美國環保產業發展政策對我國的啟示

高明，洪晨

（福州大學公共管理學院，福州 350108）

美國環保產業發展政策對我國的啟示

高明，洪晨

（福州大學公共管理學院，福州 350108）

當今環保產業作為新興戰略產業在世界范圍內迅速成長。美國作為全球環保產業的領頭羊，其環保產業的發展離不開政府行之有效的發展政策。美國政府主要通過法律法規、稅收、貸款、債券、基金、放寬出口管制、以外交促貿易等政策措施，促進了美國環保產業的技術創新、投融資及國際貿易。借鑒美國政策經驗，我國應在環保產業管制政策、技術創新政策、財稅政策、國際貿易政策上做出相應改進，以促進我國環保產業積極健康發展。

美國;環保產業;產業發展政策

1 美國環保產業的發展現狀

從產業結構上看，美國環保產業主要由環保設備、環保資源、環保服務三大類構成。表1是美國商務部的界定[1]。

從生產規模上看，數據顯示，1970年美國環保產業總產值390億美元，占其GDP的0.9%，1985～1990年美國環保產業的增長率為5%～12%，1991～1996年下降為1%～5%。2003年美國環境產業的總產值為3010億美元，30年增長了近8倍，年均增長率近7%，而同期美國GDP年均增長率為2%～3%，占當年美國GDP的2.74%，實現利潤200億美元，創造利稅450億美元。2008年其環保產業總產值已增長到3157億美元，吸納就業人數187萬人。2010年該產值達到3570億美元，吸收就業人數539萬人。預計到2015年美國環保產業的產值將達到3980億美元，吸納就業人數576萬人，2020年產值達到4420億美元，吸納就業人數638萬人[2、3]。

表1 美國環保產業結構

從企業結構上看，美國共計約有15萬家環保企業，主要有兩種形式：一是市政當局與其他公共實體，主要提供飲用水、廢水處理和固體廢棄物管理；二是隨著美國環保產業的發展而迅速崛起的私人企業，主要從事污染補救、污染控制等業務。小型和中型企業是美國環保企業的主要組成部分，其年收入約占美國環保產業總收入的28%，大型企業年收入約占美國環保產業總收入的40%，市政當局與其他公共實體每年收入約占美國環保產業總收入的32%。具體見圖1。

圖1 美國環保產業企業收入結構

從產業布局上看，環保服務業可以說占據了美國環保產業的半壁江山，其中固體廢棄物管理、有害廢棄物管理、修復服務等方面均處于世界領先地位。環保設備和環境資源在美國環保產業中基本上是平分秋色，環保設備方面水處理設施與藥劑具有較強競爭力，環境資源中的清潔能源近幾年隨著低碳生活的倡導而發展迅速。在美國三類環保產業中，環保服務、環保設備、環境資源的市場份額分別為48%、22%、30%。具體見圖2。

圖2 美國環保產業行業分類的市場份額

從產業集聚上看，加利福尼亞、德克薩斯、紐約、賓夕法尼亞、佛羅里達、新澤西、伊利諾伊、路易斯安娜州是美國環保產業產值名列前茅的州。這些州也由此成為了美國環保產業的集聚區。德克薩斯州的Choose Energy、US Ecology，紐約州的U.S. Filter Corp、ITT Fluid Power、Create S. International，佛羅里達州的Parkson Corporation，賓夕法尼亞州的Black & Veatch Water Asia，路易斯安那州的Crucial等成為全球領先的龍頭企業。美國環保產業集聚產生了外部規模經濟、競爭效益和創新效益，為上述環保龍頭企業占據國際市場提供良好的空間和資源支持。

從產業龍頭企業上看，美國環保產業廢水處理領域、大氣污染控制領域、固體廢棄物處理領域均有自己的代表企業，具體見表2。

表2 美國環保產業龍頭企業

2 美國環保產業發展政策分析

美國的環保產業興起于20世紀60、70年代，80年代快速發展，90年代步入成熟階段。環保產業是典型的政策導向型產業，在環保產業發展之初，美國政府主要采取命令+控制的發展政策，通過頒布一系列的強制性的法令條例增加了環保產品與服務的需求、刺激了環保產業的發展。但90年代之后，美國的環保產業發展速度明顯減慢，產業領導人逐漸意識到強制的法律不僅增加了執法成本，而且不利于激勵企業主動進行技術創新或投資。由此美國政府開始轉向利用經濟手段和出口手段來刺激環保產業的發展。具體見表3。

