關于財政扶持企業專項資金廉政風險防控的研究
——以福建省為例

●肖軍

關于財政扶持企業專項資金廉政風險防控的研究
——以福建省為例

●肖軍

一、扶持企業專項資金的作用

為積極推動貫徹落實中央、省委省政府發展實體經濟的有關要求，切實轉變經濟發展方式，福建省財政扶持企業專項資金（以下簡稱“扶持資金”）規模逐年增長，2011年和2012年省級財政扶持企業專項資金分別約為10.17億元和19.27億元。近年來，福建省各級財政支持企業發展的專項資金逐年增加，資金規模不斷擴大，對本地企業和民營經濟發展起到積極的促進作用。

(一)促進產業結構優化升級

推動企業采用新技術、新工藝、新材料，開發新產品，加強技術改造，提升制造水平；推動企業節能環保、新一代信息技術應用、集成電路設計等，提高應用安全可靠軟件和信息技術研發設計、生產加工、管理水平，以及提升軟件和信息技術應用水平。

（二）帶動企業科技進步

進一步整合資源，推動企業購置和改造研發設備、儀器、軟件，提升自主創新和研發能力，促進研發機構在福建省落地建設，鼓勵引進國外先進設備和先進技術，提升出口產品質量和附加值，推動企業創造和運用專利技術，以科技創新支撐經濟發展方式轉變。

（三）改善企業服務環境

為企業提供工業設計、技術開發、技術推廣、技術咨詢、信息化服務、檢驗檢測、質量控制、設備共享等創新服務項目，有效滿足企業創業發展需求，優化企業創新、創業咨詢、創業場地及設施等創業服務環境。

（四）推動企業開拓國際國內市場

鼓勵支持企業參加各類重點展會，參與各類認證，提高品牌知名度。鼓勵支持企業到境外建立多種形式的生產基地、研發機構、營銷網絡和并購國際知名品牌等，積極有效地開展對外投資和跨國經營，更好地實施“走出去”戰略。有效應對“兩反兩保”和緩解“融資貴”，使越來越多的出口企業從政策中獲益。

二、存在的不足和問題

（一）專項資金項目設置不科學

一是扶持資金項目重疊交叉較多。各部門有關扶持企業發展政策政出多門，專項資金交叉多，市縣貫徹執行難，容易出現同一企業甚至同一項目多頭申報、多頭享受扶持資金的情況。同時，由于扶持資金涉及企業面廣，各級財政部門和企業主管部門對企業基本情況不太熟悉，又缺少對企業落實專項資金的正常監管工作機制，在很大程度上增加對扶持資金的監管難度。二是部分項目扶持資金隨意性較大。大部分扶持企業專項資金的下達，在年度申報指南中，僅規定按照不高于投資的一定比例予以不超過一定數額的進行補助，具體的補助數額核定，存在較大的自由裁量權。三是項目庫建設普遍滯后。大部分專項資金分配缺乏中長期規劃。大多數縣級沒有建立相應的項目儲備庫，企業主管部門面臨著要不要建項目庫的問題，若是建立項目庫，就會增加工作量，現有人力、物力和財力不能滿足工作需要。即使建了項目庫，而項目庫中的企業也不一定得到資金補助。怎么建項目庫，目前沒有統一標準，上下級又缺少信息互動。

(二)專項扶持資金申報資料不實

一是部分企業為獲財政資金扶持，夸大項目投入和產出有關指標。有的企業與會計師事務所合謀出具虛假財務報告，騙取財政扶持資金。個別企業在獲取財政資金的前一年度經營狀況已極差，項目資金到位后延期檢查發現倒閉。二是地方財政部門很難全面核實情況。受項目申報時間急，審核時間短的因素影響，對申報扶持項目的真實性、可行性進行論證、調研不夠，很難全面核實情況。部分企業通過調整項目資料，將同一項目向不同政府部門多頭申報。

