基于危機管理理論的H7N9型禽流感等公共健康危機事件應對探討

劉鵬程 孫 梅 應曉華 黃葭燕 陳 文

復旦大學公共衛生學院,上海,200032

近年來，各類新型的公共健康危機事件頻發，給人民群眾生命健康造成巨大沖擊。2013年3月底，上海和安徽兩地率先發現并報告H7N9型禽流感病例，此后疫情在江蘇、浙江、北京、河南等地相繼發現，截至4月14日，全國共報告60例確診病例，死亡13例，由傳染性疾病所引起的公共健康危機事件再次引發人們的關注。其波及人群廣，涉及范圍大，傳播速度快，威脅人民群眾的身體健康和生命安全，且易產生社會恐慌[1]，所帶來的嚴重影響已不僅僅局限于個體或某一地區，也超出了醫療衛生領域，給國民經濟發展、國家安全和社會和諧均帶來重大影響。如何應對H7N9型禽流感等公共健康危機事件受到各方的重視，也成為一項全社會的課題。本文將結合危機管理理論探討H7N9型禽流感等公共健康危機事件的應對。

1 危機管理理論及其指導意義

危機管理是指組織或個人通過危機監測、危機預控、危機決策和危機處理,以達到避免危機、減少危機的危害,抑或將危機轉化為發展機會的管理活動[2]。危機發生的意外性、緊急性和危險性等一般特點,決定了危機管理具有不確定性、應急性和預防性三大特點。危機管理的目的是防范、化解危機，不僅要通過科學有效的措施化解已發生的危機，減少危機發生可能造成的損失，同時還要在日常工作中未雨綢繆，做好防范工作[3]。

現代危機管理理論起源于美國，已廣泛運用于組織管理，尤其是企業管理。根據羅伯特.希斯的危機管理理論，危機管理由“4R”組成：縮減(Reduction)、預備(Readiness)、反應(Response)、恢復(Recovery)。“縮減”是指縮減危機的發生及沖擊力，使危機影響減少到最低限度；“預備”包括預警和監測等，意味著要在危機發生之前就做出反應計劃和人員培訓；“反應”是指危機一旦發生，應及時迅速的進行應對，解決危機；“恢復”是指危機過后，管理者要對恢復和重建工作進行有效的管理，并及時總結經驗教訓[4]。奧古斯丁將危機管理劃分為6個不同的階段：危機的預防、危機管理的準備、危機的確認、危機的控制、危機的解決、從危機中獲得[5]。希斯和奧古斯丁的理論體系構成了危機管理理論的基礎。

近期發生的H7N9型禽流感的廣泛影響再次將如何科學應對公共健康危機問題拉入社會眼簾。危機管理理論從危機管理的管理流程出發，其原理同樣適用于社會危機的管理，對公共健康危機事件的應對具有很好的指導意義。

2 公共健康危機事件的應對

2.1 危機的預防

公共健康危機事件的預防是危機管理的第一階段，但又往往因為其無形性被人們所忽視。危機預防是一種最經濟的手段，“預防為主，常抓不懈”是危機管理的方針。

危機預防工作應包括監測、信息報告與預警體系的構建[6]。公共健康危機的預防需要需周全考慮，對可能出現的問題進行監測與預警[7]。

我國已經建立了統一的突發事件預防控制體系[8]，地方需嚴格按照相關規定建立和完善突發事件監測與預警系統，進行信息的收集、分析和報告；結合不同地區的自身情況，制定監測計劃，科學分析、綜合評價監測數據。例如，對于H7N9型禽流感各地建立起流感監測系統，通過哨點醫院的病例監測和監測實驗室網絡的實驗室監測相結合，及時發現疫情，并通過監測系統上報。對早期發現的潛在隱患以及可能引發公共健康危機事件的因素，及時報告以便于及時決策，盡量將危機解決在萌芽狀態。

