論我國中央衛生行政機構的變遷

袁國銘 陳新利 張 樂 樊 波

1 中國人民大學，北京，100872；2 四川省大竹縣中醫院，達州，635100；3 煤炭總醫院，北京，100028

2013年3月，第十二屆全國人大一次會議審議通過了國務院機構改革和職能轉變方案的決定，將原國家衛生部和國家人口與計劃生育委員會的部分職能予以合并，新組建國家衛生和計劃生育委員會，作為新一屆中央政府的衛生和計劃生育行政主管部門。至此，我國中央衛生行政機構正式進入衛計委時期。依據立法學原理，作為中央政府組成部門的衛生行政機構，享有制定部門規章的權力。部門規章是我國法律的主要淵源之一，其地位低于憲法、法律和行政法規，但高于其他規范性文件。衛生規章是衛生法律體系的重要組成部分，從數量上說，占據了整個衛生法律規范的絕大部分。因此，研究衛生規章立法主體的演進，即中央衛生行政機構的沿革，有助于了解我國衛生法制現代化的進程。

學界普遍認為，“清末修律”標志著我國法制現代化的開始[1]，但我國衛生法制現代化的開啟則要推遲至民國初年。據錢穆先生考證，漢代政府“化家為國”[2]，因此漢代的“太醫令”只是皇家御用的醫療機構，并非衛生行政部門。后來唐代承漢制設置“太醫署”，沿襲至宋元設置“太醫局”和“翰林醫官院”，明清時期設置“太醫院”，也都保持了這樣的傳統。直至民國初年，我國歷史上都未曾出現過中央衛生行政機構[3]。加上中華法系是諸法合體的立法傳統，歷史上縱然有少許醫藥衛生方面的法令，也都是以刑律的形式散見于各個時期的法典。因此，應從民國時期開始研究中央衛生行政機構發展的變遷。

1 民國時期的中央衛生行政機構

中華民國(1912-1949年)歷時38年，共經歷了3個不同歷史時期，即南京臨時政府時期、北洋政府時期和南京國民政府時期。1911年12月3日，南京臨時政府通過了《臨時政府組織大綱》，大綱規定大總統有制定官制、官規并享有任免官員的職權。隨后，孫中山出任臨時大總統。次年3月8日臨時參議院通過了《臨時約法》，旨在取代前期公布的《臨時政府組織大綱》[4]。中華民國《臨時約法》是我國歷史上第一部資產階級性質的憲法，依其規定，國會是國家的立法機構，但在國會成立前，由參議院代行立法權。參議院存續時間不長，期間共通過了二十四件政府組織法(官制)。其中《內務部官制》規定，內務總長負責管理全國范圍內衛生、戶口、宗教、田土、水利、警察、禮俗、工程、公益善舉及選舉等公共事務[5]，這是我國歷史上對中央政府組成部門分管衛生行政工作的最早記載。

北洋政府時期的內務部并不是專管衛生的行政機構，其職能相當于今天許多部委的疊加，內務部向下再設衛生司分管全國衛生行政事宜。此時，衛生部雖未誕生，但中央政府中設置內務部衛生司已是創舉。隨后“南北議和”，臨時政府遷往北京，參議院隨之解散，民國繼而步入北洋政府時期。隨后多年，軍閥混戰不止，但政府架構基本上承襲了民國初年的建制。內務部作為民國初期的中央衛生行政部門，在其存續期間，陸續頒行了一批規范性衛生法律文件，這可被視為衛生法制建設的開始。期間對后世較有影響力的規范性文件主要有《管理醫士(中醫)暫行規則》、《管理醫師(西醫)暫行規則》及其實施手續，《管理藥商章程》、《陸軍醫院規則》、《清潔方法消毒方法》、《陸軍傳染病預防規則》、《火車檢疫規則》、《陸軍傳染病預防消毒方法》、《傳染病預防條例》等。其中《管理醫師暫行規則》和《管理醫士暫行規則》是我國歷史上最早出現的醫師分類管理立法和醫師資格準入立法[6]。

