建立更加公平可持續的社會保障制度

◎胡曉義

建立更加公平可持續的社會保障制度

◎胡曉義

建立更加公平可持續的社會保障制度，是中共十八屆三中全會提出的全面深化改革的重點領域之一，也是開拓中國特色社會主義事業更加廣闊前景的重要舉措。我就更加公平和可持續這兩個方面談一些看法。

關于“更加公平”，談四點看法：

第一，強調社會保障制度要“更加公平”，首先是基于公平正義是中國特色社會主義的本質特征和基本價值取向，在國民收入分配的各個環節都要兼顧效率和公平，而作為再分配重要手段的社會保障則應更加注意公平。當我們確定了社會主義市場經濟的改革方向之后，就注意妥善處理市場效率和社會公平之間的關系，而中共十八屆三中全會明確了“使市場在資源配置中起決定性作用”，強調了“決定性”，同時提出社會保障制度要“更加公平”，突出了“更加”，這二者構成了相輔相成的平衡關系，既要讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，同時又讓發展成果更多、更公平地惠及全體人民。

第二，強調社會保障制度要“更加公平”，又是基于中國社會經濟發展進入到新階段的客觀背景。2013年，我國國內生產總值達到了56萬多億元，人均6700多美元，進入中等收入國家的行列，但是發展不平衡仍是基本特征。在這一階段，人民群眾的公平性訴求越來越強烈。在社會保障領域，越來越多的群眾從當初要求享有基本保障轉向要求城鄉之間、地區之間、群體之間的收入關系均衡、平等、公正和透明。這種訴求應當看作是一種推動社會進步的力量。中共十八屆三中全會強調“更加公平”，要求社會保障制度不僅注重發展規模和進度，而且更加注重內部結構均衡，以體現新的發展階段的鮮明特征。

第三，強調社會保障制度要“更加公平”，進一步明確了社會保障領域深化改革的方向。自上世紀90年代以來，我國社會保障體系建設取得了顯著成效：我們著力改革了職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度，重建了社會化的工傷、生育保險制度，始建了失業保險制度；進入新世紀以后，相繼建立了新型農村合作醫療制度、城鎮居民基本醫療保險制度，農村最低生活保障制度、城鄉醫療救助制度、新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度。這些重大的社會保障制度，最遲都在2012年實現了在全國各地的普及。到2013年底，我國基本養老保險覆蓋了8.2億多人，基本醫療保險覆蓋了13億多人，工傷、失業、生育保險分別覆蓋了1.99億人、1.64億人和1.64億人，全國統一的社會保障卡已經發放了5.4億張，初步構建起惠及全民的社會安全網，在促進全體人民公平分享社會經濟發展成果方面邁出了一大步。但是也看到，我國的社會保障體系仍然有許多不足，特別是相當一部分農民工和靈活就業人員沒有參保，比如養老保險還有將近2億符合條件的人員沒有納入到覆蓋范圍，機關和事業單位的養老保險制度尚未全面改革，與企業職工養老保險制度“雙軌”運行，“待遇差”矛盾比較突出；許多地區城鄉居民養老保險、醫療保險制度還是分設的，既有違公平原則，也造成公共管理資源浪費；各項社會保障制度之間的銜接也還不夠順暢，在一定程度上阻礙了勞動力的合理流動，進而影響了市場對人力資源的配置效率。中共十八屆三中全會強調“更加公平”，所謂“更加”，既是對前一時期社會保障體系建設公平性取向的一種肯定，又是在此基礎上針對突出矛盾提出的改革的更高要求。

第四，今后一個時期，促進社會保障制度更加公平的主要任務，歸納起來有四個方面。一是實現全覆蓋，以基本養老保險、基本醫療保險為重點，實施全民參保登記計劃，真正實現全體人民老有所養、病有所醫。二是推進機關事業單位養老保險制度改革，著力解決社會反映突出的雙軌制、待遇差的矛盾。三是大力推進城鄉統籌，國務院已經決定合并實施新農保、城居保，建立統一的城鄉居民養老保險制度，而城鄉居民基本醫療保險統籌也需要進一步推進。四是搞好各項制度之間的銜接轉續，為市場在資源配置中起決定作用掃清制度障礙。

