云南創建我國民族團結進步邊疆繁榮穩定示范區的實踐與探索

郭家驥

云南是一個多民族邊疆省份，人口在5000人以上的世居少數民族有25個，少數民族人口1500多萬，占全省總人口的1/3；16個民族與境外同一民族毗鄰而居，相互之間有著緊密的族源、親緣和地緣關系；全省有8個自治州、29個自治縣，是全國民族成分最多、跨境民族最多、民族自治地方最多和實行區域自治少數民族最多的省份。這些基本的省情特點，決定了民族問題始終是事關云南發展穩定全局的重大問題，也使云南民族問題在全國具有典型性和代表性。新中國成立以來特別是改革開放以來，云南結合省情實際創造性地貫徹執行黨的民族政策，開創并長期保持了各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展的良好局面，創造了中國特色解決民族問題的成功范例，受到國內外輿論的廣泛贊譽。云南增進民族團結維護邊疆穩定的經驗可初步總結如下。

一、云南民族團結進步邊疆繁榮穩定的基本經驗

1.結合云南實際創造性地貫徹落實黨的民族政策

黨的民族政策是民族團結的生命線。中國共產黨把馬克思主義民族理論與中國民族問題的具體實際相結合，制定并實施了以民族平等、民族團結、民族區域自治和各民族共同繁榮為核心，涵蓋經濟、政治、文化、社會等各方面內容的一整套民族政策。云南則在這些大政方針指引下，結合實際創造性地開展工作。早在20世紀50年代，面對民族隔閡深重、多種社會矛盾錯綜復雜交織的現實，云南確立了“團結第一、工作第二”的民族工作方針。針對各民族社會發育極不平衡的實際，創造性地采取“緩沖”、“和平協商”、“直接過渡”等多種特殊政策和方式，順利完成了民族地區的民主改革和社會主義改造。改革開放以來，云南在全國率先實行民族團結目標管理責任制，率先制定落實民族區域自治法的地方性法規，率先在邊境地區實行免費義務教育，率先制定實施扶持人口較少民族發展政策，率先提出并實現25個以云南為聚居區的少數民族在省直機關至少有一名廳級領導干部的目標，率先制定并實施少數民族和民族地區經濟社會發展專項規劃,率先制定民族民間文化保護條例，迪慶州率先制定民族團結進步條例。以上政策和規劃的實施使云南民族工作長期走在全國前列，有力地維護了民族團結和邊疆穩定。

2.高度重視民族工作，建立健全維護民族團結邊疆穩定的長效機制

歷屆云南省委省政府高度重視民族問題和民族工作，提出了“在云南工作，不重視民族工作，不研究民族問題，就是不稱職的領導干部”，“在云南，不謀民族工作，就不足以謀全局”等一系列重要觀點，把民族工作置于全局工作的突出位置。省、州(市)、縣各級黨委成立民族工作領導小組，協調解決民族工作中的重大問題；各級政府的民族工作機構充分發揮職能作用，在全國首創了民族團結目標管理責任制，將民族團結、邊疆穩定這項紛繁復雜、千頭萬緒的工作，以責任制的形式分解落實到各級黨政部門和社會組織之中；鄉鎮和村委會還設立了民族工作專門干部和信息聯絡員。形成縱向到底、橫向到邊的全省上下左右、方方面面協同配合、齊抓共管的系統化、網絡化工作格局。確保了各類影響民族團結、邊疆穩定的矛盾糾紛在其萌芽和隱患時期，就能按照“團結、教育、疏導、化解”的方針，得到及時、有效的排查調處，有力地保障了民族團結和邊疆穩定。

3.因地制宜、因族舉措，實事求是地進行分類指導

云南省委省政府在多年探索研究總結的基礎上，將全省民族地區劃分為民族自治地方、民族貧困地區、邊境民族地區、散居民族地區、人口較少民族地區、特困少數民族共6種類型進行工作指導。在民族自治地方，以貫徹落實民族區域自治法為核心；在民族貧困地區，以扶貧攻堅為中心；在25個邊境縣，大力推進“興邊富民行動”；在散居民族地區，認真貫徹落實《云南省民族鄉工作條例》和《云南省城市民族工作條例》，切實維護少數民族群眾的合法權益；在人口較少民族地區，傾斜投入扶持其全面發展；對拉祜、佤、傈僳3個特困少數民族，制定實施更加特殊優惠的扶持政策。因地制宜、因族舉措、分類指導的原則和方法，有效避免了“一刀切”的弊端，確保了各項民族政策落到實處、取得實效。