(三)專項資金制度不夠健全

一是財政資金多頭管理。由于國家層面發改、經發、科技等部門都有發展和扶持產業經濟的職能，所以地方機構在職能上也相應存在交叉重復的現象。福建省行業主管部門從自身工作實際和重點出發制定產業扶持政策的方式，容易造成部分政策在扶持內容上交叉重疊，影響到政策的有效性和可操作性。二是部分資金在職能部門未實行決策、管理和監督相分離。目前，企業扶持資金一般由相關主管部門內部機構按職能進行管理，部分預算管理部門內部機構既是企業項目的策劃者，又是資金運作監管者，同時還承擔項目驗收的職責，不利于資金的管理、使用和風險防范。三是扶持方式較為單一。企業扶持資金主要根據項目采用無償資助和貼息補助的扶持方式。企業發展不僅需要財政資金引導，在其不同發展階段更是需要風險投資參股、擔保、銀行貸款、上市融資、債券資金等予以綜合扶持。目前福建省財政政策和資金帶動社會資本的聯動機制還需進一步完善，財政資金四兩撥千斤的杠桿放大作用還有待提高。

(四)專項資金管理不夠規范

一是支出進度問題比較突出。部分扶持企業專項資金一般在人大批復后，甚至上半年內均無法體現支出。一般由于部門前期工作準備不充分，待人大批復后才開展項目評審工作。從另一角度來看，也反映了企業扶持資金一般缺少中遠期規劃，變動隨意性較大。二是績效評價管理體系尚未健全。財政資金的扶持，有力地促進了產業轉型升級和企業創新。但由于財政扶持資金效益具有滯后性、間接性、綜合性及持續性的特點，目前對財政企業扶持資金的績效評價體系尚不健全，“重扶持、輕管理、輕績效”現象還客觀存在。三是部分企業賬務處理不規范。企業專項資金未實行專項核算和專款專用，未按申報項目承諾實施項目，將財政扶持資金與企業自有資金混在一起使用、核算，未按要求做到專賬核算，夸大項目投入和項目產出等。四是部分項目資金閑置現象嚴重。部分企業在取得財政扶持資金后，未按計劃推進項目建設，導致財政資金閑置在企業賬戶，未能發生應有效益，同時影響財政資金安全。

三、產生問題的原因

扶持企業專項資金管理使用中存在的問題和潛在的廉政風險，究其原因，既有我國還處于社會主義市場經濟體制建設完善過程中的體制機制因素，也有資金申報、審核、實施等重點環節上的監管因素。

(一)財政資金管理存在缺位和越位

財政對企業扶持作為對市場力量的一種補充,必須堅持市場導向,以市場機制的充分有效運轉,作為制定產業政策的基礎和前提,盡可能地正確處理好政府適度干預與發揮市場機制的關系,做到不缺位、不越位。完全通過財政投資和補貼來實現對一些產業的鼓勵和扶持,往往不能充分發揮有限財政資金的最大效用。從實際工作情況看，有些部門過多依賴將財政政策和資金作為開展工作、擴展職能和調控經濟的手段，偶有出現爭盤子和搶資金規模的現象。

(二)體制機制方面影響財政資金分配

各個部門都有自己的利益主張，都不愿意放棄資金分配的權力，使得多頭管理缺乏有效的統籌協調，政府對企業技術創新過度干預，同時在為企業營造良好的創新環境方面的著力不夠，項目數量龐大，多頭申報現象一定程度存在，出現財政資金使用分散，分配下來往往出現有的錢不夠花，而有的錢花不了，導致財政資金的宏觀效益不高。

(三)部分政策透明度不高

部門往往既是政策制定者，又是政策的主要執行者和監督者，對項目申報的條件、內容、程序、要求以及結果對外公開的程度不夠，項目預算編制的透明度不高。人大、紀檢、媒體、社會公眾等對扶持企業專項資金難以開展監督，容易產生一定的腐敗空間。

(四)專項資金監督管理弱化

“重分配、輕管理”的觀念未從根本上得到改變，專項資金制度建設滯后，缺乏有效的長期監督機制。突擊性、專項性的檢查多，日常監督管理少；事后檢查多，事前、事中監督管理少；對某一項環節檢查多，全方位跟蹤監督管理少。同時在監督檢查中受到人力和技術手段的制約，監管方式比較簡單，不能全面、客觀反映資金流動的完整運行軌跡和實時狀態，其監管效力存在一定的有限性和滯后性，削弱了監管力度。

