城鎮(zhèn)化做得好可成為經(jīng)濟發(fā)展的一大引擎

◎英卓華

城鎮(zhèn)化做得好可成為經(jīng)濟發(fā)展的一大引擎

◎英卓華

世界經(jīng)濟正面臨新的階段。我們看到，全球金融危機的復蘇正在繼續(xù)，世界經(jīng)濟也在正常化發(fā)展。在過去五年中，發(fā)展中經(jīng)濟體不僅是穩(wěn)定的來源，而且是增長的來源，所以我們對于危機后的現(xiàn)實正在作出一些意識上的調(diào)整。首先，外需的增長能夠把過去幾年發(fā)展中經(jīng)濟體出臺的刺激政策的壓力消化掉，也能夠在這個過程中解決一些財政赤字和債務問題。另外，發(fā)展中經(jīng)濟體的治理政策也會影響資本的流動。“正常化”意味著全球利率水平會提升，也意味著在發(fā)展中經(jīng)濟體的投資成本將會更高。所以，便宜資本的日子已經(jīng)一去不復返。

在這樣的環(huán)境下，有一些經(jīng)濟體的發(fā)展速度已經(jīng)慢于危機前，如果保持現(xiàn)有的速度或者加速發(fā)展，需要有新的增長引擎。同時，要在一些目前沒有關注到的領域進行改革，而且要確保這些領域獲得必要的融資。我們認為，城鎮(zhèn)化如果做得好可以成為經(jīng)濟發(fā)展的一大引擎。實際上，有一些國家雖然城鎮(zhèn)化率不高，但是也已躋身為高收入國家，這是一個最新的現(xiàn)象。19世紀初，只有不到一半的人口生活在城市里，20世紀初也不到40%，現(xiàn)在有超過一半的人口生活在城市里，到2030年預計有2/3的世界人口將會是城鎮(zhèn)人口。

談到城鎮(zhèn)化也會想到工資水平以及生產(chǎn)率水平的提高。實際上，這樣的進程確實能夠促進就業(yè)和生產(chǎn)效率的提高。我們需要有一個更廣的、更有效的勞動力市場，同時要有知識的外溢效應，并把這樣的過程和全球經(jīng)濟的進程緊密相連。很多發(fā)展中經(jīng)濟體必須在達到60%的城鎮(zhèn)化率之前先把人均GDP提高到1000美元以上，所以我們剛才講到的經(jīng)濟發(fā)展與城鎮(zhèn)化是緊密相連的，但是這兩者之間并不是必要的互相關聯(lián)關系。如果沒有一個比較穩(wěn)健的公共政策，城鎮(zhèn)化的一些積極效應可能會被成本拖累，比如說污染、交通擁擠以及生活成本的上漲等。在世界很多國家，城鎮(zhèn)化實際上沒有帶來所希望的生活水平的提高以及生產(chǎn)效率的提升，而有城中村、城鎮(zhèn)失業(yè)率居高不下以及其他社會和城市的問題，很多在城市里的人還是居住在城中村里。

城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟轉型當然也會導致不平等的問題，這個問題也是中國目前討論的一個重中之重。城鎮(zhèn)化的同時伴有收入差距，包括城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的擴大，這又回到了剛才講到的，要讓福利和繁榮為所有人共享的目標，中國目前在城鎮(zhèn)化方面的經(jīng)驗正在為其他國家所關注。很多發(fā)展中國家，在過去城鎮(zhèn)化過程中也有很多教訓，他們在快速城鎮(zhèn)化的過程中也看到了城鄉(xiāng)之間收入差距在快速擴大，還有很大一部分人存在一些融入城市的問題。確實，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展是全球難題。城市里的工資水平較高，農(nóng)村地區(qū)一般會出現(xiàn)赤貧現(xiàn)象。大概有75%的赤貧人口都是在農(nóng)村。所以，這也跟聯(lián)合國千年發(fā)展目標有所關聯(lián)，比如說提供一個更好的衛(wèi)生條件，也是全球想要實現(xiàn)的一個目標。大概50%的城鎮(zhèn)人口在2010年就能夠使用公共廁所，這種公共廁所的可獲得性是全球在關注解決的問題，也是世行除了消除貧困之外的一個目標，就是需要一個更有包容性的增長。

政府如何實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中更有包容性的增長？世行的研究顯示，經(jīng)濟發(fā)展不會在每個區(qū)域同時發(fā)生，但是不應該有一個城鎮(zhèn)或者一個區(qū)域依然處于貧困水平之下。經(jīng)濟發(fā)展推動城鎮(zhèn)發(fā)展，這種城鎮(zhèn)發(fā)展應該帶來更具有包容性的發(fā)展。這個怎么來做？

首先，要確保經(jīng)濟活動聚集在城市，為城市提供必要的工具和資源，允許這一過程發(fā)生是非常重要的。要有一個很好的城市規(guī)劃、健全的土地政策，用財政和金融手段讓城市進一步發(fā)展和擴張。當然，這個聚集效應也有一些后果，比如城中村、大城市病、交通擁擠等等。這樣一些問題需要逐步解決。另外，我們也要看到一些移民家庭遇到的問題，比如留守兒童的問題，很多兒童的父母去城里務工，但是孩子卻留在農(nóng)村地區(qū)，由祖父祖母撫養(yǎng)，所以我們需要為這些務工人員提供一個攜帶子女到城鎮(zhèn)落戶的政策，確保能夠持續(xù)支持這樣的政策往前邁進。

