完善軍隊地區生活津貼制度的理性思考

○周沫

（軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

軍隊地區生活津貼是軍隊地區津貼的重要內容，指以駐地經濟發展水平、物價指數和居民生活費用支出指數以及其它特殊情況為依據，參照國家和各省、自治區、直轄市、計劃單列市、民族自治地區（州、盟）制定的工資性、地區性、物價性等津貼補貼規定，對駐軍地區的經濟發展水平較快、物價水平較高、生活成本較高的經濟補償，以縮小軍隊干部與當地國家工資員的工資水平差距，維持與當地人員相當的生活水平，基本功能是補償、保障、激勵。軍隊地區生活津貼制度自建立以來，標準從未調整，隨著國家經濟的告訴發展，人民生活水平的不斷提高，軍隊地區生活津貼制度已暴露出一些問題，如津貼內容存在交叉、標準水平較低、補償不明確等問題，本文主要是就完善軍隊地區生活津貼制度提出一些粗淺的認識。

一、完善軍隊地區生活津貼制度的主要措施

完善軍隊地區生活津貼制度，需要明確軍隊地區生活津貼的享受范圍、科學定位軍隊地區附加津貼水平、合理設計軍隊地區附加津貼標準，繼而建立其調整完善機制，共同構成建立軍隊地區生活津貼制度的核心要素。

1、準確劃定軍隊地區生活津貼的享受范圍

我軍駐地分布廣闊，現階段我國各地區經濟發展水平差異較大，東西部地區之間、沿海省份和內陸省份之間、內地同一省（區、市）不同城市之間經濟發展水平都存在著明顯差別，比如同屬濟南軍區的山東省和河南省，前者2012年的G D P總量為50013.2億元，而后者只有29810.14億元。顯然，簡單按照省級行政區劃來確定軍隊地區津貼享受范圍并不合適。在同一省份的不同城市之間，如湖北省的武漢市與隨州、恩施、咸寧、宜昌、孝感、十堰等地級城市相比，武漢的經濟發展水平較高。因此，以城市為單位，確定經濟發達地區作為地區生活津貼享受范圍比較符合實際。

建立軍隊地區生活津貼制度的基本目標是補償駐經濟發達地區軍人因生活成本較高而導致軍人和軍人家庭與其他地區軍人生活水平的差距。論文研究中選取影響和決定城市生活成本的因素，選取地區生產總值（G D P）、人均地區生產總值（人均G D P）、在崗職工平均工資、城鎮居民人均消費性支出、城鎮居民消費價格指數等反應地方經濟發展、居民收入和消費水平等六項指標，作為經濟發達城市的選擇依據。

中國城市共287個（不含香港、澳門），城市數量眾多，初步考慮，享受軍隊地區生活津貼城市不宜過多過泛，同時，為了便于分析、計算，研究過程分三個步驟進行，首先，從287個城市中，按照地區G D P和人均G D P兩個指標綜合考慮進行排序，選取前20%的城市，再將沒有入選前20%的部分省會城市納入其中，初步考慮共選取50個城市作為軍隊地區生活津貼的候選城市。

2、科學確定軍隊地區生活津貼的總體水平

軍隊地區生活津貼水平的確定，關系到對經濟發達地區軍人的生活保障程度，關系到官兵的切身利益，需要全面考慮，嚴密論證。可通過實地調研、統計分析、官兵調查等方式，摸清主要城市經濟發展水平差異，以及駐地軍人工資收入與消費水平、生活成本與生活質量等狀況，在此基礎上，按照相關政策要求，結合軍人實際需求情況，合理確定津貼水平。

軍隊地區生活津貼標準水平的確定要體現“屬地化”的基本原則，以軍隊現有的工資支付能力為基礎，以軍人在經濟較為發達地區的實際購買力和生活需求的差距為準線，綜合考慮當地的經濟社會發展水平、物價指數、生活消費水平、居民收入等因素而確定。在確定總體水平時，堅持按勞分配、體現與地方同類人員公平的原則，綜合考慮軍人勞動的特殊性和國家對軍人工資分配優待政策，軍隊地區生活津貼標準應高于當地公務員，作為軍人工資收入的一部分，其高出的比例應與軍地工資總收入相差的比例一致，即20%。在平衡軍隊內部關系上，軍隊地區生活津貼的標準應低于艱苦邊遠地區津貼水平，與向艱苦邊遠地區傾斜的政策相一致，不能超過艱苦邊遠地區津貼標準水平，防止出現不恰當的導向和軍隊內部新的不平衡。同時，軍隊地區生活津貼標準的確定還要兼顧不同職務之間的標準差距。