關于“可持續”，談三個想法。

第一，要以百年為期來審視和安排社會保障體系建設。我國社會保障體系始建于上世紀50年代，算來也有60多年的歷史，自90年代以來進行了重大變革和重構；未來幾十年，涉及社會保障體系建設的重大外部環境，我以為主要有三個：一是要努力實現“兩個一百年”的奮斗目標，使中國人民過上更加幸福的生活，實現中華民族偉大復興的中國夢；二是要面對人口老齡化進入高峰期的重大機遇和嚴峻挑戰；三是隨著我國經濟更加廣泛深入地融入全球化，要準備應對各種經濟波動的影響。這一點，我們在90年代亞洲金融危機和最近幾年的國際金融危機當中已經有深切的感受。因此，必須深謀遠慮。回顧國際社會保障130多年的歷程，最應當汲取的經驗就是，既要隨著經濟發展逐步提高保障水平，又要防止福利剛性的弊端。有些國家社會保障體系建立了幾十年，但是在國際金融危機當中幾陷崩潰，需要引以為戒。所謂百年視角就是不能因一時之需或者滿足部分群體的訴求，而扭曲了社會保障制度的發展方向。

第二，要實現社會保障基本制度的定型。經過60多年的建設，特別經過最近十幾年的改革，我國初步構建起適合國情特點、與社會主義市場經濟體制相適應的社會保障體系架構和基本制度安排，其中經歷了許多曲折，付出了很高的代價，但被實踐檢驗是行之有效的，廣大人民群眾從中不斷獲益，這一局面彌足珍惜。我們應當在現有的基礎上努力實現基本制度的大體定型并不斷完善。保持穩定，才能持續發展；不折騰，才能長久持續；如果總是換路數、改模式，把時間耽誤了，把思想搞亂了，反復“交學費”，就談不上制度的持續發展，這一點，國際上也提供了許多正面的經驗和反面的教訓。

第三，健全可持續發展的體制機制。制度基本定型不是拒絕變革，當前最需要通過深化改革來完善的，是建立和鞏固支持社會保障制度可持續發展的體制機制，主要有五個方面：一是增強制度的激勵性。特別是養老、醫療等有個人供款的項目，要強化多繳多得的政策導向，避免單純依靠政府投入來保障的傾向。二是提高統籌層次。基本養老保險的目標是實行基金的全國統籌，其他社會保險項目也應當積極推進省級統籌，從體制上打破地域分割的藩籬，增強社會保障資金調劑功能和使用效率。三是拓寬籌資渠道。堅持國家、用人單位、個人多方供款：政府進一步加大對社保的財政資金投入；單位要依法履行參保繳費義務，但也需要適時適當降低企業費率，保持其發展活力；個人繳費率總體上已經不低，主要是應當提高實際繳費的比例，減少中斷繳費現象。還要積極開辟國有資產劃轉社會保障資金等新的籌資渠道。同時，對目前已經多達幾萬億的社保結余基金探索市場化投資運營的路徑，努力實現保值增值，這既是減緩未來資金的支付壓力，實現制度可持續發展的要求，也是促進經濟建設的重要舉措。四是合理調節撫養比。針對人口老齡化高峰期的挑戰，結合我國人口結構和人力資源供求的趨勢，加強精算，未雨綢繆，預作安排，適時實行漸進式延遲退休年齡政策，既保持社保資金的長期平衡，又使我國的人力資源得到更加充分的開發利用。五是發展多層次的社會保障。大力發展企業年金、職業年金、補充醫療保險和商業人壽、健康保險，為群眾提供能夠滿足多層次、多元化需求的制度安排，改變過度依賴政府基本保障的格局。

作者系人力資源和社會保障部副部長。本文是作者3月23日在中國發展高層論壇2014年會上所作的演講，本刊根據錄音整理。

·問答·

提問：我是賽諾菲的代表，剛才如果是衛生部長來的話，他可能會講中國衛生方面的重點工作是慢性病、心血管病、癌癥，剛才古利亞秘書長也提到，在設計以及擴大社會保險體系以及福利體系的時候，會不會考慮一些刺激政策、優惠政策，來更多地投入在預防慢性病這塊？考慮到西方已經有慢性病發病率上升的趨勢，所以中國生活習慣的改變可能也會如此，會不會這塊加大投入更好地實現治病的效果？

