構筑農村獨生子女父母養老保障防線

王翠絨

摘 要：農村獨生子女家庭由當年的計劃生育光榮戶成為現今養老問題上的困難戶，已是一個不爭的事實。解決這一問題，不僅關系到這一批人的切身利益，更關系到我們政府是否誠信。立足于政府責任視角，結合實地調查，在分析農村獨生子女父母可能存在的經濟、空巢以及失獨等養老風險的基礎上，闡明政府在制度保障、政策支持、公共服務等設計中應體現的針對性、層次性、動態性和靈活性原則。

關鍵詞：農村獨生子女父母；養老；政府責任

中國農村獨生子女已經超過3 000萬{1}，第一代獨生子女父母開始進入老年，其養老問題日益凸顯。當初，出于對其政策實施的考慮，我們強調計劃生育對于社會、經濟發展和家庭生活的積極作用，強調獨生子女家庭具有更輕的養育負擔、更強的子女教育投資能力，從而計劃生育戶的生活水平高于非計劃生育戶。宣傳“少生快富”，“計劃生育好，政府來養老”。而隨著幾十年計劃生育政策的推行，人們越來越感到實施計劃生育尤其是只生一個孩子對家庭結構、代際關系、子女教育和家庭養老也會產生一系列的負面影響。無論是從老年撫養比所表現出的宏觀養老結構、還是從“421”所折射出的微觀家庭養老結構，獨生子女一代人的養老負擔更加沉重。特別是大量農村獨生子女流向城市，空巢家庭與日俱增，進一步削弱了家庭養老的能力。獨生子女如果出現傷殘和意外死亡，則進一步增加了家庭生活福利和養老的風險。{2}

一、資料來源

為保證數據的代表性和典型性，我們選擇計劃生育工作開展較好的常德市進行調查（計劃生育抓得早、長期推進一胎政策，直至2005年）。在抽樣過程中：首先采用立意抽樣，根據經濟發展和計劃生育工作水平在該市選取了3個區縣——鼎城區、澧縣、漢壽縣；其次按照多階段抽樣的方法，先從所選的3個縣區中各抽取2個鄉鎮，再在所選取的6個鄉鎮中，分別抽取2個計劃生育取得較好成績、獨生子女家庭數量較多的村委會，共計12個村委會，并保證每個鄉鎮所得調查樣本量（獨生子女家庭）不少于30；最后，在每個村秉著“性別、年齡、文化程度均勻分布”的原則，通過簡單隨機抽樣，選擇調查對象展開問卷調查。我們共選擇了180戶農村獨生子女家庭進行調查，重點走訪了32 戶，召開了9個相關方面負責人和計劃生育父母代表共225人參加的座談會，對樣本中6個獨生子女傷亡家庭成員和9個政府相關部門工作人員進行了深入訪談（樣本情況參見表1）。

二、農村獨生子女父母的養老風險

家庭養老是中國長期以來的主要養老模式，多子女的多支柱使得老人養老無憂。但當今的獨生子女父母，養老主體的唯一性則大大增加了養老的風險，使其置于十分脆弱的養老基礎上。

1. 經濟風險

目前農村獨生子女父母養老主要靠自己和子女，這體現出獨生子女“唯一性”的雙向效應，一方面，“唯一性”意味著獨生子女養老壓力大，風險也大；另一方面，“唯一性”意味著養老的確定性，只有一個子女，養老責任無可推脫。{3}農村獨生子女父母在養老方面是否面臨經濟風險以及經濟風險的大小，主要取決于自己積累的養老能力以及獨生子女對父母的贍養能力。在所調查的180個獨生子女家庭中，85%的家庭年收入不足1萬元。獨生子女父母年齡越大，其年收入水平越低。即使經濟較發達的澧縣，家庭年經濟收入大多在2～3萬元之間，其中務工收入占家庭總收入的近80%（參見表2）。可以預知，這批人的務工收入所占比例將會隨著年齡的增大而逐漸減少，直至消失。這說明父輩自我養老積蓄能力十分有限。