2.2 危機管理的準備

在對可能發生的公共健康危機事件進行預防的基礎上，依然需要做好危機發生的準備，危機管理的準備主要是制定危機應對預案[9]。

預防的制定需要結合地區實際，對公共健康危機事件應對的組織機構和各部門的相應職責及其協調組織機制做出規定，對危機監測機構和應急處置技術部門的相關工作做出規定，對公共健康危機事件的危機級別進行設定并做好應急處置工作方案。如SARS、H7N9型禽流感等公共健康危機事件發生時往往需要調配大量的人財物等資源。因此，保證危機應對的設施、設備、救治藥品和醫療器械等物資儲備是危機管理準備的重要方面，同時需要對危機應對人員隊伍進行培訓和演練，對廣大群眾開展各種形式的健康和科普教育。

以上海為例，上海建立起了完善的公共健康危機事件應急準備工作。在預案與演練方面建立了預案體系并定期開展流感和不明原因肺炎應對、衛生應急理論知識、基本技能和突發公共衛生事件應急處置等方面的演練培訓；在隊伍建設和物資儲備上，建立了國家突發急性傳染病防控應急隊，同時加強了檢測設備、生物安全與消毒設備、試劑耗材、后勤保障等方面的建設；在現場應急處置的準備方面，開展現場流行病學培訓項目，加強了后備梯隊建設。這些方面對其在本次H7N9型禽流感的應對中提供了較充足的基礎。

2.3 危機的確認

公共健康危機事件剛剛發生時往往起源于局部，信息模糊，原因和影響程度不明，容易引起公眾的猜測和恐慌情緒。因此危機的確認非常重要，公共健康危機事件的危機確認工作主要包括對危機發生的確實、確證以及相關初步信息的發布。

各監測機構和相關醫療衛生機構發現危機出現后要及時報告上級主管部門，地方政府和衛生行政部門一方面需迅速組織專業技術人員對公共健康危機事件進行確認，并依據法律規定采取相應的初步控制措施。同時，應向其上級進行匯報，并根據上級的指令進行必要的信息通報，讓社會了解事態進程，防止不良輿論的消極影響。

2.4 危機的控制

對H7N9型禽流感等公共健康危機事件的反應和控制是考驗危機管理的關鍵環節，需要多方協調，共同應對危機。國家《突發公共衛生事件應急條例》對突發公共衛生事件的應急處理作出了詳盡的規定，這 對公共健康危機事件的應對同樣適用。

其中幾個關鍵的環節包括：危機確認和論證后應急預防的啟動和報告；公共健康危機應急處理指揮部對本行政區域內突發事件應急處理工作進行督察和指導；應急處理專業技術機構負責事件的技術調查、確證、處置、控制和評價；醫療衛生機構、監測機構和科學研究機構服從統一指揮，積極配合；交通運輸和物資保障部門應當保證物資等及時到位；衛生行政部門對危機事件現場、傳播環節和相關人員采取必要的控制措施等并及時發布公告健康危機事件的進展信息。

需要特別注意的是，媒體和信息的管理在現代社會日益重要，為避免危機升級和恐慌的產生，政府需要有目的、有選擇地控制信息源和信息傳播渠道，與媒體合作，正面引導，為危機的控制營造良好的環境。

公共健康危機的控制中，各個相關部門的協調配合是危機控制的關鍵，在必要的時候地區間的聯防聯控亦非常必要。如在H7N9型禽流感的防控過程中，根據國務院總體要求和國家衛生和計劃生育委員會統一部署，由上海牽頭，成立了滬蘇浙皖3省1市應對人感染H7N9禽流感疫情區域聯防聯控機制，加強地區防控信息通報、開展突發疫情聯合處置等。

2.5 危機的解決

在危機發生確認和采取一系列措施使危機得到一定程度的控制后，公共健康危機管理的目的是解決危機。危機解決的核心措施是控制源頭、切斷擴散途徑和保護高危人群，通過這些措施解決危機。

2.5.1 控制源頭。對危機產生的原因進行流行病學調查和生物學確認，對食物、水源或生物因素等公共健康危機源頭迅速封鎖和進行針對性處理。如封鎖H7N9型禽流感病毒的活禽產地，進行消毒，對可能的病毒攜帶活禽進行捕殺等措施。