在確定各城市的軍隊地區生活津貼水平時，首先需要確定軍隊地區生活津貼的基準值，然后根據享受地區生活津貼的各個城市經濟發展和居民生活水平主成分分析的得分和排序，確定各城市的軍隊地區生活津貼值。假定以天津的地區生活津貼作為軍隊地區生活津貼的基準值，則各城市應享受的軍隊地區生活津貼為：

假定天津的軍隊地區生活津貼為200元，則各城市應享受的地區生活津貼通過上式計算求得。

3、合理設置軍隊地區生活津貼的標準

軍隊地區生活津貼標準的確定影響到軍地、軍內各方面關系，在其總體水平確定的基礎上，同一地區不同人員的津貼標準也要綜合考慮，既要考慮同一地區軍隊和地方的差距，還要協調好不同地區駐軍的關系。依照軍隊地區生活津貼制度設計的指導思想、原則，其標準要能夠彌補軍隊人員駐軍當地工資收入實際購買力與其生活需求的差距，確保經濟發達地區的軍人能夠享有與當地居民相當的生活待遇。

把上述測算的結果作為各城市軍隊生活津貼的平均水平，考慮不同職級軍官、軍官和士官的差別，同時考慮發放軍隊地區生活津貼的簡便性，可按照師以上、團級、團以下三個檔次確定不同職級人員的地區生活津貼標準。團級干部享受各城市軍隊地區生活津貼平均水平，檔差以平均水平的20%為準，以天津為例，團級干部享受的地區生活津貼為300元，師級以上享受的地區生活津貼為360元，團以下干部享受240元的地區生活津貼，士官享受軍隊地區生活津貼標準參照執行。隨著城市交通日益便利、同一區域消費品價格基本一致，駐同一城市的不同部隊，享受相同的軍隊地區生活津貼標準。

4、明確規范軍隊地區生活津貼的調整機制

調整機制是軍人工資制度的活力之源，再好的制度設計，如果沒有良性的增長機制很快就會失去其優勢。軍隊地區生活津貼制度持續有效地發揮其功能作用，在科學確定項目結構和標準水平的基礎上，必須要建立完善的增長調整機制，其標準水平與駐軍當地經濟發展水平直接掛鉤，使軍隊地區生活津貼制度更加適應各種因素變動，更加符合經濟增長規律，更加滿足公平與效率需求。

軍隊地區生活津貼的調整，既要確保地區生活津貼水平在一段時期內相對穩定，又要能夠發揮軍隊地區生活津貼對駐經濟發達地區軍人生活水平的補償和保障作用。在國民經濟運行較為平穩的年份，建議調整軍隊地區生活津貼的周期為兩年。同時，隨著各城市經濟發展，享受軍隊地區生活津貼的城市范圍應適時進行調整，建議每5年調整一次。

為便于調整軍隊地區生活津貼，應確定一個較為便利的調整方法，直接影響軍人貨幣購買力水平和生活質量的是市場物價水平的變化。因此，在經濟運行較平穩時期的軍隊生活津貼水平的調整，可直接依據城鎮居民消費價格指數（CPI）的變化進行調整。軍隊地區生活津貼的享受范圍是在全國各城市經濟發展水平和居民消費水平較高的發達城市，所以可依據享受軍隊地區生活津貼的某個城市的物價水平與全國平均值之間的差距進行調整。具體調整方法為：

某城市軍隊地區生活津貼=某城市原有軍隊建設地區生活津貼×

二、完善軍隊地區生活津貼制度應把握的幾個問題

完善軍隊地區生活津貼制度是一項系統工程，必須做好一系列的配套工作，防止“單兵突進”，在平衡關系、法規制度、調查機制等方面提供基礎和保證。

1、要處理好改革與歷史繼承的關系

由于歷史的原因，現行的軍隊地區生活津貼里存在大量的工資改革時歸并過來的其它津貼補貼，如地區性臨時補貼、海島生活補助等等。這些津貼補貼的存在混淆了地區生活津貼的補償依據和補償目的。但若嚴格按照地區生活津貼的定義停止對這部分補貼的發放，也不符合我軍的收入分配理論，因此，筆者意圖在地區附加津貼下加設一項其它津貼，對照現行的全軍地區生活津貼標準表，依據新的地區生活津貼計算方法，把不該享有地區生活津貼但之前確實享受到的地區歸并入其它津貼內，從而真正理順地區生活津貼的補貼依據和補償目的。