在我國廣大農村，父母養老在自己沒有多少積累的情況下取決于子女的贍養意愿和贍養能力。

首先看子女的贍養能力。獨生子女家庭，因子女數量的過度收縮，長期地看對家庭經濟可能產生不利影響，因而會減弱家庭或自身的養老能力，幾乎所有的獨生子女家庭都或多或少存在經濟支持、生活照料和精神慰藉短缺的風險。越是到獨生子女父母的晚年，獨生子女家庭的養老風險就越大，現實困難也就越多。{4}從我們調查的常德市農村家庭經濟收入狀況來看，獨生子女家庭人均純收入普遍低于多子女家庭。2010年，該市農村獎勵扶助對象（即計劃生育家庭）人均年收入2 518元、特別扶助對象（即獨生子女傷亡家庭）人均年收入2 025元，非受惠群眾家庭（一般家庭）人均年收入4 864元。75%的獎勵扶助對象以及91.3%的特別扶助對象年人均收入都低于湖南省以及全國農民年人均純收入（2009年湖南省為4 910元，全國為5 153元），其中高達55%的特別扶助對象年人均收入只有1 000～3 000元左右。計生戶收入水平低下的現實一方面說明我們政府對計生家庭沒有特別優待，另一方面也預示著若干年后子女積累的贍養老人的能力十分有限，而其獨生子女即將面臨著贍養2個、4個或更多老人的局面。獨生子女一旦有了下一代，時間、金錢、感情都會向孩子傾斜，對孩子的關注度遠大于父母。隨著社會的進步，生活水平的提高，農村孩子的生活、教育、醫療等直接撫養成本節節攀升，時間和精力等機會成本也比以往高出許多。受有限資源的約束，獨生子女會在一定程度上減弱對父母的支持力度。

其次看責任認同。所謂責任認同就是把子女對父母的贍養看作是道德和法律贍養義務，并把它內化為觀念上的“應該”。而認同又取決于道德輿論的約束力和法律的約束力。據張洪芹對某省16個村莊調查，隨著農村一系列改革，原先相對封閉的社區內相互監督的力量和來自鄉村的規制大大減弱，家庭養老的道德約束隨之消減，尊老文化和倫理道德隨著老年人退出社會的主導地位而逐漸趨于弱化。加上我國沒有一部贍養法，為了贍養問題，老人往往要付出與子女關系惡化的代價，進而付出失去來自子女生活照料和精神慰藉的代價。{5}從我們的入戶調查和座談會來看，由于受某些思想的影響，加之獨生子女本身的個性特點，在農村，家庭兒女贍養老人的優良傳統被一部分人拋棄。孝順長輩已經成為許多農村老人的奢望。

2. 空巢風險

空巢風險，即獨生子女遷移流動帶來的養老風險。2010年第六次人口普查數據顯示，農村中外出半年以上的人口占60%以上，也就是說，青壯年勞動力基本上都出去了。隨著城市化的進一步推進，越來越多的農村青年離開土地就業并居住在城市。據中國社科院城市發展與環境研究所發布的城市藍皮書《中國城市發展報告（2012）》，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化。而目前城市還不完全具備解決隨遷老人問題的條件，這就決定了大多數老人還將長期留守在農村。此外，少量獨生子女通過上學、婚配等多種途徑也離開父母涌入城市，獨生子女父母規模會越來越大。一旦家庭中唯一的子女外出定居或者長期外出務工，獨生子女家庭隨即轉變為空巢家庭。即使外出子女能夠定期給予一定的物質經濟上的支持，但生活照料、精神情感上的缺失則很難彌補。養老只能依靠自身或配偶，一旦夫婦一方去世，剩下的一方必然面臨物質和精神全方位的養老挑戰。就本次調查結果而言，在所調查的180戶農村獨生子女家庭中，子女因上學、打工、婚嫁等原因不在身邊的，占總體樣本的53.7%。他們希望得到來自子女醫療健康支持、生活照料支持、精神情感支持和物質經濟支持的比例分別為47.7%、68.2%、85.0%、63.6%，表示不需要得到子女任何支持的比例僅為0.9%。

3. 失獨風險

獨生子女家庭風險性的根本原因就在于子女數量的唯一性和不可替代性。獨生子女作為家庭中唯一的子女，是父母生命延續的唯一途徑、希望寄托的唯一載體，更是年老后選擇子輩養老的唯一主體。我們調查的常德市總人口有615.78萬人，獨生子女651 504人，其中獨生子女傷殘1 810人，死亡3 592人，傷殘和死亡率分別為2.8‰、5.5‰，按此推算，全國獨生子女傷亡已經超過100萬。盡管獨生子女意外傷亡在獨生子女總體中所占比例很低，但對于出現這一情況的獨生子女家庭來說其影響則是難以預計的。對獨生子女家庭而言，唯一孩子的夭折使整個家庭陷入絕望和痛苦的深淵，尤其是成年獨生子女病殘、傷亡對于家庭更是滅頂之災。獨生子女傷殘，父母不僅不能指望得到子女的贍養，安享晚年，而且還要負擔起照顧傷殘子女的責任，甚至為了傷殘子女的身體康復，不得不一直支付高昂的醫療費用，導致物質和精神上雙重匱乏；而獨生子女的夭折不僅意味著父母在其成長過程中付出的巨大的物質成本和心理成本毫無收獲，更重要的是徹底摧毀了父母的精神支柱，很可能其長期處于一種極度悲痛的精神狀況中無法自拔。此外，父母還可能為償還因子女治病或喪葬欠下的巨額債務而憂心忡忡，辛勤勞作。“老無所養”將成為擺在這些家庭、社會面前的巨大的現實問題。

