渝東南新型城鎮化道路問題研究

侯春燈

(重慶山地經濟研究中心，重慶 401331;中共重慶市黔江區委黨校，重慶 409000)

一、渝東南城鎮化發展現狀

渝東南包括黔江、酉陽、秀山、彭水、石柱、武隆“一區五縣”，幅員面積1．98萬平方公里，2012年戶籍人口368．1萬人，常住人口280．43萬人，常住城鎮人口93．55萬人。共轄1個行政區、5個縣(自治縣)、89個建制鎮、12個街道辦事處、91個鄉(見表1)，分別占重慶589個建制鎮的15．11%、129個街道辦事處的9．3%、308個鄉的29．54%。渝東南城鎮化發展現狀可總括為三個方面:

(一)城鎮化總體水平較低

2012年渝東南常住人口城鎮化率只有33．35%，大大低于全國52．57%和全市56．98%的水平;戶籍人口的城鎮化率更低，只有25．41%。渝東南城鎮人口僅占全市城鎮人口的約4．51%。該區域各區縣城鎮化率在27－42%之間，城鎮化處于加快發展階段，其中酉陽、彭水的城鎮化率還處在初始階段。

表1 2012年渝東南鄉鎮建制及城鎮化水平單位:平方公里;個;萬人;%

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(二)二元經濟結構顯著

按照表2的數據，以單位非農勞動力年產值除以單位農業勞動力年產值，對農業和非農業兩大部門的比較勞動生產率進行定量分析。當城鄉比較勞動生產率的結果大于1時，表明存在城鄉二元結構;指數愈大，城鄉二元結構就愈明顯;當比率結果等于1時，表明城鄉二元結構基本消失。

渝東南地區城鄉二元結構十分明顯，城鄉比較勞動生產率都大大高于1，平均達到6．89，最高的是黔江，達到8．684，排在第二位的是秀山，達到7．32，最小的是石柱，達到4．84，表明渝東南城鄉經濟差距接近7倍，與城市相比，農村極不發達。

表2 渝東南主要經濟指標(2012年)單位:億元、元

從城鄉居民收入比來看，渝東南地區二元結構也很明顯，平均為2．96，也就是說城鄉居民收入差距達3 倍。石柱最小，為2．78，秀山最大，為3．27，黔江2．93，酉陽2．94，彭水2．80，武隆3．07，都大大超過1．5的國際經驗值。

將第二產業和第三產業合并，成為非農產業，按照常住人口的58．11%(重慶市勞動力人口比率)作為勞動力人口，按各區縣2012年的城鎮化率分別計算勞動力城鄉就業結構，將表1和表2的有關數據經過整理計算，得表3。將工業增加值占GDP比重，作為GDP工業化率。

渝東南總勞動力162．93萬個，其中從事非農勞動力53．33萬人，占32．73%。將農業部門勞動力平均年產值除以非農部門勞動力平均年產值，計算城鄉比較勞動生產率，從不同部門勞動生產率角度分析城鄉二元機構(見表3)。

表3 渝東南“二元”經濟結構狀況(2012年)單位:萬人、%、元、倍

續表

(三)城鎮化與工業化不成正相關關系

世界城市化的一般規律表明，城鎮化與工業化的關聯性十分緊密，工業化起步引起城市化上升，二者成正相關，工業化加速發展，城市化水平更會高于工業化水平。渝東南的情形正好相反，看不出城鎮化與工業化的相關性。從表3看，2012年渝東南GDP工業化率為37．88%，高于城鎮化率4．53個百分點。但分區縣看，黔江、秀山、酉陽3個區縣工業化水平都不同程度地高于城市化水平，工業化快速發展沒有帶來城鎮化的加快發展:黔江工業化率48．22%，高出城市化率5．69個百分點，秀山41．64%，高于城鎮化率8．24個百分點，酉陽29．32%，高于城鎮化率2．2個百分點。而石柱、彭水、武隆的工業化水平低于城鎮化水平，石柱工業化率33．57%，低于城鎮化率2．14個百分點，彭水20．06%，低于城鎮化率8．48個百分點，武隆19．3%，低于城鎮化率16．87個百分點。

從發展階段上看，渝東南各區縣的工業化率在19% －48%之間，平均為37．88%，處在工業化的初期，其中黔江剛好進入工業化的中期階段。

二、渝東南城鎮化發展存在的問題

當前渝東南城鎮化水平低，發展基礎較差，加上是重慶市的“老少邊山窮”地區，缺乏有效的產業支持，因而城鎮發展起點低，質量不高，剛剛進入城鎮化的加快發展階段。

(一)城市化進程與經濟發展不協調

首先，城鎮化率與第三產業增加值占GDP百分比的合理比值范圍是0．8－1．5。比較發現，2012年渝東南城鎮化率與第三產業增加值占GDP的比值為0．98，除彭水、武隆兩縣低于0．8外，其他4個區縣處于合理水平。

