管理人員也必須有較強的技術和業務協調能力。

（4）以控規成果數據管理為龍頭，做好房屋、土地、地形等城鄉建設數據的綜合應用工作。數據的生命力在于應用，數據的價值更在于數據之間的相互關聯和相互作用，規劃作為城鄉建設的龍頭，其直接反映到管理層面的數據沉淀，更應該與房屋、土地、地形等城鄉建設數據作疊加分析，結合現狀和限制條件，為后續的規劃修編提供重要的參考借鑒。

（5）控規成果數據管理是一項系統工程，在頂層設計的基礎上必須長期堅持，在面對理念、業務、技術等方面的挑戰時，能夠堅持不懈，按照既有目標持續推進，才能達到理想的效果。

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