三、政府是規避獨生子女父母養老風險的責任主體

1. 政府負主責是改變目前政府養老嚴重缺失現狀的客觀需要

幾十年來，由于農村獨生子女家庭養老問題不突出，政府在這方面所做的工作也極其有限。直到計劃生育政策實施二十多年后的2006年才出臺相關輔助獎勵政策和措施。我國政府已經采取的扶助措施主要包括：（1）農村獨生子女父母年滿60周歲者，給予每人每年不低于600元的獎勵扶助金，各省、區、直轄市，可以根據當地經濟實力，在國家規定的最低標準上予以提高；（2）農村獨生子女傷殘（傷殘等級達三級以上）或死亡，且終身未再生育或收養子女的夫妻，當女方年滿49周歲時，給予一定的特別扶助金，具體到各省、區、直轄市時，可以根據當地經濟實力，在國家規定的最低標準上予以提高；（3）在全國范圍內普遍開展“生育關懷基金”活動，對生產生活困難的農村獨生子女傷亡家庭或者農村獨生子女上學困難的家庭給予一定的幫助；（4）各地根據當地實際情況，對農村獨生子女傷亡家庭的父母在農村社會養老保險和新型農村合作醫療方面給予一定的現金補貼和政策優惠。這些政策措施，在一定程度上緩解了農村獨生子女家庭在養老方面的實際困難和壓力，但仍存在諸多不足，主要表現在：

一是扶助標準低。按照現行的特別扶助制度，獨生子女傷殘達到一定規定的級別其父母（母親年齡達49歲方可領取）可以每年領取960元的特扶金，子女死亡的父母每人每年領取1 200元標準太低。調查中發現，盡管有的地方特別設置了生育關懷基金，并在配套資金中針對特扶對象予以補助，但這僅僅是個別地方。二是扶助面太窄。根據現有的特別扶助制度規定，獨生子女傷殘必須具有三級以上《殘疾人證》，調查中發現，有較多的獨生子女身患重病（如腎衰竭、白血病等）尚未痊愈，以及殘疾程度未達標，但是基本上喪失勞動和生活自理能力，沒有被殘聯部門確認并依法發給《殘疾人證》，因此，其父母就不能納入到特扶制度中來。三是扶助措施單一。當前政策的實施僅限于以金錢形式給予補償，而對于除了金錢外的其他非物質補償：如何加強對他們的生活照料，如何提高他們的生活質量，如何滿足他們的情感需求，則基本上處于空白狀態。雖然政策也規定相關組織提供精神撫慰等服務，但基本上是一句空話。四是現行的扶助政策與現行的各種普惠政策相沖突。農村獨生子女父母享受的扶助政策往往成為其享受其他優惠政策的“絆腳石”，比如，在低保政策上，農村獨生子女父母所享受的扶助金往往被納入個人收入的計量范圍，使其個人收入相對提高，進而喪失了享受低保的資格；部分地區在推進城鎮化過程中，對農民的征地按人頭補償，每人一次性能補上萬乃至幾萬；一些地區對多子女貧困家庭在教育、醫療、社保等方面予以扶助，等等。

2. 政府負主責是政府為計劃生育政策負面影響承擔責任的內在要求

20世紀70年代末，政府提倡一對夫婦終身只生一個小孩，計劃生育作為一項基本國策得以在全國廣泛實施，但對“一對夫婦終生只生一個小孩”所帶來的負面影響預估不足（即使有極少數專家學者不久就提出獨生子女夭折問題，但由于政策大勢所趨而且夭折數量不大沒有引起足夠重視）。許多獨生子女父母也對其未來可能面對的由獨生子女境況引發的各種窘境，缺乏足夠的精神、心理和經濟準備。任何社會政策都是一把雙刃劍，都有正負兩方面的社會功能，任何一項政策的制定和實施都會產生積極效應和消極效應，如果積極效應大于消極效應，這項政策就可以實施，但對于實施過程中可能產生的負面影響要有思想上的準備，更要有應對措施，保證其政策的社會效果。幾十年以前，我國計劃生育政策的制定是遵循人口發展規律，基于當時的人口形勢，為盡快降低人口增長率不得不采取的急剎車措施，這是完全正確的。但是我們對只生一個孩子的政策可能帶來的負面影響估計不足，對一孩政策的負面影響潛伏周期較長時間認識不足，更談不上有措施應對。

