我國村衛生室法律性質探析

趙曉佩 呂兆豐 王曉燕 黃 昊 李 瓏 王 玉 陳世景

首都醫科大學衛生管理與教育學院，北京，100069

村衛生室是活躍在農村的基層衛生醫療機構，是我國農村三級醫療衛生服務網絡的網底，承擔著農村居民首診的重要職責，是保障村民健康的第一道防線，具有不可替代的重要作用。明確村衛生室的性質，有利于進一步明確其功能定位，完善村衛生功能，穩定、持續地為村民提供公共衛生和基本醫療服務，確保農村居民初級衛生保健的可及性[1]。由于目前村衛生室的所有制性質沒理順，舉辦形式不統一，陣地建設不規范，醫生人數不固定，執業能力不平衡，給村衛生室建設的模式統一和規范化管理增加了技術難度[2]。隨著村民健康意識和權力觀念的不斷增強，鄉村醫生與村民間越來越呈現出現代醫患關系權責明晰的特點，因此明確村衛生室的法律性質，也有利于確定法律責任承擔主體，理順各種關系。

現行立法或文件鮮有涉及村衛生室性質的規定，只有《醫療機構管理條例》規定衛生所(室)屬于醫療機構。個別省的有關文件對村衛生室的性質有所涉及，如2007年1月17日安徽省衛生廳印發的《安徽省村衛生室管理辦法》(試行)，規定村衛生室是由集體或其他形式興辦的非營利性、公益性的醫療衛生機構，是農村衛生事業的重要組成部分。但是，上述法律或文件只是籠統規定了村衛生室的性質是醫療機構，實踐中村衛生室可采取不同的舉辦形式，而不同舉辦形式的村衛生室，其具體法律性質又有所不同。投資主體不同，性質各異，所有權和使用權不同，管理權和經營權不同，資產歸屬也應區別對待[3]。因此筆者認為應該對常見形態的村衛生室的具體法律性質予以探討。

1 個體舉辦村衛生室的法律性質

個體舉辦可以是個人單獨舉辦、個人聯辦等形式，創辦資金源自私人而非政府或公立機構。

1.1 個體舉辦村衛生室法律性質界定的困難

由于《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)規定的民事法律關系主體形式只有自然人和法人，個體工商戶、個人合伙和農村承包經營戶都歸于自然人范疇，參照自然人的相關規定。按照現行《民法通則》的規定，難以對村衛生室的主體身份進行界定。①村衛生室非法人。《民法通則》第三十七條規定，法人應當具備下列條件：依法成立；有必要的財產或者經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能夠獨立承擔民事責任。個人舉辦的村衛生室內部沒有細分的組織機構；沒有獨立的財產和經費；村衛生室不能獨立承擔民事責任，因此村衛生室不是法人。②個體工商戶、個人合伙和農村承包經營戶等界定也不適合村衛生室，因為村衛生室既非從事工商業經營活動的主體；也非承包農村土地、山林、魚塘等的承包戶。

1.2 個體舉辦村衛生室應界定為個體組織

筆者認為個體舉辦的村衛生室應定性為類似于個體工商戶、個人合伙的個體組織，適用有關自然人的相關法律規定，原因如下：村衛生室的財產與村醫個人的財產無法區分，村衛生室的日常經營收入支出由村醫個人財產直接支付；村衛生室的法律責任就是村醫個人的法律責任，類似于個人工商戶——而不同之處在于村衛生室是非營利性機構，這一點將影響到村衛生室的納稅行為而并不影響其法律性質的界定。

對于個人舉辦的村衛生室而言，因其法律性質為個體組織，不是法人，所以其營業執照的法定代表人應空缺，只填寫主要負責人一欄。根據最高人民法院《關于適用若干問題的意見》(法發〔1992〕22號)第三十八條的規定，不具備法人資格的其他組織，以其主要負責人為代表人。個體舉辦的村衛生室的主要負責人應是村醫本人。

