自貿區建設的“三重紅利”及城管功能的拓展空間

湯蘊懿

導讀：上海自貿區的試驗主要是圍繞三個方面來開展：一是要轉變政府職能，探索推動行政審批的改革；二是要推動服務業的擴大開放；三是在創新投資管理模式方面作出探索。三者既構成了自貿區改革的主要目標，也預示著自貿區建設中城市發展的三重“紅利”空間。

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區正式啟動運作，首批36家中外企業獲頒證照，首批入駐試驗區。外界普遍認為，建立中國（上海）自由貿易試驗區將為全面深化改革和進一步擴大開放，實現制度創新，探索新途徑、積累新經驗，對激發經濟活力、創造制度紅利具有十分重要的意義。具體而言，自貿區建設力爭通過兩到三年的努力，建設一個法制環境規范、投資貿易便利、監管高效便捷、具有國際水準的自由貿易試驗區。同時，加強和完善風險管控，構建安全高效的開放型經濟體系。

一、上海自貿區建設是全球貿易體系重構下中國的戰略選擇

自由貿易區（free trade area）是指兩個或兩個以上的國家或經濟體之間通過談判或磋商達成協議，實行不同程度的經濟聯合和共同的經濟調節，最終實現區域內貿易自由化。作為經濟一體化的一種重要組織形式，其特點是有區別地減少或消除貿易壁壘的商業政策，即在成員國之間取消貿易壁壘，但對非成員國仍保留各自貿易限制。

從世界各國、特別是發展中國家自由貿易區的發展來看，設立自由貿易區的優點是明顯的。自由貿易區對實行出口導向戰略（export-led trade policies），推動出口的增加，吸引外資，增加外匯收入，推進工業發展有重要作用；自由貿易區可以作為市場經濟的實驗室，發展中國家國內的公司通過與外國公司的接觸與聯系，可以提高技術和管理水平，進而對區外的公司產生影響；自由貿易區可以增加就業機會；自由貿易區對于保持和促進當地的經濟活力，維護經濟穩定，都具有重要意義。[1]

上海自由貿易區的建立，是在新的國際經濟形勢下，中國對國際多邊投資規則新體系的積極回應。世界經濟體制的建構，始于1944年的布雷頓森林會議，并相繼成立了國際復興開發銀行和國際貨幣基金組織。從亞當·斯密到大衛·李嘉圖、約翰·斯圖亞特·密爾，都意識到自由貿易對一國及全球經濟發展的重大意義。但在貿易實踐中，又有許多阻礙自由貿易的障礙，因此在二戰以后，國際社會一直力圖通過國家和地區間的協調促進全球貿易的自由化，被最終在上世紀90年代初形成了以WTO為主的多邊貿易體系。至2008年，全球優惠貿易協定的數量將至少達到365個。這種始于20世紀90年代的全球區域貿易協定大量涌現的經濟現象被許多學者稱為“新區域主義”。[2]

2008年以來持續的金融危機，對世界經濟體產生了重大變動，并引發了全球經濟的深度調整，其中尤以全球生產和貿易格局的變化為核心。在此背景下，《跨太平洋戰略經濟伙伴協定》（TPP）、《跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定》（TTIP）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等區域自貿談判陸續展開，標志著新一輪國際多邊投資規則體系進入“重構”過程。面對未來世界貿易規則、格局的改變，中國很可能將面臨嚴峻的“二次入世”危險。作為全球最重要的經濟體之一，主動推進多邊貿易體制向前發展，是中國在貿易領域享有主導權的最優選擇。

二、上海自貿區改革的前期基礎和框架體系

2013年9月18日，國務院正式頒布《上海自貿區總體方案》。方案確定了自貿區改革的五大內容，包括加快政府職能轉變、擴大投資領域開放、推進貿易投資發展方式轉變、深化金融領域的開放創新、完善法制建設的制度保障五大功能，同時包括了金融、航運、商貿、專業、文化、社會這6大領域及23個具體改革領域。