2.5.2 切斷擴散途徑。對公眾健康事件的擴散途徑進行阻斷，防制其在人群中的擴散，如對已感染H7N9型禽流感病毒的人員進行強制性隔離，暫時關閉活禽交易市場，加強對流通環節的控制，對出入境的人員、交通工具、貨物、集裝箱、行李、郵包等加強檢驗檢疫。

2.5.3 保護高危人群。高危人群較一般人群更易受到健康事件的危害，在開展普遍性的健康教育的同時，應對高危人群采取專門措施。如H7N9型禽流感防治中對免疫力低的老年和兒童接種疫苗，對活禽養殖和經營者重點加強防護等。

2.6 從危機中獲得

危機管理的最后一個階段是總結經驗教訓。對危機產生的原因、危機處理過程、危機引發的后果進行科學分析，對公共健康危機事件的預防、準備、控制和解決環節的工作進行評價。組織專家對預案在危機事件中的作用進行評估，進一步完善預案；根據各方在危機事件中的表現合理獎懲，提出在技術、管理、組織運作等方面的改進建議，以避免類似情況再次出現。此外，與危機對應的總結同時的是恢復因公共健康危機事件應對造成的社會活動的限制，恢復日常社會秩序；對危機后遺癥進行處理，以消除危機對民眾的負面心理影響。

在對整個公共健康危機事件應對處置進行總結的基礎上，一些工作可以納入到常態管理。如上海市政府在H7N9型禽流感疫情控制后頒布了《上海市活禽交易管理辦法》，規范了活禽交易；衛生部門出臺《加強本市涉禽場所防控人感染禽流感工作方案》，同時密切監測和防控。

3 結論

危機管理理論完整地體現了公共健康危機事件科學應對的過程，將其引入到H7N9型禽流感等公共健康危機事件的處置中具有適宜性。隨著人們生活方式的改變，各類公共健康危機事件的發生呈現多發性、多樣性和復雜性，對科學、合理和迅速應對提出了更高的挑戰。SARS過后，國家著力加強了突發事件應對的組織建設和能力建設，取得了較好的成績，但同時也應看到，危機預防機制仍薄弱、危機事件應對管理評估機制依然不健全、社會輿論引導不足等問題依舊突出[10]。當前，H7N9型禽流感的應對還未結束，它也不會是最后一次公共健康危機事件，各級防控部門可以借鑒危機管理的工作過程，從危機的預防、準備、確認、控制、解決到總結6個環節重點加強工作，同時著力加強易被忽視的危機預防和危機應對的總結工作，形成動態的工作機制。

[1]陳萍.淺析突發公共衛生事件中的社會焦慮心理——以SARS為例[J].醫學與社會,2005,18(11):39-41.

[2]朱貽庭,崔宜明.倫理學大辭典[M].上海:上海辭書出版社,2002.

[3]王菊.運用危機管理理論完善突發公共衛生事件的應對機制[J].衛生軟科學,2011,25(10):661-663.

[4]羅伯特·希斯.危機管理[M].北京:中信出版社,2004.

[5]諾曼·奧古斯汀.危機管理[M].北京:中國人民大學出版社,2002.

[6]馮啟明,韋 波,張志勇.構建突發公共衛生事件危機管理系統的理論分析[J].衛生軟科學,2005,19(3):190-192.

[7]譚相東，孫薇，李南，等. 2011年全國人大代表和全國政協委員會有關衛生事業的建議、提案分析[J]. 醫學與社會，2012，25(3)：34-35.

[8]余雪梅,樂虹,郝敏,等.國內外突發公共衛生事件應急管理體系比較研究[J].醫學與社會,2007,20(7):34-35.

[9]繆凡,陳坤,張薇,等.突發公共衛生事件中危機管理模式的作用[J].中國公共衛生,2006,22(10):1276-1277.

[10]徐勇.突發公共衛生事件的三級預防與管理[J].中國衛生事業管理,2004(12):731-732.