積極穩妥推進城鎮化

◎楊偉民

積極穩妥推進城鎮化

◎楊偉民

2013年12月召開了中國歷史上首次城鎮化工作會議，習近平總書記和李克強總理在會上發表了重要講話，明確了下一步推進城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則、重點任務。根據這次會議精神談幾點看法。

第一，為什么中央要在這個時候召開一次城鎮化工作會議，我覺得是兩個方面的考慮。一是中國的城鎮化進程其實不是現在才開始的，而是在2000年中央制定“十五”規劃的時候就提出來了。但在此之前，中央對推進城鎮化工作還是缺乏宏觀層面的指導，一些政策方向不是很明確，所以最近十年來中國的城鎮化進程既不是完全由市場來決定的，因為土地主要在政府特別是地方政府手里，也不是過去計劃經濟時代的城鎮化，現在人口已經自由流動了，但是又受戶口制度的限制，大概有1.6億到2億農民工一只腳進了城另一只腳還進不了城，積累了很多矛盾和問題。這需要通過改革來解決，亟待中央對城鎮化有特別明確的指導。

過去中央一直召開農村工作會議，當然農業農村農民的工作對中國十分重要，但畢竟現在城鎮人口已經占到了50%以上，也就是說一半以上的人口居住到了城市，所以中央也有必要召開城鎮化工作會議。另外，十八大以后各方面對推進城鎮化的熱情特別高漲，但認識很不一致、做法很不相同，有許多不正確的認識和做法，而且存在一哄而上大躍進的傾向，亟待中央來糾偏。否則，看起來可能轟轟烈烈，一時提高眼前的增長速度，但是負面效果卻很大，中長期會帶來很多危害。所以，在這樣一個重要時刻，中央審時度勢決定召開首次城鎮化工作會議。

第二，如何認識當前推進城鎮化的宏觀背景。中央之所以在這個時候召開城鎮化工作會議，還有一個重要原因是宏觀背景已經發生了很大變化，和2000年時已經大不一樣了。一是增長速度換擋了。潛在增長率已經從過去的10%左右，降到了10%-8%的臺階，所以在經濟減速時，如果仍然一味地追求城鎮化的速度，就會使城鎮化脫離經濟發展。二是生產能力過剩了。在多數行業面臨嚴重產能過剩的形勢下，如果仍像過去一樣簡單地推動工業的數量擴張來帶動城鎮化，不僅會加劇產能過剩的矛盾，城鎮化本身也是不可持續的。三是勞動年齡人口減少了。2012年開始，中國勞動年齡人口兩年凈減少589萬。這不僅意味著低成本勞動力無限供給的時代已經結束，而且過去那種只允許農民進城打工不允許進城定居的傳統城鎮化模式也必然會結束。四是農民工的訴求不一樣了。現在農民工主要是80后、90后的新生代農民工，大概占60%以上。他們對未來的期待和老一代的農民工是不一樣的，他們要求深度融入城鎮生活，這就要求我們推進城鎮化的重點必須轉變，改變原來不允許農民融入城鎮生活的城鎮化模式。五是資源環境承載能力減弱了。現在缺水的城市、被霧霾籠罩的城市越來越多，許多城市的開發強度已經越來越高，甚至已經到了極限。如果繼續在嚴重超載的地區擴大產業規模，擴張城市規模，增加城市人口，繼續遍地開花地推進城鎮化，資源、環境的壓力會越來越大。城鎮化的速度可能會提高，但人民的生活質量和幸福感會降低。

在這樣的宏觀背景下，城鎮化如果方向對頭、目標正確、引導得好，城鎮化會成為我們經濟發展持續的動力。但是，如果引導不好仍然走過去的粗放擴張、人地失衡、舉債度日、破壞環境的城鎮化道路，存在的問題不僅得不到及時解決，而且有可能陷入中等收入陷阱，影響我們的現代化進程。

第三，推進城鎮化的指導思想是遵循規律、順勢而為。城鎮化是一個自然的歷史過程，是經濟社會發展的過程，所以推進城鎮化要因勢利導，使城鎮化成為一個水到渠成的過程。推進城鎮化必須要有歷史的耐心，不要把城鎮化率作為硬任務，不能靠行政命令急于求成，更不能搞大躍進、大干快上、一哄而起，盲目建設新城。

第四，推進城鎮化的目標是提高城鎮化質量，有針對性地解決已經積累的突出矛盾和問題，而不是單純地提高城鎮化的速度。中央城鎮化工作會議提出的各項目標和任務都是圍繞著提高城鎮化的質量而確定的，比如在人口方面強調要提高戶籍人口城鎮化率的水平，在土地方面要提高城鎮土地利用效率和城鎮建成區的人口密度等等。

第五，推進城鎮化的基本原則是以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化。以人為本就是要推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，不光是農民工的進城問題，也包括現有城鎮居民的生活質量要提高，這也是城鎮化的一個重要目標。把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序地實現市民化作為首要任務。當然，這要堅持自愿、分類、有序，充分尊重農民工的意愿，不能搞強迫的辦法。優化布局就是要根據資源環境承載能力，構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城鎮化作為主題形態，作為大中小城市和城鎮化的合理分工、功能互補、協同發展，按照確定的藍圖進行。生態文明就是要推進綠色、循環、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，集約節約利用土地、水、能源等資源，要求盡快把每個城市特別是特大城市的開發邊界劃定，形成生產生活生態空間的合理結構。要依托現有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入到大自然中。傳承文化就是要發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的城市。

第六，推進城鎮化的方式，最主要是要把握好兩個分工，一個是市場和政府的分工，要堅持市場在資源配置中的決定性作用，發揮好政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理等方面的職能。

第七，要處理好中央和地方的關系，中央制定大政方針，確定體制框架，確定城鎮化的總體戰略布局，地方按照這樣的大政方針來開展工作。

作者系中央財經領導小組辦公室副主任。本文是作者3月22日在中國發展高層論壇2014年會上所作的演講，本刊根據錄音整理。