4.堅持各民族共享改革開放成果，推進共同繁榮發展

我國社會主義初級階段的民族問題，說到底就是少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化發展的問題。因此，云南省委省政府和民族地區的各級黨委政府，始終堅持“發展是硬道理”、“發展是黨執政興國的第一要務”，堅決貫徹落實科學發展觀，向全省人民作出“現代化進程中決不讓一個兄弟民族掉隊”的莊嚴承諾，舉全省之力扶持人口較少民族、特困民族和苦聰人、芒人、山蘇人、山瑤人等特困族群加快發展，有力地增強了偉大祖國的凝聚力和各民族的向心力，為民族團結進步事業打下了堅實的社會基礎。

5.繁榮發展民族文化，為民族團結奠定文化基礎

云南是世所罕見的多民族多元文化匯聚區。云南省委省政府將民族文化多樣性視為推動云南發展的獨特優勢和寶貴資源，提出建設民族文化強省的戰略目標，實施“千里邊疆文化長廊工程”、民族文化建設精品工程”，《云南印象》《麗水金沙》《印象麗江》《勐巴拉娜西》等成為展示云南民族文化的精品劇目。五彩繽紛的民族文化與多姿多彩的自然生態環境緊密結合，推動云南民族地區旅游業跨越式發展，香格里拉、麗江、大理、西雙版納等民族地區，成為國內外游客向往的旅游目的地。民族文化事業繁榮和民族文化產業的發展，增強了少數民族群眾的自信心和自豪感，也培育了各民族“各美其美”的文化自覺、文化自信和文化自強意識，“美人之美”的文化尊重、文化開放和文化包容意識，“美美與共、和而不同”的文化和諧共存共榮意識，樹立起各民族文化和中華民族文化“多元一體、共同繁榮”的理念，為民族團結、邊疆穩定打下了堅實的文化基礎。

6.培養選拔少數民族干部

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。培養、造就一支宏大的、德才兼備的少數民族干部隊伍是做好21世紀民族工作和解決民族問題的關鍵。云南各級黨委政府高度重視民族干部的培養選拔工作，始終將其作為管根本、管長遠的大事來抓，在堅持干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則的前提下，在同等條件下優先錄用少數民族干部，尤其是對人口較少的特有民族和干部成長較為緩慢的少數民族，采取“先進后出”、“小步快跑”、“破格提拔”等特殊措施，實現了全省人口5000人以上的少數民族在省直機關至少有一名廳級干部的目標，獨龍、德昂、阿昌、布朗等民族，自新中國成立以來在省直機關中第一次有了本民族的廳級領導干部，成為各民族共同管理國家事務的重要標志。一大批忠誠于黨和人民事業的少數民族干部，在推動民族團結進步事業中發揮著不可替代的積極作用。

7.多種形式的民族團結創建活動

一是加強民族團結教育，將其納入全省中小學校德育教學內容，確定命名了一批民族團結教育基地和民族團結教育學校；用12種少數民族文字翻譯出版黨和國家的重要文獻，充分發揮廣播、電視、報刊等宣傳媒體的優勢，把黨的各項方針政策及時傳達到各族干部群眾。二是廣泛開展“民族團結月”、“民族團結周”、“民族團結日”活動，利用各種媒體和各民族的傳統節日、傳統體育活動，大力宣傳黨和國家的民族政策，使“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，各少數民族也相互離不開”的思想深入人心。三是在邊疆民族地區創建民族團結示范村，在城市創建民族團結進步示范社區，在民族關系協調任務較重的地方創建民族團結進步示范區。四是大張旗鼓地表彰民族團結進步模范集體和模范個人，在全社會樹立了維護民族團結光榮的良好氛圍。

8.完善民族法律法規體系，強化民族團結的法制保障

云南十分重視民族自治地方的法制建設。1984年《中華人民共和國民族區域自治法》頒布后，經過近30年的努力，全省制定和修訂的自治條例、單行條例和變通規定共計149件，已經初步建立起一個以《憲法》為基礎，以《民族區域自治法》為主干，包括地方性法規、行政規章、自治條例、單行條例、補充或變通規定構成的，具有鮮明地方特點和民族特色的民族法律法規體系，民族工作全面步入有法可依、依法辦事的軌道，為民族團結進步事業提供了強有力的法制保障。

二、云南民族團結進步邊疆繁榮穩定示范區建設的成效和問題

在國外民族矛盾沖突頻現，國內民族問題增多的形勢下，云南的實踐經驗彌足珍貴。為進一步探索、豐富新形勢下中國特色解決民族問題的新舉措和新經驗，國務院在2011年11號文件《關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》中，明確提出要通過橋頭堡建設，把云南建設成為我國民族團結進步邊疆繁榮穩定示范區。