表3 美國環保產業發展政策導向演變

2.1 環境管制政策

美國環保產業的最初發展與美國政府實施的嚴格的環境法規、環境標準是密不可分的。1970年美國國會通過《國家環境政策法》拉開了環保管制政策的序幕。20世紀70年代初美國政府制定出30余部環境法律。1970年美國國家環保局（USEPA）制定出第一部《清潔空氣法》，并于1970～1990年之間三次修改這部法律，一次比一次嚴格。1972年頒布《清潔水法》，1976年頒布《資源保護與恢復法》，1980年頒布《綜合環境資源補償和責任法》，2005年頒布《能源政策法》，2007年頒布《2007年能源自給安全保障法》，2009年頒布《美國清潔能源安全法案》。

這一系列的政策法規不僅使生態環境明顯好轉，而且拉動了環保產品與服務的國內需求，拓寬了環保產業市場。比如《清潔空氣法》通過對諸如二氧化硫、空氣污染微粒、氮氧化物等污染物排放量的強制限制，使大氣污染控制設備得到快速發展?！肚鍧嵥ā返募夹g標準設置使得企業不得不購買污水處理設備以避免罰款，同時也激發了污水處理技術、供水處理技術的研發熱情。《美國清潔能源安全法案》要求2020年前電力部門12%的發電量要來自風能、太陽能等可再生能源，2012年后建筑能效比要提高30%，2016年后要進一步提高50%，有效地促進了節能環保產業的發展。

2.2 環境技術創新政策

進入20世紀90年代之后，美國環保產業的發展趨緩，出口量減少，美國政府意識到來自全球市場的嚴峻考驗，決定加大環保技術創新政策的制定和實施。在政策規劃方面，1995年克林頓政府出臺《國家環境技術報告》，要求政府、產業界、學校緊密協作，加大環保技術的研發力度，并確定了工業生態、污染清除和恢復、清潔能源、生物技術等關鍵技術發展領域，以工業生態作為重點發展對象。2003年布什政府出臺《美國氣候變化科學計劃的戰略規劃》，2005年出臺《美國氣候變化技術規劃》以鼓勵大氣污染領域的技術研發力度。2009年奧巴馬政府提出一項加強清潔能源技術、科學的國家級計劃，旨在促進新能源的研究。在資金支持方面，1990年以來， 美國政府的環境技術研發經費一直維持在研發總經費的9%左右， 2002年、2003年和2004年的研發費用分別達34.18億美元、36.9億美元和37.62億美元[4]。此外，美國政府還通過超級基金（Superfund）、信任基金（Trust Fund）、示范補貼、貸款等各種形式來解決研發資金問題。值得一提的是，美國政府特別注重政府、企業、學校、研究所的環保技術協同創新，實現產學研結合。如1990～1999年實施的先進技術規劃（ATP），2003年創建東北部創新集團（Northeast CHP Initiative），兩項政策的特點均是各種組織協同參與到能源與環境的技術研發中，優勢互補，不僅加大了技術成果轉化的力度，也解決了技術研發經費問題。如今，美國環保產業研發成果轉為專利或技術許可證的比例高達70%以上，處于世界領先地位。

2.3 環境財稅政策

（1）稅收政策

美國于20世紀70、80年代初將環境稅收政策引入環保產業，具體包括環境稅、減免稅和完全免稅。環境稅方面按照“誰污染，誰付費”的原則征收大氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、農業污染稅、噪聲稅、能源稅等實現負向激勵。減免稅方面，1986年，美國政府對企業綜合利用資源所得給予所得稅減免；1991年，美國23個州對購買循環利用設備的企業免征銷售稅；2005年，推出《能源政策法案》（Energy Policy Act），向電動汽車生產、清潔煤技術提供了約140億美元的稅收減免。從2005年起10年內，美國向能源企業提供146億美元的減稅額度，以鼓勵石油、天然氣、煤氣和電力企業采取節能措施。目前實施的聯邦生產稅收抵免（PTC）和投資稅收抵免（ITC）對美國太陽能產業的發展產生了積極影響。另外，美國政府對諸如市政污水處理工程和固體廢棄物處理工程等公共事業建設和投資項目實行完全的免稅政策。

（2）財政補助

由于環保產業的投資周期長、風險大、收益不確定，企業在投資時往往望而卻步，這就需要政府給予一定的財政補助。美國《聯邦水污染控制法》中規定：城市污水處理廠如采用聯邦環保局認定的“最佳實用處理技術”，就可向環保局申請補助。2009年推出《美國清潔能源安全法案》，規定2020年前，美國的排放總量相比2005年要降低17%，2050年則要降低83%，法案頒布后每年為燃煤發電的碳捕捉科研、設備改建等提供10億美元的資金。同年頒布《2009年美國恢復與再投資法案》，規定撥款近1,000億美元用于能源研究、相關稅收抵免和基礎設施建設以在新能源發電領域實現突破。目前美國正推出1603財政部補貼計劃，支持了大量的太陽能光伏和光熱項目的開發。美國太陽能行業協會曾多次表示“此計劃是美國太陽能產業最重要的政策?！备鶕EIA，自2012年9月起，計劃利用私營部門的項目投資為44,000多個國內太陽能項目提供超過7.17億美元的補貼。