1928年6月奉系軍閥撤離北京，國民政府在南京發表全國統一宣言，標志著北洋政府的瓦解與南京國民政府時期的到來。1928年初，南京國民政府公布了《內政部組織法》，規定內政部負責管理全國范圍內的地方行政，其中包括人口統計、土地測量、公共衛生、社會保障與救濟、水利工程等事項，內政部下設衛生司，負責衛生行政事務。年末，南京國民政府公布《政府組織法》，以立法的形式確立了五院制，即中央政府由考試、司法、立法、監察、行政五院組成，其中國民政府行政院由內政、財政、衛生、外交、軍政、水利、教育、鐵道等多個部委組成。此時的行政院衛生部由之前的內政部衛生司升級而來，這也是我國歷史上第一次出現以“衛生部”命名的中央衛生行政機構[7]。衛生行政部門地位的提升，帶動了衛生立法活動整體的繁盛。據統計，在隨后的兩年里，衛生部共通過規范性法律文件七十余份，對后世影響較大的有《種痘條例》、《管理藥商規則》、《傳染病預防條例施行細則》、《助產士條例》和《管理醫院規則》等[8]。

1930年，南京國民政府決意降級行政院衛生部，隨后衛生部改稱衛生署，交由內政部管理。受行政地位降低的影響，隨后5年，衛生署共通過規范性文件45份，衛生法制建設的速度大大減緩了。5年間除去《中央醫院章程》、《西醫條例》和《麻醉藥品管理條例》屬于新立法外，其他立法都只是對以往法律的修訂。1935年，南京國民政府行政院頒行衛生署組織法，重申衛生署隸屬于行政院，負責管理全國范圍內的衛生行政事務。次年，行政院修訂并公布《衛生署組織法》，對衛生署的隸屬問題做了進一步的規定。這次變動雖然不涉及名稱，但由于衛生署重新劃歸行政院直隸，所以地位是實實在在提高了[9]。隨后兩年，衛生署頒行規范性文件34份，立法活動較之前頻繁了許多。期間產生了許多頗具建樹的衛生規范性文件，如《管理成藥規則》、《紅十字會管理條例》、《中醫條例》、《醫師甄別辦法》及《醫師甄別委員會章程》等。1938年衛生署再次下劃內政部，隨后兩年，立法活動漸少，僅有的幾次立法也主要是圍繞先前法律而展開的修訂活動[10]。1940年春，國民政府決議再次升級內政部衛生署，改由行政院直隸，這種建制一直保持了8年。1947年，國民黨中執委常委會決議改組國民政府，正式頒布了《行政院組織法》，并最終形成了以行政院為中央政府的政府架構。依據《行政院組織法》，行政院由“十四部三會”組成，其中衛生部即是由先前行政院衛生署改制而來[11]。這期間衛生署(部)共開展立法活動百余次，累計公布規范性文件75份，是民國衛生立法的第2個鼎盛時期。其間誕生了對后世影響頗深的《醫師法》和《藥劑師法》，《醫師法》還首創了醫師資格考試(檢核)制度，這一制度一直被沿用到今天，代表了民國時期衛生立法的最高水平[12]。

2 新中國的中央衛生行政機構

1949年9月，中國人民政治協商會議第一次會議在北平召開，會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，并制定了《中央人民政府組織法》(1949)和《中華人民政治協商會議共同綱領》(1949)。據《中央人民政府組織法》(1949)記載，政務院下設文教、政法、財經和人民監察4個委員會，以及內務、外交、公安、貿易、文化、教育、衛生、鐵道、郵電、水利、勞動、情報、新聞、出版等多個部委和行署；其中文化教育委員會負責指導衛生部、文化部、科學院、教育部、新聞總署和出版總署的工作。由此，中央人民政府衛生部正式成立，作為中央人民政府的組成部門之一，成為當代衛生法制建設的主要力量，我國衛生法制建設也步入了新的時期。