縱觀中國近幾十年來人口和計劃生育工作的發展歷程，在理論上，我們過多地強調人口理論為計劃生育基本國策服務而較少研究計劃生育可能帶來的負面影響；在實踐上，我們過多地強調公民應自覺響應國家計劃生育號召而忽視了因公民執行計劃生育國策而帶來的家庭風險的保障措施。事實上，原先政府承諾的如領取獨生子女證一次性獎勵、退休后可增加5%的工資等都未兌現。農村獨生子女父母，他們是國家獨生子女政策的響應者、執行者與利益受損者，他們不僅沒有優先分享改革發展成果，相反由于少生孩子使自己陷于物質和精神雙重困境，成為農村中新的弱勢群體。他們實現了“少生”卻并沒有“快富”，生活貧困，有的甚至落得“人財兩空”，老無所養。如果說當時由于人口的嚴峻形勢我們來不及思考這些問題，如果說過去因為國家財力有限獎勵難以到位的話，那么，當我國的計劃生育政策實施幾十年后的今天，第一批獨生子女父母已經進入老年、無數“失獨”家庭已經呈現在我們面前，而我國的經濟實力又可以保障他們安享晚年的時候（2012年中央財政支出中社會保障與勞動就業一項為5 753.73億元，2013年該項預算支出增加到6 550.81億元，占預算總支出的9.4%，僅次于國防支出10.4%排第二位{6}），一個負責任的政府是沒有任何理由逃避承擔因人口政策實施而帶來的負面后果的。對政府而言，權力的基礎是公眾的認同，如果政府公信力下降，政府要達成任何行政目標都需要成倍的財力，不可避免地帶來一系列社會后果，最直接最嚴重的是在于政府合法性受到質疑和威脅。如果公信力喪失，公眾對政府不再認同，政府也就面臨著合法性危險。{7}如果我們的政府在這個問題上失信于民，喪失對政府公信力的不僅僅是農村獨生子女家庭，而是全體民眾，整個社會。

四、構筑獨生子女父母養老保障防線的路徑

由人力社保部、發改委等六部門制定的《社會保障“十二五”規劃》特別提到，完善農村計劃生育家庭獎勵扶助制度和計劃生育家庭特別扶助制度，完善和落實城鎮獨生子女父母老年獎勵政策，建立獎勵扶助金動態調整機制，鼓勵有條件的地區在基本養老保險基礎上，積極探索為獨生子女父母、無子女和失能老人提供必要的養老服務補貼和老年護理補貼。近年來，各級黨委、政府高度關注民生工程，加大了公共財政對農村獨生子女父母養老的傾斜力度，部分省市新出臺了對獨生子女父母養老的扶助政策，但仍存在著機制不健全、政策不配套，特別是資金投入不足的問題。這就需要政府在落實國家對獨生子女父母獎勵政策的基礎上，通過立法采取強制手段適當調整國民收入的再分配，增加對農村獨生子女父母養老方面的公共財政投入，為他們創造更好的養老條件，保障他們的基本生存和發展；通過社會公共政策的制定與實施，向這部分群體提供多層次多形式的社會支持和服務，讓他們過上體面的有尊嚴的生活。為此，下文僅就“設計”的原則問題進行簡要探討。

1. 制度保障、政策支持、公共服務應體現針對性

隨著中國人口快速老齡化及其影響，政府已經高度關注這一問題并正在采取一系列措施予以解決。但是，獨生子女父母這一老年群體養老并未引起足夠重視，令人憂慮的是，截至目前，我國沒有一個針對獨生子女老人群體的正規的具體的扶助辦法或條例，現僅有的2001年頒布的《人口與計劃生育法》第四章第二十七條規定：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助。”由于沒有相關細則，實施起來遇到很多麻煩，難以落到實處。至于獨生子女父母養老，相關法律制度還是一片空白。《獨生子女父母養老保障》、《傷亡獨生子女父母養老保障》等法律法規的制定迫在眉睫。為解決現行普惠政策與現行計劃生育利益導向政策相抵觸的問題，政府在制定農村重大政策時，應重點關注獨生子女家庭，以現有的計劃生育利益導向政策為前提，建立起以計劃生育利益導向為中心的聯動決策機制，把人口計生工作融入經濟社會發展全局，真正做到兩種生產一起抓，{8}處理好“普惠”與“優撫”的關系{9}，使兩類政策相互兼容，保證農村獨生子女家庭的優先優惠地位。