中央的決策給云南省以巨大的鞭策和鼓舞。2012年6月，云南省委省政府出臺《關于建設民族團結進步邊疆繁榮穩定示范區的意見》(以下簡稱示范區)，提出“以共同發展促進民族團結，以邊疆繁榮促進邊疆穩定”為指導思想，堅持“全面統籌、重點突破，立足跨越、先行先試，政策拉動、項目推進，群眾至上、共建共享”四條基本原則，在民族經濟發展、民生改善保障、民族文化繁榮、民族教育振興、生態文明建設、民族干部培養、民族法制建設、民族理論研究、民族工作創新、民族關系和諧十個方面做出示范，實現少數民族和民族地區發展、民族團結進步事業、邊疆繁榮開放三大新跨越，到2015年示范區建設取得明顯成效，2020年全面建成示范區。為將“示范區”建設落到實處，云南省與國家民委建立了部省合作機制；在全省開展廣泛深入的宣傳動員；成立了由省委書記任組長、省長任副組長，省級26個部門領導為成員的示范區建設領導小組；全省各級各部門都進行了任務分解，細化措施，制定了各自的行動方案并開始實施，如云南省民委2013年就啟動實施了“十縣百鄉千村萬戶示范點創建工程”三年行動計劃，示范區建設已成為全省上下各族干部群眾的共識，正在云嶺大地上如火如荼地展開。一些先行先試的地方已經收到了明顯的成效。例如：

地處今普洱市墨江縣和紅河州紅河縣交界地帶的“黑樹林地區”，從距今260多年前的清朝乾隆年間，就爆發了雙方哈尼族民眾為爭水而引發的民族內部沖突，此后的200多年時間里，沖突時斷時續并在改革開放后進入高峰期，給雙方群眾的生命財產造成嚴重破壞并形成了影響廣泛的民族問題“熱點”地區。云南省委省政府于1988年派駐民族工作隊，開展了長期深入的調查研究和綜合治理工作，運用國家力量和政府投資幫助當地興修水利，使矛盾雙方從資源競爭沖突轉變為資源合作共享，深入開展黨和國家的民族政策、法律法規的培訓教育，妥善化解矛盾和處理突發事件，促進經濟社會發展，加強基層黨組織建設和干部隊伍建設，終于使這一地區延續了260多年的民族內部沖突得以徹底化解，一些當年沖突的前沿村寨建成了民族團結示范村，形成了穩定發展的良好局面。[1](P350～403)

改革開放以來，迪慶藏族自治州一直朝著“建設全國最好藏區”的目標努力工作。拉薩“3·14”事件后中央決定將其建設成為“全國藏區跨越發展與長治久安示范區”。為此，在中央和云南省的支持下，迪慶州確立了“生態立州、文化興州、產業強州、和諧安州”的發展思路，依托良好的自然生態環境和豐富多彩的民族文化大力發展旅游業，通過旅游業的跨越式發展帶動全州經濟社會全面發展，使各民族群眾的生活得到了顯著改善。同時，在全國率先出臺了《云南省迪慶藏族自治州藏傳佛教寺院管理條例》和《云南省迪慶藏族自治州民族團結進步條例》，大張旗鼓地開展民族團結進步創建活動。通過全面貫徹落實黨的民族宗教政策，落實和完善民族團結目標管理責任制，依法管理宗教事務，在經濟社會全面發展過程中引導宗教與社會主義社會相適應，有效地增進和維護了民族團結和社會穩定，成為全國藏區跨越發展和長治久安事業的一面旗幟和一個典型，正在發揮積極的示范作用。*近年來筆者多次赴迪慶州調研的總結材料。

為深入貫徹落實第五次全國民族團結進步表彰大會精神，文山壯族苗族自治州從2009年開始，選擇民族宗教工作任務繁重的平遠地區和地處邊境的老山片區為試點，開展跨區域的民族團結示范創建活動。以“民族團結、宗教和諧、社會穩定、經濟發展”為目標；以實施“宣傳教育、基層組織建設、平安創建、民生改善、基礎設施建設、產業發展”六大工程為主線；以開展“手拉手·兄弟情，心連心·魚水情，肩并肩·愛國情”三項活動為載體，經過幾年的努力，平遠地區從一個20世紀90年代違法犯罪事件頻發的“熱點”地區，變成了一個民族團結、宗教和順、經濟發展、人民群眾安居樂業的地區，平遠田心清真寺首創了在清真寺中設立“民族團結教育培訓中心”的民族團結教育機制，在各民族“三個離不開”的基礎上，民族宗教界人士發自內心地形成了“各民族都離不開共產黨的領導”的認知。老山片區則從一個過去許多村寨不通路、不通電，經濟社會發展嚴重滯后，苗、瑤、彝等族群眾生活極其困難，難以抵御和防范境外分裂滲透的地區，變成了一個村村通路通電、一村一品特色產業初步形成，生產生活條件明顯改善，民族團結深入人心，各民族群眾自覺守土固邊、筑起反分裂反滲透的堅固防線的地區。創建區的各項工作取得了顯著成效，正在發揮促進民族團結邊疆穩定的示范作用。*2013年5月筆者赴文山州的調研材料。