這類村衛生室往往由村醫自我投資、自我管理、自負盈虧。由于缺乏財政支持，其基礎設施大都比較落后，難以做到“三室分開”，常用醫療設備也比較簡陋，大多數難以滿足當前醫療衛生工作的實際需求。

村醫個人為村衛生室的主要負責人，其應當承擔相應法律責任。法律責任是指基于法律事實因果關系而產生的賠償、補償或懲罰的負擔[4]。法律責任的認定、歸結和執行是法律運行的保障機制，是維護法制的關鍵環節[5]。然而由于我國目前缺乏針對個人的醫療責任分擔機制，鄉村醫生責任承擔能力不強，因此一旦發生醫療糾紛，鄉村醫生將可能面臨無法繼續執業的境況。

對于這類村衛生室，一方面衛生行政部門應加強對其日常診療行為的監督，另一方面政府也應出臺相應的政策，提升其開展醫療衛生服務的能力，必要時可通過政府購買改變其所有制性質。

2 村民委員會舉辦村衛生室的法律性質

村民委員會是農村的基層群眾性自治組織。從法理層面分析，由村民委會員舉辦的村衛生室，本身沒有獨立的法律地位，村衛生室的行為應歸屬于舉辦方村民委會員。鄉村醫生為接受村民委會員聘用在村衛生室從事診療工作的醫務人員。村民委會員有權決定村衛生室日常經營活動的具體方式，有權對村醫的日常行為予以監督。

2.1 村民委員會舉辦村衛生室的復雜狀況

村民委員會舉辦村衛生室的狀況極為復雜。實踐中，雖然不少村衛生室頂著村民委會員舉辦的名義，但伴隨著家庭聯產承包責任制的推行，村級集體經濟改變了過去“集體所有、統一經營”體制一統天下的格局，村民委會員對農村事務的管理逐漸減少，對村衛生室也不再進行有效的管理[6]。

當前，不少村衛生室，既有村民委會員舉辦的特點，如房屋為村民委會員提供，或者村衛生室日常經營活動的水電暖等為村民委會員提供，村醫的選聘由村民委會員決定；同時又有個體組織的特點，村民委會員對村衛生室的日常工作缺乏監管，村衛生室沒有獨立的財務核算，村衛生室財務就是村醫個人財務，實際上已經是個體經營，自負盈虧。現實中，名為村集體興辦的村衛生室，實際基本為村醫個體興辦或承包經營的市場化經營機制，與集體毫無經濟利益關系，完全是變相的個體經營行為。但是，對于實踐中情況復雜的此類村衛生室，難以從法律上明確界定其應有的產權歸屬和法律性質。

筆者在調研中，觀察到村衛生室執業許可證上法定代表人的填寫十分混亂，有的填寫村民委會員主任，有的空缺，有的填寫村醫本人。這也印證了村衛生室法律性質界定的困難。實際上村民委會員辦的村衛生室，村衛生室本身不具有獨立的法律地位，其行為應屬于舉辦方村民委會員。

《民法通則》第三十八條規定，依照法律或者法人組織章程規定，代表法人行使職權的負責人，是法人的法定代表人。但對于村民委員會是否為法人，《民法通則》并未規定村民委會員的民法性質，規定法人包括企業法人、機關、事業單位法人和社會團體法人，村民委會員明顯不能劃入上述各法人類別中。而國家統計局于2001年08月10日頒布并實施的部門規章《第二次全國基本單位普查法人單位及產業活動單位劃分規定》第七條對村民委會員的法人性質予以了確定，其規定依據《中華人民共和國居民委員會組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》批準設立的居民委員會和村民委員會是其他法人。因此村衛生室執業許可證上法定代表人一欄應填寫村民委會員主任。

2.2 村民委員會舉辦村衛生室法律性質界定不清的負面效應

村民委員會舉辦村衛生室現實情況的復雜性，導致難以理順其所有制性質，進而界定其法律性質也十分困難。這不但影響到村衛生室基本醫療和公共衛生職能的發揮，也給村衛生室的發展和規范化管理增加了難度。