2. 制度保障、政策支持、公共服務應體現層次性

由于全國農村各地如東部、中部、西部，發達地區與欠發達地區經濟發展水平不同，獨生子女家庭經濟狀況差異很大。即使同一地區不同群體也有差異。在同一地區，由于獨生子女家庭某些原因，如獨生子女生病、殘疾、夭折等，其家庭困難程度不一樣。再如，獨生子女父母年齡、身體狀況等都會影響到家庭收入和家庭生活。此外，中國計劃生育政策實施幾十年來，全國農村執行情況不一，有些地區執行嚴格，獨生子女就多，相應地獨生子女父母也就多，相反，有些地區執行得不十分嚴格，獨生子女就少，其獨生子女父母也就少一些。如果按照此前政府出臺的農村獨生子女扶助政策，地方出大頭中央出小頭的扶助基金比例扶助，難免使那些計劃生育工作先進的地區吃大虧。所以，這就要求政府充分考慮以上各種因素，根據不同地區、不同家庭實際情況，對經濟較為落后地區家庭又十分困難的這部分群體和計劃生育工作搞得好的地區予以重點扶助，制定具有層次性的扶助政策。

3. 制度保障、政策支持、公共服務應體現動態性

從2004年國家開展“農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度（傷殘死亡家庭扶助制度）試點”工作以來，全國大多數地區扶助對象的扶助標準還停留在最初水平，近十年來，農村中的孤寡老人、五保老人、殘疾人等群體的救助標準則逐漸上升，在物價不斷上漲的境遇下，每年千元的標準對這部分群體所起的扶助作用微乎其微，有些地方出現獨生子女戶生活水平低于孤寡老人、五保戶的狀況就不足為怪了。因此，建立與物價水平掛鉤且和經濟增長速度相適應的動態調整機制勢在必行。只有扶助標準隨著物價上漲幅度和經濟增長水平相應提高，才能保證對農村獨生子女家庭的扶助發揮應有的作用。

4. 制度保障、政策支持、公共服務應體現靈活性

面對不斷擴大的獨生子女父母群體，由中央政府大包大攬解決所有問題是不可能的，因此，如何調動社會一切積極因素做好這項工作是政府必須思考的一大問題。這就要求制度設計體現靈活性，即不同層級政府可以根據實際情況靈活地予以補充。中央政府在進行制度設計和政策制定時，應留有余地，鼓勵地方政府特別是經濟條件較好的地方政府根據各自的財力物力人力狀況追加投入，有針對性地開展工作。通過創設寬松的政策環境，整合各種社會資源，引導和鼓勵企業、非政府組織、民間團體、新聞媒介、高校科研單位以及慈善人士等各界力量有效參與，形成保障農村獨生子女父母養老的助推力。

如何善待老人，特別是如何善待為國家民族利益做出犧牲的老人，彰顯著一個社會文明的程度，也考量著各級政府執政的力度和溫度。

注 釋：

{1}徐俊：《我國農村獨生子女家庭養老問題研究》，《西北人口》2012年第3期。

{2}任遠：《增強家庭發展能力是最好的獎勵扶助》，《東方早報》2012年7月11日第1版。

{3}唐利平、風笑天：《第一代獨生子女養老意愿實證分析——兼論農村養老保險的效用》，《人口學刊》2010年第1期。

{4}陳友華：《獨生子女政策風險研究》，《人口與發展》2010年第4期。

{5}張洪芹：《農村家庭養老與子女支持愿望——基于山東部分農村地區的調查》，《東岳論叢》2009年第9期。

{6}參見2013年中央公共財政收入預算表，http：//yss.mof.gov.cn/2013zyczys/201303/t20130322_785314.html，2013-09-05。

{7}潘洪陽：《轉型期中國弱勢群體保護中的政府責任研究》，吉林大學博士學位論文，2008年。

{8}李萬郴：《其它社會政策與計劃生育政策不兼容的現狀及對策建議》，《人口研究》2007年第7期。

{9}周德祿：《農村家庭養老保障的弱勢地位與對策研究》，《人口學刊》2011年第5期。

（責任編校：文 泉）