中央設定中國（上海）自由貿易區，既是看中了上海得天獨厚的基礎設施條件，也是肯定了上海進一步深化改革開放的前期基礎和決心。首先，前期上海國際航運中心建設，為自由貿易區發展提供了良好的基礎設施條件。從地域看，國務院劃定的上海自貿區，包括洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區、外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區等4個海關特殊監管區域，面積為28.78平方公里。十幾年來，上海國際航運中心的建設經歷了考察與研討、論證與規劃、協調與建設、使用與評價等多個階段，已經取得巨大成就。以洋山深水港區為標志的上海國際航運中心建設不斷取得新進展，長江口深水航道治理工程效果顯著。資料顯示，目前這一區域貿易成交額超過1萬億元以上，上海港已連續兩年蟬聯集裝箱吞吐量全球第一。[3]上海港已是世界第一大貨運港、世界第二大集裝箱港口，是東北亞地區集裝箱航班最密集的港口之一，上海國際航運中心在國內外的政治、經濟和行業的影響力不斷提升。

其次，自貿區建設也打通了上海經濟、金融、貿易、航運四大中心建設的“要素”渠道。自由貿易區是一個集航運、金融、技術和信息于一體的綜合資源配置中心。從歷史發展角度看，自由貿易區通常都以國際金融、貿易、經濟中心為依托，通過規范、透明、高效的市場機制在全球范圍內進行合理配置。上海自2009年通過“打造”四個中心戰略，積聚了比較完善的現代市場體系、現代金融體系和現代貿易體系，這為自由貿易區發展提供了要素性的有利條件，同時為自貿區內整合和開拓多要素集成創新提供了新的發展路徑。

再次，自貿區建設更是深化了上海近年來攻克體制機制上的頑癥痼疾、突破政府自身利益固化藩籬的改革方向。建立高度集中全面控制的全能型政府，還是建立調控適度行為規范的效能型政府，這是20世紀以來世界各國政治文明發展中遇到的重要課題，也是中國政治文明建設的重大課題。與計劃體制相適應的全能型政府職能模式在我國的建立具有歷史必然性，但是，就政府的有效性來說，以政府全面壟斷為特征的全能型政府職能模式從其建立起就逐步暴露出它違背社會生產力發展、窒息社會經濟主體經濟活力與創造性等方面的弊端。近年來，在中央的支持下，上海積極把改革等各項工作放在全國大局中加以謀劃，率先開展營改增、房產稅等改革試點，為在其他地區的實施推廣提供了借鑒。此次改革中，上海地方政府又一次拿自己“開刀”，真正把“下放審批權”、“改審批為備案”落實到制度層面，改變了掌握審批權力的政府部門長久形成的一套話語體系和利益鏈條，為打造“有限政府”提供了一個更為透明化、法制化與決策民主的“樣本”。

三、上海自貿區改革與城市發展中的“三重紅利”

（一）第一重紅利——金融投資管理模式變革

自貿試驗區政策獲批的第一重紅利將首先體現在金融資本領域。隨著30年的改革開放和社會財富的不斷積累、資本市場建設的不斷完善，我國進入了一個資本推動中國經濟持續穩定發展的新時期，而且中國經濟的結構轉型和全球經濟的再平衡，為資本提供了良好的國內、國際舞臺。自由貿易區的獲批，使得上海的資本集聚和市場開放效能在短期得以集中釋放，這對上海加快國際金融中心建設，促進中國國際貿易發展都有非常積極的推動作用。在自貿區改革的制度框架中，金融創新無疑是其中最令人關注的內容。在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案（草案）》中，對深化金融領域開放創新的表述內容涉及到了“加快金融制度創新，在實驗區內對資本項目可兌換、金融市場的利率市場化和人民幣跨境使用方面先行先試；增強金融服務功能，推動金融服務業對符合條件的民營資本和外資金融機構全面開放，允許在區內建立面向國際的交易和服務平臺，逐步允許境外企業參與商品期貨交易，支持開展人民幣跨境再保險（放心保）業務”等。這些制度的改革涉及包括利率市場化、匯率市場化、人民幣資本項下可兌換等困擾中國金融改革的核心問題，這將實現助推人民幣國際化，實現國際貿易的便利化，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，全面提高中國開放型經濟水平。