第二，在一些快速增長的區(qū)域，政府應該注重提供公共服務，更好地促進人力資本的發(fā)展。比如，教育和衛(wèi)生，讓人們能夠具備足夠的必要技能，不管他處于何方，都能夠用他自己的能力找到想要做的工作，并能夠進一步提升農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)效率。同時，不是說所有的人都會去遷移，有一些會遷移到城市，有一些不會，所以對于農(nóng)村繼續(xù)扶貧，包括提供干凈的水和其他政策，也是非常重要的。但是，我們需要有一個財政體系，能夠來提供足夠的財政支持，在這個過程中我們可以使用已經(jīng)出現(xiàn)的公私合營模式（PPP），比如在一些水務項目上，不需要政府出太多的資金，同時又能用更低的成本實現(xiàn)這些項目的落地。與此同時，也需要有一些更好的基礎設施，用經(jīng)濟的手段來促進基礎設施建設。比如說交通走廊，能夠更好地把小城鎮(zhèn)的道路打通，使它能夠像大城市一樣獲得更多經(jīng)濟發(fā)展的機會。如果沒有這種聚集化的效應，城市效率是沒有辦法提高的。

剛才，我講到這些移民不一定要到這個城鎮(zhèn)來務工，那怎么讓這些人能夠在小城鎮(zhèn)也能找到好的工作？當然，我們也意識到并不是所有的地區(qū)都可以實現(xiàn)互聯(lián)互通，所以首先必須集中解決人口比較聚集地區(qū)的發(fā)展，這些人口比較稠密的地區(qū)，可以更好地從公共服務的提供中獲益，比如養(yǎng)老金可以轉移，還有好的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育服務。

另外，對于全球的政策制定者都是有這樣的認識：要實現(xiàn)具有包容性的增長，還需要確保糧食安全。我們看到，農(nóng)業(yè)改革在英國是先行于工業(yè)革命的，這是他們的經(jīng)驗。首先，能夠讓農(nóng)民從土地上解放出來，像日本、韓國則是很快在上世紀進行工業(yè)化，當時有一些農(nóng)村工作人員的生產(chǎn)力得到解放。當然，這個新釋放出來的人口未必能夠完全解決這些工業(yè)發(fā)展的用工需要。另外，農(nóng)業(yè)可以通過現(xiàn)一些現(xiàn)代化的灌溉技術、耕作技術，通過實現(xiàn)集約化發(fā)展來提高生產(chǎn)效率。我覺得，日韓現(xiàn)在很多糧食是靠進口實現(xiàn)的，所以這是對于糧食安全的新詮釋。對于中國來說意味著什么？中國在自給自足的糧食生產(chǎn)方面做得很成功，取得了很多成就。中國的經(jīng)濟發(fā)展，在過去30多年中也已經(jīng)使5億人脫貧，包括城市和農(nóng)村地區(qū)的貧困人口，大概已經(jīng)有3億農(nóng)民工進城打工、去提升自己以及家庭的收入。我覺得，在現(xiàn)有的經(jīng)濟環(huán)境下，中國可以在扶貧方面更好地延續(xù)過去的做法，我們認為有能力變得更強。

我們跟國務院發(fā)展研究中心一起研究中國的新型城鎮(zhèn)化進程，這是我們過去一年半左右開展的工作。我們通過比較開放、坦誠的對話，提出了非常務實、全面的政策建議，使得新型城鎮(zhèn)化避過一些問題和成本。首先，我們認為要對土地政策、土地管理進行改革，以及對土地配套的機制和體制進行調(diào)整。保護農(nóng)民的產(chǎn)權，同時讓農(nóng)業(yè)用地也能夠更方便地轉為城市工業(yè)用地。其次，可以通過提供更好的公共服務，以及更好的稅收體制改革，提高農(nóng)民的生活水平。第三，我們要有一個戶籍制度的優(yōu)化和調(diào)整，讓人們能夠更自由地進行移動，讓他們和他們家庭在更加合適的地方落戶。

我們看到，中國需要更好地執(zhí)行一些產(chǎn)權保護制度，中國領導人也已經(jīng)意識到了他們在這個成功過程中的一些挑戰(zhàn)，比如說城市的擁擠、成本的提高、不可持續(xù)、不協(xié)調(diào)的一些問題。我很振奮地看到，中國政府已經(jīng)吸取了我們與國務院發(fā)展研究中心做的研究報告中提出的聯(lián)合建議，把人作為改革的出發(fā)點，使得我們的改革能夠讓城鎮(zhèn)人口（不管是來城鎮(zhèn)務工的還是城鎮(zhèn)職工），能夠享受到更全面的公共服務。所以，中國領導人不僅看到了這些挑戰(zhàn)，而且也看到了穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化進程可以帶來的機會——能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)和包容性增長的機會。

作者系世界銀行常務副行長。本文是作者3月23日在中國發(fā)展高層論壇2014年會上所作的演講。本刊根據(jù)錄音整理，略有刪節(jié)。