其次，渝東南非農業人口的增長速度大大慢于第三產業增加值的增長速度，低11．12個百分點，表明第三產業加快發展沒有帶動城鎮化加快發展。

第三，2012年渝東南的非農業人口比率與工業化率的比值只有0．88，除武隆1．87外，其他5個區縣都遠低于國際公認的1．4－2．5的合理范圍，表明工業化也沒有相應的帶動城鎮化發展(見表4)。

表4 渝東南城鎮化進程與經濟發展協調性(2012年)單位:%、百分點

(二)城鎮體系存在缺陷

渝東南各區縣城鎮之間還未形成真正意義上的城鎮體系，大中城市缺位。現有城鎮規模最大的是黔江，城市人口19．1萬人，其他縣(自治縣)的城鎮人口則在12－16萬人，六個區縣的縣城都是低于20萬人的小城市，大多數的鎮是人口少于1萬人的小城鎮，甚至有不少小鎮人口不足1000人。

從城鎮空間分布形態來看，主要城鎮沿渝湘高速公路、渝懷鐵路、319國道和烏江水道以及其它交通干線呈線狀分布，小城鎮空間布局受地形限制，較為分散。渝東南城鎮(含街道辦事處)密度為51座/萬平方公里，只是全市城鎮密度87．13座/萬平方公里的58．54%。

大中城市缺乏，各區縣城區規模不大，小城鎮數量多規模小，是渝東南城鎮體系較突出的問題。這不利于渝東南城鎮化進程的推進和經濟的快速發展。通過科學規劃，結合渝東南城鎮化發展趨勢，完善城鎮體系，合理進行城鎮空間布局，是推進城鎮化進程最首要、最迫切的任務。

(三)城市帶動農村的能力不強

2012年，六個區縣的城市人口規模不大，難以發揮區域經濟中心的作用。區域性中心城市的黔江城鎮人口為19．1萬人左右，縣域中心城市武隆、秀山、彭水、酉陽和石柱的城鎮人口平均只有13萬人左右。城鎮人口少，城區規模小，使城鎮難以發揮擴散效應和輻射作用。

六個區縣經濟總量也不大。2012年渝東南國內生產總值633．26億元，占全市11459億元的5．52%。人均GDP，全市為39083元，而渝東南最高的是黔江，達33046元，相當于全市的84．5%;最低的是酉陽，只有15626元，不到全市水平的40%。如此低的經濟發展水平，各區縣縣城難以發揮區域經濟中心的聚集和擴散作用，很難帶動其腹地區域農村經濟發展。

正是由于本地城鎮帶動農村發展的力量不足，就業機會小，導致人口外流，使區縣戶籍人口大大超過常住人口。表1表明，2012年年底戶籍總人口368．1萬人，常住人口只有280．43萬人，外出人口119．9萬人，占重慶外出人口1019．56萬人的11．8%。

(四)城鎮產業結構不合理

從三次產業結構來看，重慶市為8．20:53．86:37．94，渝東南為 15．96:50．01:34．03。渝東南第二、三產業發展嚴重滯后，和重慶市平均水平相比，第一產業的比重較大(見表5)。據抽樣調查，渝東南小城鎮仍以第一產業為主，來自第一產業的收入占60%以上。工業總量小，主要以資源粗加工業為主，整體上處于工業化初期階段。第三產業仍是傳統的“商飲服”為主，金融、信息、咨詢等現代服務業幾乎沒有發展。城鎮缺乏特色產業支撐，千城一面。

2012年，渝東南地區生產總值只占全市的5．52%，工業增加值更是只占4．16%，產業體量還不及都市區一個區，經濟密度為319．63萬元/平方公里，只相當于全市平均水平的22．98%，投入產出水平較低。

表5 渝東南產業增加值(2012年)單位:億元、%

三、推動渝東南地區新型城鎮化的對策

渝東南城鎮化是在農村人口比重大、城鎮化水平比較低、資源相對短缺、生態環境比較脆弱、城鄉區域發展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從欠發達地區和欠發達階段的實際出發，探索具有區域特色的新型城鎮化道路。

(一)優化渝東南城鎮布局及等級體系

一是優化城鎮布局。渝東南城鎮應以沿路、沿江布局為主，形成“點軸串珠”城鎮布局結構。其中，以區域中心城市黔江和次區域中心城市秀山、武隆為三大“極核”，以縣域中心城市石柱、彭水、酉陽為“重要節點”，以石會、西坨、龍潭等14個重慶市中心鎮為“區域節點”，一般建制鎮為“網絡節點”規劃城鎮布局結構。