（二）第二重紅利——服務業的擴大開放紅利

通過自貿區內金融市場改革，把金融改革與實體經濟導向有機結合起來是上海自貿區建設的第二重紅利，且意義更大。以金融改革為支點，通過簡政放權降低交易成本，營造各經濟主體的公平競爭環境，為未來加入高標準的國際自由貿易協定提供經驗，以開放推動改革。這對推動上海經濟中長期發展，特別是培育現代服務業有巨大裨益。

現代服務業的跨部門創新和我國當前政府行業管理的“部門化”之間形成了嚴重沖突。從政府職能的執行效率角度出發，政府行政管理部門的權力邊界必須是清晰的，也就是說權力邊界必須要具有剛性，否則就會出現責任不清，操作難以落實的困境。從產業創新模式看，制造業與現代服務業有明顯不同，現代服務業的創新往往是業務模式的創新，而業務模式創新又主要發生于服務業與其他行業交叉的領域。我國政府推行的以“審批制”為特點的行業準入和實行行業歸口管理的制度，其優點就是政府可以更準確地了解行業發展的現狀，并有針對性地采取各種管制措施以及給予各種扶持政策；但缺點也是顯而易見的，政府對行業的管理權限有可能被無限放大，政府的剛性和低效率也會傳導到中觀產業和微觀企業中去。另外，按斯蒂格勒提出的“俘虜理論”，如果一個政府部門只針對一個或幾個特點產業，則政府部門很容易被該產業所“俘虜”，從而異化為產業資本家的代言人。

上海自貿區實施的“負面清單”和對民營、外商投資企業實行“國民待遇”，解決了不同所有制企業之間平等競爭的問題；同時逐步減少行業歸口性設置，增加內部協調、對外協調、制定標準、監督行業運營規范的職能處室，切斷政府與行業、企業之間的利益糾葛，為營造現代服務業的宏觀政策環境、推動區域服務經濟發展提供了有效路徑。

（三）第三重紅利——政府職能轉變與行政體制改革紅利

上海自貿區建設中的最大紅利還在于政府職能轉變與行政體制改革對中國經濟發展的長期推動作用。國際金融危機的沖擊暴露了中國經濟的結構性缺陷。金融危機以來中國政府推出的救市措施，不僅沒有從根本上解決業已存在的經濟問題，反而加劇了經濟風險，并有可能引發全面的社會、政治風險。“中國的經濟問題是居民消費率過低的問題，它源自分配不公，這涉及的是政府、資方和勞方的關系問題，其實質是政府角色調整滯后，造成政府失靈及其導致的市場失效。”[4]中國走出危機、避免新危機的根本路徑，是推進政治體制改革，推進民主與法治，建設“公共服務型”政府；同時配套推進國企改革和財稅體制改革、完善市場機制，完成公共政策的社會轉向，盡快構筑惠及全民的社會保障體系。

從十八大到十八屆三中全會，國家新一屆政府上臺后的第一要務就是通過推進行政審批制度改革，加大簡政放權力度，以深化行政體制改革，加快轉變政府職能。中國（上海）自由貿易試驗區建設（以下簡稱“上海自貿區建設”）作為一項國家戰略，通過開放倒逼改革，努力實現制度創新，行政審批制度改革成為制度創新的著力點。從這個意義上說，上海自貿區建設為進一步推進行政審批制度改革提供了大好契機。

在自貿區改革內容中，“負面清單”管理被認為是中國行政審批制度改革中的重要突破?！扒鍐喂芾怼保–hecklish Management）是源于企業管理的一種新管理方式，其核心在于依靠清單，制訂規范的標準流程，理清管理邊界，約束管理者的自由裁量權，完成從“習慣”到“制度”的管理思想轉變。“負面清單”管理被認為實現行政審批制度突破的原因，在于其管理方式極大地沖擊了當前中國政府在經濟管理中邊界過大、權力過多的問題。由于受我國長期計劃經濟的影響，政府大包大攬的思維已形成慣性，行政審批滲透于經濟社會的各個角落。改革開放后，雖然國務院已經歷經六批次取消和調整行政審批項目，但行政權力侵蝕市場能力的問題依然非常集中?！柏撁媲鍐巍闭恰跋劝颜荒茏龅氖虑槊鞔_，在這個以外所有事情都能做”，[5]通過縮減行政審批事項，達到政府放權與限權的實質——將更多權利下放、交還給社會和市場，同時削減、限制政府手中的權力，是上海自貿區釋放出的最大紅利。