四、加強扶持資金廉政風險防控的對策建議

要根據廉政風險防控有關要求，進一步深化權力陽光運行機制建設，加強源頭治理工作。通過健全完善機制制度、管理監督、統籌資金，并借助科技手段等方式，打造扶持企業專項資金監管防火墻，確保財政資金和財政干部的安全。

(一)完善專項資金制度建設

一是發揮市場在資源配置方面的決定性作用。在市場經濟建設初期或是新興產業發展的初期,政府有必要對市場進行適度介入,但隨著企業作為市場經濟主體地位的確立和改革的不斷深入推進，經濟的驅動應逐漸轉變為以民間投入為主體、以市場為中心進行協調運轉。政府更多通過優化資金扶持方式和拓寬融資渠道等形式，充分發揮財政資金的杠桿和引導作用，形成政府推動和市場機制的合力。二是突出財政資金的重點扶持范圍。由支持個別企業、個別項目向支持產業集群和公共服務平臺轉變。通過政府引導、市場運作的方式，加快公共服務平臺建設，改善企業發展環境；優化社會資源配置，加強專業化分工協作，推進共性關鍵技術的轉移與應用，促進企業提升創新能力和核心競爭力，加快產業集聚。同時，將部分通過評審方式直接補助企業的專項資金，改為與企業財稅貢獻、用電量等指標相掛鉤的獎勵；將部分直接安排扶持中小企業的專項資金，改為通過風險池、財政貼息等手段，引導金融機構和風險投資機構加大對中小企業的扶持、培育力度。三是創新和豐富資金分配方式，建立長效管理機制。積極創新財政資金分配、使用方式，對于支持生產發展的資金盡量減少無償撥付，多采取財政貼息、擔保等投資方式，引導企業更多地運用市場化方式融資。財政資金可通過風險補償等形式，鼓勵銀行擴大新增貸款和增加對實體經濟、科技創新和中小企業的信貸投放；借鑒臺灣中小企業信用保險基金模式，鼓勵擔保公司加大對實體經濟、科技企業及中小企業的重點扶持。由支持個別企業、個別項目，向支持產業集群和公共服務平臺轉變。通過政府引導、市場運作的方式，加快公共服務平臺建設，改善企業發展環境。四是加強項目的事前評估。行業主管部門對產業項目的引進，要會同財政等部門測算對項目直接或間接的資金投入，綜合比較項目帶來的經濟社會效益和投入回報年限，發展地方經濟效益高、產業帶動能力強的項目。并聘請有經驗的專家審核把關，對不符合財政資金補助要求的項目取消財政資金扶持。五是逐步完善企業項目庫管理。嘗試進行企業申報、項目申報登記制度，防止出現多頭申報、多頭享受現象。加強項目事中跟蹤，重大項目管理單位要切實加強對產業項目跟蹤，對企業引進所承諾項目進度、資金配套、項目效益實現等事項予以落實。如發現企業實際完成情況與協議承諾存在重大偏差時，應立即停止兌付財政優惠政策，并按照協議要求予以追償相關損失，確保發揮財政資金引導作用。

(二)加大專項資金整合力度

一是統籌使用各部門扶持企業資金。行業主管部門安排企業扶持資金要形成合力，按照產業發展目錄，統籌較大部分財政資金集中投向重點產業、關鍵行業鏈條、重點項目和關鍵技術，發揮資金規模和集聚效應。行業主管部門與財政部門要根據特定時期產業發展實際，研究出臺或完善重點產業扶持政策和扶持資金管理辦法，明確資金使用重點環節，改變財政支持企業項目過多、資金過散的狀況，切實提高企業扶持資金針對性和有效性。二是面向產業統籌使用政策和資金。政策方面主要解決制約企業發展的瓶頸問題。在扶持資金的安排上，應對企業根據成長發展階段予以區別扶持，初創期采取財政補貼、創業擔保方式，成長期采取稅費減免、風險投資參股、財政貼息方式，擴張期采取研發扶持、人才引進、再投資激勵方式。在扶持資金使用上應突出產業核心競爭力。逐步將用于外貿增量獎勵、工業增產多銷、港口箱量扶持等臨時性、應急性扶持措施的財政資金，調整用于培植產業增強核心競爭力和自主創新能力，鼓勵培育自主品牌和增強研發設計能力，進一步夯實產業發展后勁。