（3）投融資政策

美國政府通過提供低息貸款、債券、基金、股票等多種投融資政策促使環保企業的融資方式多元化，解決環保企業融資難的問題。1987年建立“清潔水州立滾動基金”，1987～2001年間向10,900個清潔水項目提供343億美元的低息貸款[5]。2009年頒布小企業管理局（SBA）7(a)貸款計劃，由參加項目的金融機構對小企業提供不超過200萬美元的貸款，SBA在一定比例上提供擔保，與金融機構分擔償債風險。同年美國政府向福特（Ford）、日產（Nissan）等汽車企業提供10億美元的低息貸款，支持它們重新裝備，以生產電動汽車和其它低能耗車輛。美國作為市政債券的領頭羊，飲用水和污水處理兩個領域的項目建設資金約85%是來自于市政債券融資。

2.4 環境國際貿易政策

全球化背景下環保產品與服務的國際貿易迅速發展，20世紀90年代初期，相比日本、德國等發達國家，美國的環保產業出口額明顯不足，與其環保產業大國的地位極不相稱。針對這一情況，1993年1月克林頓政府公布環境技術出口戰略，成立商務部牽頭的促進中心，專門研究各國出口機會及環境技術需求，以指導美國環境產品及服務的出口。在該戰略的影響下，當年美國環境技術和產品出口額就增加了25億美元[6]。 2002年布什政府公布第一個國家出口戰略（NES2002），強調政策之間的協調，以幫助更多的環保企業獲得市場信息及相應的技術協助。環境問題在2010年奧巴馬政府公布美國貿易政策戰略中具有重大地位，屬于七大核心政策重點之一，其主要內容是削減關稅，與貿易伙伴采取多邊行動，開放有利于氣候問題的環保產品及服務貿易。如今，美國的環保產業出口以技術轉讓，技術培訓，技術支持為主，確定了八個擴大出口的對象國：俄羅斯、南非、巴西、阿根廷、智利、墨西哥、中國、印度。出口集中于危險廢物與固體廢物、污染預防、能源保護、能源效率等具有競爭優勢的領域。通過放寬出口管制、積極參與國際貿易機構（WTO，OECD）、以外交促貿易、提高國際環境標準等措施為本國環保產業占據國際市場提供條件。

3 美國環保產業發展政策對我國的啟示

3.1 我國環保產業發展政策現狀

我國的環保產業始于20世紀70年代，經過30多年的發展，據不完全統計，至今共出臺環保產業相關政策200項左右，但多數政策以命令 + 控制為主要特征。根據政府相關網站資料，改革開放以來我國發布的重要環保產業發展政策見表4。

3.2 我國環保產業發展政策存在的主要問題

（1）政策結構不全面

行政手段過多，充分利用市場機制的經濟政策較少。如排污權交易制度雖然在一些地區進行試點，但由于缺少配套政策，存在排污總量難量化，初始分配障礙，權利尋租等問題。

（2）政出多門，權責不清

我國環保產業分布在國民經濟的各個部門，卻沒有一個全國性的行政管理部門對其進行統一的政策指導和監督協調。環保部、農業部、水利部紛紛出臺相關政策措施，導致政出多門、執法不力，嚴重影響了環保產業自身的市場競爭力。

（3）政策執行不到位

缺少量化的目標，政策可行性不強。在執行過程中，地方保護主義、部門壟斷也使政策執行流于形式。

表4 改革開放以來我國發布的重要環保產業發展政策

（4）環保產業投融資政策力度小

主要表現在：1）投資不足，我國對環保產業的財政投入明顯滯后與其他產業。2）融資困難，利用貸款、基金、股票等方式融資的支持政策較少。

3.3 美國環保產業發展政策對我國的啟示

（1）完善相關法律法規，為環保產業持續發展提供支撐

規范的法律制度與發展規劃對環保產業的持續發展具有重要意義。1）應加快我國環境立法步伐，在充分考慮環保產業發展的規律性、我國環保產業的發展現狀、國內需求的基礎上，制定出穩定、細致、可行的法律法規。2）加大執法力度，獎懲分明，懲罰劣質環保企業，獎勵優質環保企業，使得技術水平高，產值高，產品種類豐富的環保企業獲得更多的投資與發展機會。