胡曉義：我當然沒法替衛生部長來做這個問題的交流。但是從醫療保障的角度來講，也需要對中國現在隨著社會的變化所出現的新的情況進行研究，包括疾病譜的變化。確實如你所講，現在包括心腦血管在內的一些慢性病呈現出高發、多發的狀況，需要我們關注，但是這需要多方面努力。首先，要有一個全民的教育，就是要保持一種健康的生活習慣，包括一些禁煙的新規定，同時在飲食結構方面要做一些健康的宣傳。第二，我們最近幾年花了很大的力量在加強基層醫療體系的建設上，包括公共衛生方面的建設，而他們所承擔的一個最重要的職責就是進行健康方面的早期干預，引導人們生活方式的轉變，同時對于早期發現的癥狀進行指導。當然，從醫療保障的角度來講，我們也在采取一些積極行動，比如除了對在大醫院里加強這方面的治療之外，對一些后期的治療或者長期的介入性治療，需要在基層作出安排的，我們在醫療保障方面都給予了更多的政策性傾斜，使得這些慢性病的治療有更好的經濟支撐能力，我想我能夠提供的信息主要是這些，我也希望你還能有更多機會跟衛生部門進行信息的交流。

古利亞：剛才是誰問的這個問題？我的回答是“是的”，完全正確。我想衛生部長也會贊同這樣的觀點，也就是說干預方面的投入是完全值得，可能這樣的投入產出比是1∶10.1∶5.1∶6，非常有效的，在這方面中國醫療保健的數額是非常大的，這樣整個醫療保障體制還是有碎片化的現象，但是整個系統，應該說主要關注的是醫院里長期的疾病，這是最昂貴的一塊，這些慢性病事實上是在整個病程非常后期才介入或者干預的，其實到了那個階段已經變成了慢性的、很難治愈的疾病了，對這些疾病進行干預成本非常高，對醫院來說投入也是非常大的。同時，正如我之前在介紹當中所提到的醫療保險的問題，我們在社會發展的過程當中是要實現包容性的發展，也要實現公平，但是實現公平公正的同時我們還會問自己的問題是，“我們是不是把錢花到該花的地方，它的成本效益是怎么樣的”，這取決于在不同的情況采取不同的措施。最后您剛才問的成本效應，我覺得這個的確非常重要，在這個情況下醫療保險是應該更多地關注疾病的預防，您剛才問到比如說像癌癥、糖尿病，包括很多是由于肥胖導致的疾病或者包括吸煙導致的心血管的疾病，其實這一系列疾病可以預防，而且可以在早期被診斷出來采取相關的干預的。這樣的一些疾病我們投入的資源應該說是增長非常快的，你可以從這個投入占GDP的比例看到，中國也是如此，但是我們的問題是，中國的人口非常多，所有人都希望獲得高質量的服務，同時又受資源的限制，你就會考慮如何實現成本效率了。

提問：我是中國改革基金會國民經濟研究所的王小魯，我想問胡部長一個問題，剛才胡部長談到現在農民工的社會保障還存在比較大的缺陷，我覺得這是非常重要的問題。根據國家統計局的農民工監測數據，現在大部分在城鎮打工的農民工仍然沒有被城鎮的社會保障體系所覆蓋，可能有些人參加了農村的新農合，但是實際上他們又享受不到這項服務，因為他們人在城鎮打工。有沒有什么具體的措施來解決這方面的問題？在未來幾年有沒有可能在這方面取得決定性進展，取得重大的改變？