(三)加強專項資金管理體系建設

一是強化政策源頭控制，加強企業扶持資金廉政評估。按照資金和政策相匹配原則，對所有涉及財政扶持企業資金加強建章立制，及時對制度所涉及工作程序和監督制度執行等方面存在的廉政風險予以評估，依據權力事項的重要性、權力行使的頻率、對權力監督制約的嚴密程度及自由裁量權大小、腐敗現象發生的可能性及危害程度，確定重點和一般風險等級，明確管理責任，實行風險等級管理。二是著力提高財政資金分配的科學性，提升預算公開透明度。預算在年初按一定比例落實到具體項目，并提交人大審議，避免年中隨意變更。嚴格控制預算調整范圍，非重大事項不納入調整范圍。同時不斷提升預算公開水平，引入預算社會監督，加強廉政風險防控。三是建立財政績效管理專家庫。財政項目績效評價正式引入“外腦”評審機制，根據財政績效目標的項目性質，在專家庫相近類別的專家中隨機抽選專家，對項目的申報評審、跟蹤監督以及績效評價等3個環節實施專家評審。四是強化程序控制和預算審核。每個項目確定和資金分配，都要經過專業評審、財政聯審、地方政府審定等規范程序后才能撥付給企業，從內部控制上要力求做到項目策劃、項目評審、項目驗收相分離，保證專項資金資助方向的準確性、分配公開公正性和決策的科學性。五是加強部門分工合作。針對不同部門的不同特點，在部門的分工及配合上探索新的模式。由較為熟悉的主管部門來確定哪些企業符合專項資金分配范圍，而財政部門根據企業的財務情況，企業的納稅貢獻等來確定企業的扶持金額等。形成企業主管部門、財政、紀檢監察、審計等部門參與的對扶持企業專項資金協同管理機制。對各項財政企業專項資金的申報程序、審核內容、資金撥付、使用范圍、管理方式、配套措施以及投入效果等進行監管。六是開展績效管理。強化資金使用監管。對數額較大的財政扶持企業資金使用設定績效目標。探索引入市場獨立力量，定期綜合評價各部門扶持專項資金使用情況和績效情況，將績效考評結果作為預算安排、政策調整的重要依據，對績效突出的資金予以加大扶持，對績效不明顯的專項資金予以調整壓縮。

(四)運用科技手段形成監管合力

一是利用科技手段，實施電子監控。結合財政一體化管理信息系統建設，將查找的廉政風險融入財政管理信息化大平臺，利用網絡手段固化辦事程序，設定辦理時限和裁量幅度，對違反程序和超越權限等可能存在的違規風險，通過系統自動限制和預警，增強廉政風險防控的針對性和實效性。二是建立企業扶持信用體系。加強部門間扶持企業專項資金使用情況信息共享，對項目管理混亂、弄虛作假違反規定截留、挪用項目資金的企業，經核實后納入黑名單，予以扣減、停撥扶持資金，并對責任人依紀依規進行嚴肅處理。三是推動專項資金“項目庫”建設。依托財政管理一體化平臺和財政轉移支付綜合管理系統，加快建設財政扶持企業專項資金“項目庫”，并做好與省直主管部門“項目庫”數據對接工作，逐步實現項目申報、審核、安排、績效評價等全過程監控，提高專項資金安排的透明度。四是完善信息公開制度。上級部門要加強溝通，提前將有關政策通知到市縣財政部門和符合條件的企業，讓基層做好前期的調查工作，減少信息不對稱造成有的企業享受到扶持政策，有的則沒有享受到扶持政策。要增加相關業務培訓，提高各類工作人員的廉政風險防控能力。縣級企業主管部門要及時把項目申報的基本要求、受資助企業基本情況，特別是項目實施的情況在網上公開，增強透明度。

(五)加大違規懲處力度

重大項目管理單位要切實加強對產業項目跟蹤，對企業引進所承諾項目進度、資金配套、項目效益實現等事項予以落實。如發現企業實際完成情況與協議承諾存在重大偏差，應立即停止兌付財政優惠政策，按照協議要求追償相關損失，確保發揮財政資金引導作用。■

福建省財政廳）