（2）鼓勵支持技術創新，建立多層次環保產業園

1）應利用發達國家急于進行技術轉讓的有利時機，積極促進環保產業國際技術交流合作，引進國外先進技術人才，幫助環保企業實現技術創新目標。2）應加強產學研合作，充分利用資源共聚優勢。3）環保產業作為高科技產業，應建立多層次的環保產業園，利用其集聚效應、資源互補效應、擴散效應，加快生產清潔化、產品綠色化、環境產業化的進程。

（3）推行靈活多樣的經濟政策，拓寬環保產業融資渠道

我國應適時完成由政策驅動向政策法規、市場需求、經濟利益多方驅動的轉變，推行靈活多樣的經濟政策，盡快促使排污權交易制度化、完善生態補償制度，實施環境稅費改革。同時我國應鼓勵環保企業融資方式多元化，為企業通過貸款、基金、債券、股票、項目（PFI，PPP）融資提供政策便利。

（4）鼓勵環保產品出口，加強政府在環保產業國際貿易中的作用

中國環保產業必須“走出去”，這是其保持長久競爭力的必由之路。政府必須為環保產業參與國際競爭掃除障礙，提供出口信息服務、減免出口關稅、簡化行政手續。同時，應以政府的名義在國際組織中為環保企業爭取權益，把環境外交和環境貿易相結合，利用政府對非洲地區的項目援助帶動環保產品的出口。

[1] 陳呂軍，溫東輝，陳維敏.美國環保產業發展的現狀[J].環境保護，2002（9）.

[2] Environm ental Business International Inc Environm ental business journal [DB/OL]. [2010-10-30].http://www.ebiusa.com.

[3] 趙行姝.以環境保護創造社會財富—美國發展環保產業的經驗[J].中國金融，2006（19）：23-24.

[4] 張禎，張宏武.美國環境產業相關政策及啟示[J].中國環保產業，2006（11）.

[5] 郭愛平.美國環保產業投融資機制的研究[J].工業設計，2011（7）.

[6] 谷文艷.美國環保產業發展及其推動因素[J].國際資料信息，2000（5）.

[7] 任赟.我國環保產業發展研究[D].吉林大學，2009.

[8] 亦東.淺析美國成為環保產業大國中的政府行為[J].環境保護，2003（10）.

[9] Ten Eco-Business Subsidies You Should Know About. [DB/OL]. [2010-09-08]. http://www.forbes.com.

[10] 太陽能補貼將繼續執行[EB-OL].[2013-01-04].太陽能新聞網， http://www.semipv.com/a/news.

[11] 李博洋，郭庭政.國內外環保產業發展比較與啟示[J].中國科技投資，2012（25）.

Revelations of American Environmental Protection Industry Development Policy on China

GAO Ming, HONG Chen
(Public Adm inistration Institute of Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

At present time, the environmental protection industry, as the new and rising strategic industry, is growing rapid ly in the world. As the jacket collar sheep of the global environmental protection industry, the environm ental protection industry in U.S.A. can not be developed w ithout the effective development policy of governm ent. Based on the policy measures such as regulations and laws, revenues, loans, bond, funds, broadening export supervision and promotion trade by dip lomacy, the American government prom otes the technical innovation, investment and fund-raising and the world trade of the environmental protection industry. By use for reference of U.S. policy experiences, China should make the relevant im provements in environmental protection industry supervision policies, technical innovation policies, financial tax policies and the world trade policies so as to promote the active and healthy development of environm ental protection industry in our country.

U.S.A.; environmental protection industry; industry development policy

X324

A

1006-5377（2014）03-0051-06

福建省科技廳項目“福建省節能環保產業技術與裝備發展研究”（2012R0046）；福建省教育廳重點項目“福建省環保產業發展的技術路線圖研究”。

環保產業又稱環境產業，是指以防治污染，改善環境、有效利用資源、滿足用戶環境需求為目的的各種技術、產品和服務的總稱。20世紀70年代，隨著西方國家工業化的進程加快，環境問題日益嚴重，環保產業隨著環境保護事業的發展而成為一個新興產業。美國環保產業經過30多年的發展，已經成為全球領先的成熟產業，在改善環境質量，增加就業崗位，轉變經濟發展方式方面都發揮著不可替代的作用?！笆晃濉币詠?，我國大力發展循環經濟和綠色經濟，推進節能減排，努力建設資源節約型環境友好型社會，為環保產業發展創造了巨大的市場需求，環保產業迅速發展。但從總體上看，我國環保產業的發展仍處于初級階段，發展規模小，科技含量低，生產工藝落后等問題突出。環保產業是政策依賴型產業，政策決定了其發展方向和發展方式，借鑒美國環保產業政策，對我國環保產業發展具有重要的理論和現實意義。