而這種情況也正是實踐中村民委會員為規避法律責任，村民委會員主任不愿擔任村衛生室的法定代表人而導致法定代表人空缺的現象的原因。如果是村民委會員舉辦的村衛生室，村民委會員和村醫之間的法律關系應視同我國侵權責任法第三十四條認定的用人單位和工作人員的法律關系，在這種情形下工作人員因執行工作任務造成他人損害的，由用人單位承擔侵權責任。最高人民法院1987年7月21日《關于審理經濟糾紛案件具體適用民訴的若干問題的解答》中規定：“不具備法人資格的鄉(鎮)、村舉辦的企業和街道舉辦的企業，因為經營管理不善，管理體制變革而關閉的，有關它們的訴訟應由其主管部門或主辦單位作為被告參加訴訟。”村民委會員與其舉辦的村衛生室的法律關系可以參照該司法解釋。村民委會員和村衛生室之間是內部管理關系，村衛生室不能獨立承擔相應的法律責任。但是對于實踐中村衛生室法律性質不明確的情況，難以厘清其舉辦方到底是村民委會員還是村醫自我經營，因此在確定法律責任承擔主體方面較為困難。

3 鄉村一體化模式下村衛生室的法律性質

根據2010年3月31日《衛生部辦公廳關于推進鄉村衛生服務一體化管理的意見》(衛辦農衛發〔2010〕48號)規定，鄉村一體化管理是指在縣級衛生行政部門統一規劃和組織實施下，以鄉鎮為范圍，對鄉鎮衛生院和村衛生室的行政、業務、藥械、財務和績效考核等方面予以規范的管理體制[7]。

課題組在安徽省合肥市肥西縣調研時，有村醫說實行一體化管理后，衛生室醫療機構執業許可證上的法人代表填的是衛生院院長，他們每年上交衛生院5000元作為風險管理費。村衛生室如果執業過程出了問題先自己調解，調解不了患者就會跟衛生院打官司。筆者對浙江省衢州市開化縣就村衛生室和鄉鎮衛生院的關系進行訪談時，相關人員告知實行緊密的一體化管理的地方，村衛生室的房子由政府出錢建造，人員由衛生院統一管理并發放工資，鄉村醫生按照衛生院統一規定上下班。除了類似注射費、掛號費等一些收入，衛生院給每人每年2萬元作為績效考核工資，按照績效考核的分值發放。

因此，在充分實施鄉村一體化制度的地區，村衛生室完全并入鄉鎮衛生院的管理范疇中，鄉鎮衛生院不僅對村衛生室的日常診療活動進行業務指導，而且鄉村醫生由鄉鎮衛生院聘任并支付工資報酬。村衛生室的法人代表為鄉鎮衛生院院長，鄉鎮衛生院對村衛生室的診療行為承擔法律責任。

[1]任苒.村衛生室性質急需明晰[J].中國衛生人才,2008(7):8-9.

[2]陳益高. 村衛生室建設與鄉村醫生管理的問題解析與對策建議[EB/OL]. (2013-02-10). http://wenku.baidu.com/view/600a2303bed5b9f3f90f1c16.html.

[3]王正文.村級衛生室性質界定和資產歸屬探討——以寧夏回族自治區涇源縣為例[J]. 人民論壇,2011(4):62-63.

[4]劉星.法理學導論[M].北京:法律出版社,2005.

[5]張文顯.二十世紀西方法哲學思潮研究[M].北京:法律出版社,1996.

[6]彭海紅.中國農村集體經濟的現狀及發展前景[J].紅旗文稿,2010(23):16-18.

[7]錢矛銳,楊竹,陳永忠.論村衛生機構的性質、地位與功能[J]. 醫學與哲學：人文社會醫學版，2009,30(12):40-42.