國外大部門體制建設的方法和特點

■ 竺乾威 劉 杰

所謂大部門體制（大部制），是指政府各級部門在機構設置上，加大橫向覆蓋、整合相關職能和相近業務，在此基礎上組建一個更精干的大部門管理體制，其管轄范圍較寬，側重于橫向宏觀管理、戰略制定和政策研究。世界發達國家特別重視政府大部制的建設與推進，取得了顯著成效。

國外大部門體制的發展成果

從政府產生之時，就存在著依據對象進行分工管理的客觀要求，也就是要實行部門管理體制。隨著社會的發展，政府承擔的職責和功能不斷增加，機構數量也將不斷增多，進而出現政府部門管理中交叉、重疊、真空領域不斷增加，產生了矛盾和問題。于是，大部門體制應運而生。這就是將政府相關或相近的職能部門加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門中，把原來的部門改編為內設司局或具有一定獨立地位的機構。把本來是部門和部門之間的關系變為部門內部的關系，這就減少了行政協調成本。因此，大部門體制逐步成為部分國家特別是發達國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內閣組成部門一般在11~18個之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實行大部門體制是一個重要因素。

美國聯邦政府在2003年前，內閣長期保持15個組成部門。英國是發達國家中較早實行大部門體制的國家，目前部門數量維持在18個左右。法國通過整合政府各部門，每屆政府由原來的20余個部穩定在15個部左右。德國聯邦政府根據社會發展的需要對一些部門進行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農業、大保障和大環保的部門模式。日本政府在2002年將原來的1府22省合并為1府12省（廳）。

處于市場經濟轉型期的國家和發展中國家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國家，中央政府組成部門的機構數量相對較多。實行大部門體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個國家中央政府組成部門都在20個以上，其中印度多達40個。現俄羅斯聯邦政府有15個部，衛生與社會發展部、交通部是兩個大部。衛生與社會發展部，統籌負責醫療衛生、社會保障、勞動就業以及消費者權益保護等多項政府職能；交通部，全面負責陸、海、空交通運輸以及國土測繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門為：經濟與生產部，外交、國際貿易和宗教事務部。

據統計，世界幾個主要發達國家的政府內閣組成部數量是：日本12個、德國14個、美國15個、俄羅斯15個、新加坡15個、西班牙15個、法國15個、澳大利亞16個、英國18個、法國18個、韓國18個、加拿大19個。

推進大部門體制的方法步驟

大部門體制作為政府組織形態變革的重要舉措，涉及面廣，各國在推行過程中都十分慎重，采取了很多辦法來推動改革，以充分發揮大部門體制對改進政府管理的積極作用。

一是多措并舉，合力推進。大部門體制改革是對政府機構的重新組合，需要采取各種方法互相配合。其一，制定大部門改革法令。如日本政府為了順利推行行政改革，制定《中央省廳等改革基本法》、《總定員法》、《省廳改革關聯法》等法律。其二，組建權威機構。如成立行政改革推進協議會、行政改革推進事務局等專門的機構。其三，擴大民主參與。組織專家進行反復論證、聽取各方面意見和建議，從而使大部門體制的改革方案最終付諸實施。

二是配套改革，體制支撐。為了推行大部門體制，各國進行了一系列配套改革，主要有：設置各種執行機構，大部具有功能綜合性、設置穩定性的優點，直屬機構具有運作靈活性的優點，可以呼應社會變遷對政府職能的新要求，與大部相配套。如英國大約有150個執行機構，日本大約有100個獨立行政法人；加強對大部門的監督，有些國家為此進行了一些制度設計，特別是強調議會的制衡作用，如美國農業部的很多工作就要接受國會農業委員會密切監督。

三是加強協調，注重整合。隨著部門數量的減少和職能的擴大，各個大部具有較為獨立、完整的行政資源和權力系統，容易造成各個大部之間的協調難，從而影響政府政策的整體性。在促進部門之間協調方面，各國采取的辦法有：通過減少副首相等副職數量、提高部門部長的地位來實現；通過總統和總理完成部門間的協調；通過成立專門委員會或部際聯席會議進行協調。

四是強調技術，注重細節。各國在推進大部門體制改革中，比較重視具體的操作方法，確保改革成功。首先是在選擇什么樣的部門建立大部門體制，發達國家的經驗是在協調任務重和政策性強的部門實施。比如英國的貿易與工業部，澳大利亞的教育、就業和工作場所關系部就屬此類。其次，在大部領導成員的選配方面，很多國家政府首腦也是頗費思量的，正職往往選擇通才，而副職則以專家居多。再次，統籌部門關系，注重強勢部門和弱勢部門的權力平衡、內部資源分配和人員配置上的平衡。

大部門體制建立過程中的特點

一是應需而設，職能為基。實施大部門體制一般是以職能變革為基礎的機構改革，是應對社會經濟發展、調整政府職能的產物。如日本推行大部門體制的主要目的就是將國家的干預減少到最低限度，政府的相關部門只承擔法規管理，轉變監管方式，適應中央與地方權力結構調整的需要。法國在1997年將工業發展部并入經濟與財政部，交通管理職能并入裝備、運輸與住房部，通訊管理職能并入文化部等措施同樣體現了大部門體制推進的這一特點。

二是漸進推進，因時制宜。大部門體制作為行政改革的重要內容，是在特定的政治、經濟和社會環境中逐步推進的。部分國家推進大部門體制的過程經歷了很長的過程，英國從20世紀50年代開始推動，而且其中還存在反復，有些合并的大部后來又分為幾個部。大部門常常隨著政府職能的變化而設立或撤銷，英國新組建了商業、企業和規劃改革部以及創新、大學和技能部，以強化政府的相關職能。

三是有共性、無模式。從部分推進大部門體制國家的實踐來看，大都設置了大交通部，綜合管理陸、海、空交通運輸管理，這是大部門體制政府的一個共同特征。但是從其他大部門設置來看，則無統一模式。如阿根廷把外交與對外貿易職能相融合，法國把財政與宏觀經濟管理職能相融合，澳大利亞把工業、旅游和資源管理的職能融合，德國把運輸、建筑和城市發展的職能融合。將現有部門中哪些職能進行歸并，需要根據本國政治經濟發展的現實需要和條件，經過綜合考量進行創造性設計。