2、要平衡軍隊地區生活津貼內部關系

軍隊地區津貼作為軍人工資的重要組成部分，對解決駐不同地區軍人的實際困難起到了重要作用。地區生活津貼作為地區津貼的一項重要內容，除了解決好自身的問題、完善現有的制度之外，還應該處理好與其它地區性津貼補貼項目之間的關系，以確保其它津貼補貼項目的功能得以正常發揮。

我軍很多部隊地處邊境、高原、海島、深山等地區，這些地區自然環境惡劣，條件非常艱苦，對軍人的物質生活、精神生活和身體健康等都有著相當程度的影響。在艱苦的環境下，為了完成同樣的任務，官兵不僅要付出高于一般地區幾倍的艱辛，還會對身體造成超常的傷害。不僅如此，這些地區由于環境與外界脫節，官兵的知識更新，社會交往等受到嚴重的制約，很多軍人在婚姻、家庭、子女等問題上都面臨諸多問題。在這種情況下建立的軍隊艱苦邊遠地區津貼和高山海島津貼雖也屬地區性津貼，但其除了是對駐環境惡劣地區軍人以“生命快速折舊”為代價從事這種特殊勞動的職業補償之外，這些津貼在很大程度上兼顧了激勵功能，以鼓勵更多的優秀人才自愿奉獻基層、現身邊疆。因此，在對地區生活津貼的享受水平進行確定時，要考慮到艱苦邊遠地區津貼和高山海島津貼的水平，避免出現地區生活津貼水平高于邊遠艱苦地區的情況出現。

3、要統籌兼顧軍隊地區生活津貼外部關系

軍人待遇事關官兵切身利益，事關軍隊的穩定和戰斗力生成，也事關新型軍民關系的建立。完善軍隊地區生活津貼，要注重頂層設計，既要堅持以黨的分配理論為指導，又要遵循軍隊內部特有規律；既要與國家收入分配制度相協調，又要建立起符合實情的軍隊工資收入制度體系；既要準確定位軍人勞動職業的特點，又要與國家經濟發展水平、城鄉居民和公務員收入水平保持一致，構建和諧的軍地收入關系。我國是一個發展中的國家，區域間經濟發展不平衡，部分地區公務員津貼補貼水平不高，人民群眾的生活也不富裕。因此，地區生活津貼的調整，必須充分考慮對社會可能產生的影響，把享受津貼的地區控制在少數，使軍人工資收入與國家公務員工資收入水平大體相當，與人民群眾的實際生活水平相協調。

4、建立軍隊地區生活津貼法規保障機制

建立軍隊地區生活津貼法規保障機制是貫徹依法從嚴治軍方針，加強軍隊戰斗力建設以適應新軍事變革的有效途徑，是落實科學發展觀和國家收入分配理論的創新實踐，是深化軍隊工資制度改革和完善軍隊津貼補貼體系的重要舉措，是軍隊地區生活津貼制度完善的重要依據，對加強津貼管理的嚴肅性和權威性具有重要作用。建立軍隊地區生活津貼制度，政策性強，涉及面廣，需要協調的關系很多，涉及的地區條件各不相同，解決的問題難度參差不齊，面臨的情況也復雜多變，為確保建立軍隊地區生活津貼制度的規范性、合法性、有序性，應加強相關法規的研究制定工作，盡快健全軍隊地區生活津貼的法規體系和實施方案等，做到法制先行、依法定制、依法保障。具體來講就是要在相關的法規中明確其補償的目的、依據、作用，使地區生活津貼制度的運行做到有法可依；而在規章層面，要建立可操作性強的運行辦法，對其適用范圍、補償方式、計算方法、操作規程和經費保障等內容進行細化和規范，真正做到有章可循，增強地區生活津貼的執行力。

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