1954年9月，全國人民代表大會第一屆第一次會議在北京召開，會議通過了《憲法》(1954)和《國務院組織法》(1954)。依《國務院組織法》規定，國務院下設公安、監察、國防、財政、商業、司法、內務、外交、文化、教育、衛生、鐵道、郵電、水利、高教、農業等多個部委。原中央人民政府衛生部改稱中華人民共和國衛生部，是國務院的組成部門之一，這種體制一直延續到2013年。新中國衛生部時期是我國衛生法制建設大發展時期，尤其是1999年確立了“依法治國”的基本方略之后的十余年是我國衛生立法的高速發展時期。截至目前，我國共有衛生法律十余件，分別是《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《中華人民共和國國境衛生檢疫法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國紅十字會法》、《中華人民共和國職業病防治法》、《中華人民共和國母嬰保健法》、《中華人民共和國食品衛生法》、《中華人民共和國獻血法》、《中華人民共和國執業醫師法》和《中華人民共和國食品安全法》，另有衛生行政法規二十余件，衛生規章四百余部，社會主義衛生法制體系已初具規模。

這期間，還曾長期保持著衛生部管理國家中醫藥管理局和國家食品藥品監督管理局的局面。1949年11月，中央人民政府衛生部下設醫政處中醫科，1953年中醫科升級為中醫處；次年，中央人民政府衛生部改稱中華人民共和國衛生部，同時設置中醫司，負責管理全國范圍內中醫事務；1985年，衛生部黨組提出改革中醫藥管理體制；1986年，國家中醫管理局成立；1988年，國家中醫管理局改組為國家中醫藥管理局，隸屬于衛生部。隨后幾年，《中華人民共和國中醫藥條例》問世，標志著我國中醫藥立法進入了快車道。1998年3月，衛生部藥政司與原國家經委管理的國家醫藥管理局合并，并吸收了國家中醫藥管理局的部分職能，組建了國家藥品監督管理局，作為國務院直屬行政機構。2003年3月，十屆人大一次會議審議批準在原國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局。2008年3月，十一屆人大一次會議批準《國務院機構改革方案》，國家食品藥品監督管理局劃歸衛生部管理。至此，形成了大衛生部的基本格局，衛生部主管國家衛生行政事務，并直接管理兩局；國家中醫藥管理局負責擬定中醫、民族醫、中藥、中醫藥結合、中西醫結合的方針、政策和發展戰略；國家食品藥品監督管理局負責全國范圍內藥品生產、流通、銷售、使用等多環節的管理。

2013年3月第十二屆人大一次會議通過了關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定，這次機構改革對衛生行政部門有著深遠的影響。出于對醫改的深入推進及醫藥分家的考慮，國家食品藥品監督管理局升格為國家食品藥品監督管理總局，接受國務院直接領導；原國家衛生部和國家人口和計劃生育委員會合并，組建新的國家衛生和計劃生育委員會。我們相信隨著中央衛生行政部門地位的進一步提高，我國衛生法制建設必將迎來一個新的發展時期。

[1]公丕祥.清末法制改革與中國法制現代化[J].江蘇社會科學，1994(6)：27-29.

[2]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：三聯書店，2001.

[3]梁峻.中國古代醫政史略[M].內蒙古：內蒙古人民出版社，1995.

[4]謝振民.中華民國立法史[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

[5]陳明光.中國衛生法規史料選編(1912-1949.9)[M].上海：上海醫科大學出版社，1996.

[6]樊波，梁峻.淺析中華民國衛生法制之得失[J].中國衛生法制,2011，19(1)：10-15.

[7]樊波，梁峻.淺析中華民國中央衛生行政機構之嬗遞[J].北京中醫藥，2011，30(2)：154-155.

[8]樊波，梁峻，袁國銘.南京國民政府時期中醫藥立法研究[J].中醫學報，2011，26(5)：637-639.

[9]郭衛，林紀東.中華民國憲法史料[M].上海：大東書局，1937.

[10]徐百齊.中華民國法規大全(第一冊)[M].上海：商務印書館，1937.

[11]徐矛.中華民國政治制度史[M].上海：上海人民出版社，1992.

[12]樊波，梁峻.民國時期醫師、醫士制度研究[J].中醫雜志，2011，52(10)：818-820.