胡曉義：非常好的一個問題。實際上對農民工來講，我們通常講的社會保險或者社會保障五項，對他來講其實最重要的是三項：一是醫療有沒有保障；二是工傷；三是養老的問題。這三方面客觀地講都存在著一些問題，而問題的表現又不完全一樣，所以我很難一概地來說將來的發展方向是什么。逐一說，工傷保險這件事兒是迫在眉睫的事，因為據我們知道，大量的農民工是在一些危險性比較高的崗位上工作，所以工傷保險的普及和有效性是對農民工來講當務之急。最近，我們也在努力推進這件事，尤其是建筑業的農民工，由于用工的形式問題，由于就業的流動性非常強，所以工傷保障的權益非常容易受到損害，這是我們工作的一個重點。醫療保障問題，我認為現在主要是要解決和我們經濟社會發展相一致的管理體制問題，就是說我們長期是城鄉分別管理的，這就造成了新農合和城鎮的醫療保障管理是不同的體系，也是不同的機制，雖然現在有一些可以叫做包容性措施，就是進城務工的農民，可以參加職工的醫療保險，他的家屬子女可以參加城鎮居民的醫療保險，當然他在農村也可以參加新農合，給他了一種選擇性，但是正如你所講的，他在農村參加新農合但是實際上無法支付在城市里所需要的比較高的醫療消費的需求，所以這是一個問題，而這個問題的癥結還是在管理體制，我們要改變過去城鄉分制的管理模式，逐步實現城鄉統籌。高興的一點是，現在已經有一些地區在做這樣的工作，為我們提供了好的經驗。至于說到養老保險，這件事情也是我們推進的重點之一。雖然我剛才在發言里提到了，我們現在基本養老保險各項制度合計起來覆蓋了8.2億人，但是多數還是低水平的居民養老保險，這里面我們所討論的農民工，我認為他既然是在城市工作，特別是對那些有穩定就業崗位的農民工而言，我們應當引導和支持他們參加職工的養老保險，讓他們的雇主也履行依法繳費的義務，從而為他將來的老年保障提供更多的支持，而不是把他們一概歸結到低水平的居民養老保險里面去，我是這樣的看法。在這一點上，我認為應該淡化農民工的身份，就是說只要你是單位的職工就應該參加職工的養老保險，而無論來自城市還是農村，這是我們未來改革推進的方向。

提問：我是馬丁·費爾德斯坦，我有一個評論并不是一個問題。關于所謂的不公平，所謂的基尼系數衡量的是現金收入，其實這并不包括以住房、醫療、交通和其他方式實現的所謂的福利，人們不需要為獲得這些福利花錢的話，那么其實真正存在的不公平就變得更加巨大，中國事實上的貧困情況并沒有基尼系數顯示的那么嚴重，當然我們也知道，中國有些人是有巨大的財富的，我想我們應該更多關注的是貧困的問題，也就是減貧的問題，而不是關注整個的不公平或者不平等。

古利亞：非常簡單的回應，馬丁剛才說的非常正確，也就是說基尼系數到底反映的是什么情況，這取決于我們怎么樣衡量。此外，您剛才說應該更多關注政策層面的問題，也就是說我們到底希望實現什么樣的結果。所謂包容性的增長，我想很顯然的一點是我們的速度，也就是說現在這個國家所發展的速度像閃電一樣快，所以所有不同領域之間的確出現了速度差異巨大的發展，這也是為什么我們看到基尼系數有這樣大的表現。事實上，要看你是把這種現狀跟比較傳統的像基尼系數的指標比較，還是根據現實的發展情況來看。事實上，我們現在所面臨的情況的復雜性是完全不同的，我們所有在座的人都在討論增長，但是突然間我們出現了過去幾年出現的金融危機，大家又開始討論這個危機對中國的影響，中國為什么反應比其他國家好。現在回過頭來看，中國中長期發展，對于他的社會哪些是根本性的問題，哪些是根本性的挑戰，哪些是更加復雜的挑戰，在這個問題上我想說的是您剛才技術性的評論是完全正確的。我們的關注仍然存在，我們的擔憂仍然存在，這些問題的確需要我們應對，有些例子我們是有目共睹的，有些顯而易見是錯誤的。

提問：我是國務院發展研究中心的岳頌東，我想問胡部長一個問題，現在企業養老保險金的支付水平和機關事業單位養老金的支付水平的差距比較大，社會輿論對此認為不符合胡部長發言一開始提出的公平原則，政府這些年來也注意到這個問題，連續多年上漲了企業職工的養老金水平，但是大家都知道這些年來通貨膨脹率也抵消了其中一部分效益，所以實際上機關事業單位養老金的給付水平仍然高于企業養老金的支付水平。你也講了，我們企業可以通過企業年金的加以緩解，這個對于無論是在職的企業職工還是在職的公務員，能看到未來緩解的方向。但是對于已經退了休的企業養老職工的水平和公務員的養老金差距如何彌補，也不能單單漲企業職工的，因為通貨膨脹率對于所有的退休人員都是一樣的，所以這個中間的差距怎么彌合，希望胡部長給我們提出一個路線圖。