在放開自貿區“前置”行政審批的同時，對企業經濟行為的“后置”監管、特別是企業從自貿區向非自貿區傳遞的經濟行為必然需要進一步加強，即目前媒體俗稱的“一線放開，二線管住”制度建設，也由此構成了“以開放倒逼改革”的具體傳導路徑。換言之，通過建立健全監督約束機制，做到審批程序嚴密、審批程序減少、審批效率明顯提高、審批責任追究制得到嚴格執行，以提高行政管理效率，實現社會主義市場經濟體制轉型。

四、上海自貿區建設的制度拓展空間

（一）加快法治進程，為自貿區建設提供合法性保障

法治作為最高權威的社會治理模式，因其突出的民主性、穩定性和合理性，對推動社會生產力發展具有重大作用。自由貿易區作為現代社會發展中一種“境內關外”的特殊經濟區域，不僅涉及到國內法律體系的制度完善，更是對現代市場經濟中普遍法律體系的遵循。自由貿易區建設中，政府管理和市場運行在功能定位、管理模式和運作方式等方面均存在較大創新，因此更應該通過法治保障自由貿易區建設的正確方向；通過法制形成立法、執法、司法以及工商、稅務、海關、金融、外貿等各個領域、各個部門的通力合作；通過法治把自由貿易區建設中行之有效的政策、措施和制度法律化，保障自由貿易區健康發展。

（二）理順“央地”關系，為自貿區建設提供制度基礎

在中國經濟體制改革和地方發展中存在兩個基本特征——行政管理的“分權化”和地方官員激勵的“市場化”，這是中國地方經濟發展動員能力的重要來源。[6]上海自貿區建設開啟了新一輪改革中中央與地方關系的深度調整。先前的改革試點中，要優惠政策的時候都得通過部委，在不平衡中無形強化著審批權力。而本次的改革直接授權暫停在試驗區實施相關法律，各部委放權，上海直接對中央負責。這一舉措充分調動地方政府的積極性，以發展愿景來激發一線的創造積極性。然而，中國中央——地方政府之間，地方政府內部之間長期的行政壁壘，這一現象甚至被國內學者歸結為具有中國特色的“支離破碎的威權主義”形式，面對長久造成的“利益部門化”問題，如何進一步理順各類政府內部關系，將是自貿區為中國的行政體制改革提供的“先鋒樣本”。

（三）加快社會領域建設，為自貿區發展提供組織載體

雖然，業內對自貿區推出的“負面清單”贊譽一片，但可惜的是，本次負面清單中公共管理、社會保障和社會組織，以及國際組織2個行業門類并沒有納入改革體系。雖然，政府對第三方機構參與自貿區建設及城市治理給予了足夠的重視，但由于政府對第三方機構的觀念還沒有根本轉變，如何進一步認識到第三方機構在自貿區建設中的重要功能，對于有影響力和有價值的國際組織，通過有效政策，允許和支持國際組織落戶上海參與自貿區建設是后續改革的重點領域。另外，要利用國際組織的影響力和輻射范圍，提升上海的國際影響力和國際形象，把更多資源引入上海，使上海城市功能提升，成為更具影響力的國際交流平臺。

參考文獻：

[1]孫秀君.從美國自由貿易區法看我國保稅區的制度定位[J].產權導刊，2006（8）：45-46.

[2]叢大林.區域經濟一體化與多邊貿易體制的沖突與融合[J].山西師大學報（社會科學版），2008（S2）：36-37.

[3]郭芳，王紅茹.上海自貿區：中國新一輪改革開放的起點[J].中國經濟周刊，2013（35）：31-33.

[4]陳剩勇，李繼剛.后金融危機時代的政府與市場：角色定位與治理邊界——對當前中國經濟和社會問題的觀察與思考[J].學術界，2010（5）：5-16.

[5]李超.上海自貿區今日正式揭牌：28平方公里的改革試驗[N].新京報，2013-09-29.

[6]周黎安.轉型中的地方政府：官員激勵與治理[M].上海：格致出版社，2008.219.

責任編輯：張 煒