二是優化城鎮等級體系。按照生態發展區功能要求和城鎮布局，渝東南應以原主城區為本區域中心城市，以市級多中心鎮為支撐，形成“星羅棋布”一般鄉鎮作為腹地的城鎮等級體系。六個區縣中心城市等級定位是:

黔江作為區域中心城市，依托交通設施建設，加強產業支撐，加快正陽新城為核心的重點開發區建設，增強輻射能力，加快人口集聚，逐步發揮區域經濟發動機作用，成為區域發展核心。到2020年建成城區面積達29．5平方公里(六個區縣已建成區面積見表1)、城區人口30萬人以上的中等城市。

石柱、秀山作為次區域中心城市，依托各自的優勢，加強交通樞紐和商貿或邊貿中心的功能。武隆需要加大城市拓展力度，借助區域交通優勢，充分體現梯度層次輻射周邊區縣和省市的重要作用。到2020年，建成城區面積達21．7平方公里、城區人口達到23萬人左右的中等城市。

武隆、彭水和酉陽縣域中心城市，充分利用原有基礎和發展優勢，加快新城建設步伐，大力發展特色產業，充實城鎮功能，增強對郊區農村和小城鎮的輻射帶動作用。到2020年，建成城區面積達21．7平方公里、城區人口達到15萬人左右的小城市。

(二)有序推進農業人口市民化

一是城鎮化應以人為本。渝東南城鎮化應以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化，實現產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的轉變。堅持以人為本，必須改革戶籍制度，實現居民戶籍平等和基本公共服務均等化。按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分步推進的原則，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。同時應不斷提高農業人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共建共享城鎮化成果。

二是人口需要異地城鎮化。按照市委四屆三次全會確定的渝東南人口規模，未來常住人口200萬，在2012年基礎上減少80多萬，六個區縣平均33萬多。黔江要承接部分周邊轉移人口，假定為12萬人，常住人口規模在45萬人左右，2012年已有常住人口44．91萬人，因此已無力接納，只能異地城鎮化。假定其他五個縣的常住人口平均為31萬人，2012年常住人口酉陽為56．82萬，秀山為49．48萬，彭水為53．04萬，石柱為41．21萬，武隆為34．97 萬，要轉移到外地的常住人口相應是25．82 萬、18．48 萬、22．04 萬、10．21 萬和3．97 萬。

三是農村城鎮化和就地城鎮化需要停止。近年來，渝東南城鎮化出現兩種情況:一是農村城鎮化，一些農民新村，人口集中度太高，人口規模太大，建筑風格一致，“消滅”了農村。二是就地城鎮化，企圖通過大力發展小城鎮就地吸納數量龐大的農村人口。這不僅造成土地資源浪費，嚴重破壞環境，而且因小城鎮沒有產業支撐，無法吸納農民就業，嚴重阻礙農民市民化進程，這兩種做法需要停止。

(三)加強自然生態環境保護

一是走生態文明之路。渝東南城鎮化的關鍵是實現人與自然和諧相處，充分尊重自然生態環境，注重自然生態、社會文化和經濟發展相結合，走建設生態文明之路。按照“面上保護，點上開發”原則，合理確定國土空間開發強度。目前重慶市確定的開發強度:重慶市7．5%，黔江4．25%，酉陽2．45%，秀山5．5%。黔江是重點開發區，應當提高開發強度，秀山不是重點開發區，應當降低開發強度。根據區域功能區定位、城市發展規劃、資源環境承載能力等因素，渝東南的開發強度建議為3%，開發面積共596．17平方公里(見表6)。

表6 渝東南國土空間開發強度(建議值)

二是高度重視地質災害防治。渝東南地處武陵山區，地形條件復雜，自然災害頻發，地質條件惡劣給城鎮化帶來巨大威脅，使城鎮發展空間受到限制。因此，城鎮化應節約、集約利用空間，多方面、多角度加強地質災害防治，建立并完善城鎮建設中地質災害一票否決機制，確保人民生命財產的安全。同時采取必要措施，全過程防治由人為活動引發的地質災害。

三是搞好環境綜合治理。渝東南所處武陵山重要生態屏障地位決定，其城鎮化應搞好環境綜合治理。應調整城鎮用地結構，合理利用土地資源;嚴格空間管制措施，控制城鎮開發中的破壞和污染;加強污水處理設施、垃圾綜合處理設施建設，減少城鎮發展對自然環境的破壞;做好風景區和森林公園等區域綠地及其它非建設用地的控制和保護，為新型城鎮化提供良好的生態環境條件。