胡曉義：我聽明白你這個問題了，但是我覺得還不是馬上回答這個問題的時候，你這個問題提的比較遠，我覺得現在的問題是要把情況搞清楚，就是為什么大家反應這么強烈，但是真實情況是什么樣的，要展現給大家，就是首先我們不應該把群體做這樣簡單的劃分，就是說你是企業退休人員，他是機關事業單位的退休人員，然后如何如何，如果做這樣簡單劃分，我們會找不到任何處理這類問題的正確路徑和方法，我覺得應該或者可以做比對的還是同類人員，同等的人員。而機關、事業單位、企業，甚至不同的企業，他的人員構成有著明顯的區別，所以不能簡單的說哪類就歸結到他高或者他低，我們需要做的深入工作是做同類人員的比對，這是一個需要做的事情。第二，我們已經發現，如果說差別還繼續保持著，而且是存在著不合理性，它的最根本的問題是說企業按照市場化的規則進行了社會保障制度的改革，而機關事業單位沒有完成、沒有走出這一步。所以我們首先要做的是從規則上尋找一個公平的起點，而不僅僅是說把水平如何拉平，只有首先建立一個公平的規則，實際上要啟動的就是機關事業單位要進行改革，而且改革的基本規則和路徑，應該跟企業是一樣，是遵循著社會主義市場經濟這樣一個基礎的，我們才有可能逐漸實現公平，而你講的現存的那些矛盾如何解決，恐怕要在建立了公平規則之后，然后逐步針對不同的問題找到不同的解決答案，因為像你提到的這樣一些問題我們至少還可以舉出十幾個，所以基礎的問題還是規則公平。

提問：中國現在的情況，關于社會保障體系的應該說是非常充滿挑戰的，可能也是由于計劃生育給我們帶來的，或者造成現在的情況，一方面計劃生育他們只有一個孩子，所以對于社會保障的貢獻的壓力越來越大，一個孩子對未來社會保障體系的貢獻是有限的。我的理解，最近對計劃生育政策有一定的調整，您能夠給我們介紹一下如何應對由于計劃生育所帶來的挑戰嗎？

胡曉義：我可能不能完全回答這個問題，因為計劃生育確實在我們國家人口結構的現狀上的影響是很大的，但是我們現在根據實際情況做了一些微調，我覺得也是實事求是的。我沒有完全理解您提到的問題，具體的講所謂新的政策就是單方獨生子女兩個孩子的政策嗎，這是最新的，沒有其他更新的政策了，這個對人口結構的改變作用是有的，但是對整個人口結構沒有一個非常巨大的沖擊性的變化，我是這么來看的，但是對于結構的微調，對于相關家庭的那種心理、社會關系會形成一定的積極的作用，對于養老保險，特別是撫養比的改善可能長期會有一定影響，但是不是短期立見的影響。

古利亞：謝謝！我想非常簡短回應一下。現在的體制應該說不會一夜之間就會受到政策調整的影響，可能是數十年以后會有這樣影響的出現。事實上，我們需要有這樣的體系，能夠允許這個體系有調整的能力，能夠有這種適應的能力，我就來自這樣的一個國家，在人口的遷移、人口政策的影響到現在還能被感覺到，我想計劃生育的確可能會導致一些問題，比如說早教或者幼兒園的需求就會產生很重要的影響，因為孩子就是“皇帝”，所以你也沒法在這方面有什么選擇，這不僅僅對于中國，對于很多發達國家也是同樣的問題。在生活的另一個極端，他們老了以后，沒有非常大的家族支持，他的養老成本會非常高，所以我們現在在診斷這個問題，需要找到解決的方案。馬丁也提到了不同的衡量標準之間的差別，在中國社會支出方面，從6%到9%這樣的一個非常快速的增長。OECD國家的平均水平是22%，而墨西哥、智利、土耳其其實比9%還低，但是OECD國家平均有22%，這就意味著有些國家非常大，我就可以說不同國家在社會支出上的差別非常大。所以，這并不是取決于統計口徑是什么。