然而，云南畢竟是一個集邊疆、山區、民族、貧困為一體的不發達省份，要把云南建設成為能在全國真正發揮示范作用的示范區，還存在著許多困難和問題，主要有：

一是發展基礎薄弱。云南民族地區的交通、通訊、能源、農田水利等基礎設施建設起步晚、起點低，一些少數民族村寨至今仍然不通公路、不通電話，無安全飲用水，地震、干旱、滑坡、泥石流等自然災害頻繁發生，改善少數民族群眾基本生產生活條件的任務十分繁重。

二是總體發展水平低而不平衡，貧困問題嚴重。2011年，云南民族自治地方人均GDP為15377元，分別僅為全省的81.1%和全國的43.9%；農民人均純收入4224元，分別僅為全省的89.4%和全國的60.5%。全省78個民族自治地方縣有56個是扶貧工作重點縣，全省有貧困人口1000多萬，其中70%以上是少數民族；景頗、拉祜、佤、傈僳等民族貧困人口占本民族人口50%以上，擺脫貧困的要求十分強烈，但任務十分艱巨。

三是社會事業發展滯后。全省25個世居少數民族中，有19個民族人均受教育年限低于全省平均7.6年的水平，苗、瑤、傈僳、拉祜、德昂5個民族平均受教育年限還不到6年，導致少數民族專業技術人才嚴重匱乏。民族地區的醫療衛生、教育文化、社會保障等基本的公共服務體系遠不完善。

四是影響民族團結和邊疆穩定的因素增多。一些周邊國家內部不穩定，頻繁在邊境地區發生武裝沖突，給云南維護國家安全、民族團結和邊疆安寧帶來挑戰；一些周邊國家對其邊民實行特殊優惠政策，對我方邊民產生了強大的吸引力，造成邊民人心動蕩；毗鄰世界重要的毒品種植和加工區域的特殊地理位置，使云南邊境民族地區長期面臨著防范毒品和艾滋病侵蝕的巨大壓力；民族問題具有國際性，云南邊境民族地區受外來宗教滲透、民族分裂的影響長期存在，使云南維護民族團結邊疆穩定的任務十分繁重。

五是示范區建設涉及經濟、政治、文化、社會、生態五位一體總體布局方方面面的政策和工作，牽涉面廣，任務繁重，情況復雜，工作難度大，是一項長期、復雜、艱巨的系統工程，亟需黨和國家從戰略高度加強領導，給予必要的統籌協調和安排。

三、加強示范區建設的幾點思考

基于云南民族工作的已有經驗、建設示范區的進展成效及其面臨的困難和問題，筆者謹就加強示范區建設提出以下幾點思考。

1.提高全國各民族干部群眾對示范區建設重大意義的認識

當今世界絕大多數國家都是多民族國家。民族問題是所有多民族國家都要面對的影響其發展穩定和綜合國力強弱的重大社會和政治問題。因此，幾乎所有的多民族國家，都在對如何解決本國的民族問題進行長期的理論與實踐探索。然而，迄今為止，民族問題仍然是一個世界性難題，世界上還沒有任何一個國家可以宣稱已經成功地解決了民族問題，恰恰相反，在勃列日涅夫時代就公開宣稱已經“徹底和一勞永逸地”解決了民族問題的前蘇聯[2](P343)，卻在民族主義浪潮的沖擊下四分五裂。由于民族矛盾激化，一些國家和地區出現了大規模的民族沖突和民族仇殺，我國周邊的緬甸、泰國、菲律賓、印度等國的國內民族沖突一直綿延不絕。就連最發達的西方國家也未能擺脫民族問題的困擾，如英國的北愛爾蘭問題、西班牙的巴斯克分離運動、加拿大的魁北克獨立運動、美國國內嚴重的種族矛盾等。