(四)加快城鎮產業結構調整

一是培育和發展主導產業。黔江應發揮“鐵公機”綜合交通樞紐優勢，培育和優先發展信息技術、精細化工、生物制藥、新材料等高科技產業，以及旅游、金融、教育、咨詢、商貿等第三產業。秀山要利用渝懷鐵路重慶段唯一中繼站、“一腳踏三省”的交通和地理優勢，以錳礦工業、電子工業等形成產業集群，大力發展現代物流業。石柱、酉陽、彭水、武隆，要大力發展生態旅游業，其產業結構的調整宜與大中城市工業相協調，或與農業發展相協調，形成“小而專”、集中化、規模化的產業集群。政府應在產業結構調整中充分發揮市場配置資源決定作用的前提下，實施有效調控，通過產業結構重組，促進產業結構優化。

二是加強特色資源的開發與保護。渝東南產業發展的潛力和優勢在于區域內的特色資源，其中以旅游資源和特色農產品最突出。隨著交通條件改善，渝東南的特色自然奇觀、烏江畫廊景觀、武陵山區神秘的自然景觀和特有的土家族、苗族風情，將得到充分開發，旅游業發展前景非常廣闊。為此，區域內城鎮在做好相關服務設施和基礎設施建設的同時，應結合旅游開發，打造旅游業下游相關的產業，進一步豐富旅游產品。同時，區域內相對特殊自然環境孕育的特色農林產品及農副產品、中藥材等，也有機會形成區域的支柱產業。

三是實現多業并舉。利用長江、烏江、阿蓬江、酉水河等豐富水能資源，做大做強清潔能源產業;利用豐富山地資源，發揮現有優勢，鞏固煙草產業;發展以現代中藥材、生物醫藥為主導的高新技術產業;以渝鄂湘黔四省市結合部地緣優勢，發展邊境貿易為特色的商貿流通業，從而形成區域多業并舉的發展局面。渝東南多業并舉必須立足于綠色和特色理念，以可持續發展的綠色產業觀念來推動特色資源有序開發和利用，并促進產業鏈的形成和循環經濟體系的建立。

(五)統籌推進體制機制改革和政策創新

一是推進人口管理制度改革。加快改革戶籍制度，全面推行流動人口居住證制度，各區縣之間全面放開小城鎮落戶條件，逐步放開區縣城落戶條件，建立健全基本公共服務常住人口全覆蓋機制。健全人口信息管理制度，加快推進跨部門、跨地區的人口相關信息整合和共享，建設覆蓋渝東南地區、安全可靠的人口綜合信息庫和信息交換平臺，實行以公民身份號碼為唯一標識，依法記錄、查詢和評估人口信息的制度，為流動更加頻繁的人口服務和管理提供支撐。

二是深化土地管理制度改革。渝東南國土面積人少地多，但耕地面積人多地少，人均只有1畝地左右，低于全市1．5畝的水平。加上渝東南城鎮建設用地條件較差，動輒建在山間坪底、溝谷河畔，這些都是山區的優質耕地。怎么做到“城市上山、農民進城”，保護耕地紅線，十分必要。應在繼續實行“地票制度”基礎上，進一步探索實行城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤、與城鎮低效用地再開發掛鉤的激勵約束機制。

三是創新城鎮化資金保障機制。財力是城市發展的生命線，推進城鎮化必須建立多元可持續的資金保障機制。加快完善財政轉移支付體系，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。加快建立規范透明的城市建設投融資機制，在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，通過多種渠道吸引社會資本參與城市建設。

四是強化生態環境保護制度。要實現城市讓生活更美好，就必須改善生態環境質量，完善推動城鎮化綠色循環低碳發展的體制機制，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。要建立健全生態文明考核評價機制、國土空間開發保護制度、資源有償使用制度和生態補償制度、資源環境產權交易機制。實行最嚴格的環境監管制度，建立區域間環境聯防聯控機制，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。要大幅度降低經濟考核，提高環境治理與生態保護考核，因生態保護是渝東南的第一要務，應成為考核的重中之重。

［1］國務院．關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見(2009)［Z］．

［2］國家新型城鎮化規劃(2014－2020)［Z］．

［3］國務院．武陵山片區區域發展和扶貧攻堅規劃(2011－2020)［Z］．

［4］重慶市人民政府．關于加快把黔江建成渝東南地區中心城市的決定(2010)［Z］．

［5］重慶市委，重慶市人民政府．關于推進新型城鎮化的若干意見(2010－9)［Z］．

［6］重慶市城鄉總體規劃(2007－2020年)［Z］，國務院2007年9月20日批復．

［7］中共重慶市委，重慶市人民政府．關于科學劃分功能區域、加快建設五大功能區的意見(2013－9)［Z］．

［8］黔江統計年鑒·2012．黔江區統計局［Z］．

［9］渝東南一區五縣2012年統計公報［Z］．