中華人民共和國成立以來，中國共產黨領導全國各族人民走出了一條中國特色解決民族問題的正確道路，但是，隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，隨著工業化、城鎮化和現代化的快速推進，中國的民族問題也日益呈現出不斷增多趨強的特點，迫切要求對中國特色解決民族問題的道路做出新的實踐和理論探索。因此，中央確定在云南進行示范區建設，既是對過去云南民族團結進步事業和民族工作的充分肯定，又是對未來云南的殷切期望，云南肩負著持續增進民族團結和維護邊疆穩定的重大責任，肩負著為全國成功解決新時期民族問題探路示范的艱巨任務，肩負著為堅持、完善、豐富和發展中國特色解決民族問題的道路、制度和理論做出新探索新貢獻的崇高使命，示范區建設由此而具備了重大的理論和實際意義。應按照黨的十八大關于“深入開展民族團結進步教育”的精神，通過廣泛宣傳和教育，使全國各民族干部群眾都能夠充分認識示范區建設的重大意義，大力支持示范區建設。

2.示范區建設必須堅持和完善中國特色解決民族問題的正確道路

一個國家在解決民族問題上走什么樣的路，是這個國家特定的經濟、政治、社會、文化等多種因素的歷史與現實綜合作用的結果。新中國60多年來的實踐證明，中國特色解決民族問題的道路，是尊重歷史、符合國情的正確抉擇。在現階段，中國特色解決民族問題的正確道路，就是在中國特色社會主義現代化建設進程中，堅持和完善民族區域自治制度，牢牢把握各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的主題，加快少數民族和民族地區發展，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展，逐步實現中華民族偉大復興的中國夢。中國夢是56個民族共同的夢，要靠凝聚中華民族大家庭中56個民族大團結的力量來實現。在追求和實現這個夢想的過程中，必然會遇到許多可以預見和難以預見的風險和挑戰，民族問題和民族工作領域也必然會出現許多新情況和新問題，這就必須堅持“守正創新”，即一方面理直氣壯、堅定不移地堅持經過實踐檢驗的中國特色解決民族問題的正確道路，另一方面又以改革創新的精神，不斷探索新形勢下解決民族問題的新思路和新辦法，進一步豐富、充實和完善中國特色解決民族問題的正確道路。這是“示范區”建設必須始終堅持的根本原則。

3.加強頂層設計，建立國家層面的示范區建設統籌協調機制

現在，將云南建設成為我國民族團結進步邊疆繁榮穩定示范區的國家目標已經明確，戰略定位已經清楚，關鍵就在于落實了。由于示范區建設是一項牽涉面很廣的復雜的系統工程，而具體承擔這一建設任務的云南省，又面臨著許多僅靠本省力量所難以解決的困難和問題，因而迫切需要中央從戰略高度加強領導，加強頂層設計，發揮國家權力所擁有的巨大能量，動員和統籌國家力量來確保這一目標的順利實現。為此筆者建議：一是中央研究、制定和出臺一套支持示范區建設的政策；二是中央召開一次示范區建設工作會議，動員和部署國家力量支持示范區建設；三是成立一個國家層面的示范區建設領導機構，負責統籌協調和安排示范區建設方方面面的工作；四是出臺一個示范區建設的科學規劃；五是具體落實一批國家支持示范區建設的項目。筆者相信，只要真正落實了以上的“五個一”，示范區建設就一定能夠不斷取得成效并如期實現目標，云南就能成為全國民族地區更加爭相仿效的示范區。

4.緊密結合云南省情實際進行創造性的探索與實踐

前已述及，新中國60多年來云南民族工作的根本經驗，就是緊密結合云南實際創造性地貫徹落實黨的民族政策，改革開放以來云南民族工作創造性探索實踐的“八個率先”，已經為全國的民族工作做出了示范。然而，將黨和國家民族工作的大政方針與云南多民族發展不平衡的實際緊密結合的探索與實踐，絕非一蹴而就、一勞永逸的靜態任務，而是一個動態的不斷發展、不斷完善的過程，需要不斷地分析新情況、探索新路徑、解決新問題。國務院確定在云南建設示范區，就是將如何在新形勢下解決新的民族問題進行新的探索與實踐的光榮任務交給了云南，從而也就賦予云南緊密結合省情實際開展創造性探索實踐，不斷走出“率先”步伐的機遇和使命。云南一定要不負重托，敢于擔當，發揚摸著石頭過河的探索精神，不等不靠、敢為人先，大膽試、大膽闖，力爭在云南已具備良好基礎的若干領域，諸如民族文化繁榮發展、生態文明建設、民族干部培養、民族關系和諧、民族工作創新等方面率先取得突破，盡快在全國發揮出示范作用。