環境管理與公眾參與

將樂縣環保局 范淑芬

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環境管理與公眾參與

將樂縣環保局 范淑芬

隨著環保事業的發展，社會公眾特別是一些個人和非政府環保組織參與環保的熱情越來越高。對于公眾來說，參與環境保護和管理，既是自身的權利，也是一種義務。公眾參與是我國環境保護立法的一項重要基本原則。該文闡述了公眾參與環境保護的概念及其發展路徑，論述了公眾參與環境管理的意義，以及我國建立公眾參與機制的途徑和方法。

環境保護 公眾參與 途徑

環境保護公眾參與是指公民或公民組成的團體直接或間接參與環境保護立法、政策及決策、環境管理和監督、環境維權等活動，實現環境治理和善治，它是公眾參與社會公共事務在環境保護領域的延伸和拓展。從參與主體看，公民或公民組成的團體是環境保護公眾參與的主體；從參與范圍和途徑看，既有立法、政策、決策制定中的源頭式參與，也有法律、政策及決策實施中的過程式參與和監督式參與，還有利益受損后的維權式參與；從權利和義務層面看，公眾既享有清潔環境的權利，同時也負有保護環境的義務；從公眾參與的目標看，是為了實現環境治理和善治。

1 公眾參與環境保護的意義和作用

我國《環境保護法》規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。以權利和義務的方式確立了公眾參與環境保護的法律地位，并為公眾的環境知情權提供了渠道。另外，污染防治法和環境法中也有關于公眾參與的規定，這些都表明國家越來越重視公眾參與制度。

公眾參與是捍衛自身利益的需要。環境與人類生活、生產密切相關，人類離不開環境，人類應該尊重自然，破壞自然環境最后受害的仍是人類自己。所以保護環境也是保護人類自身利益。保護環境要靠公眾，在公眾的強烈要求下，許多國家實行了環保立法和環保措施，公眾成了環境保護的動力。

公眾參與有利于決策民主化和科學化。國家對環境保護進行管理，離不開公眾的擁護和支持，這樣可以提高決策的透明度，有利于排除環境侵害、減少環境糾紛。

公眾參與對政府管理環境起輔助作用。環境問題具有綜合性、復雜性、技術性，僅僅依靠政府的力量難以達到預期效果。首先，政府不能及時全面地搜集到信息，而公眾生活在環境之中容易獲得全面、真實的信息，為政府制定科學合理的決策提供幫助。其次，政府資源的不足需要全社會投入人力、物力、資金，保證環保事業的順利進行。

環境利益是公眾利益，所以政府決策是否可行關系到各方面利益，他們是直接利益相關者。作為環境中的一員，公眾有權對關系他們環境權的決策提出建議，并且依公眾對環境的了解方便收集信息，建議也往往是可行的，這有利于提高政府的辦事效率，保證政府工作的透明度，方便群眾監督和打造服務型政府。

公眾參與有利于對環境違法行為進行有效監督。政府是追究環境違法行為責任的主體，但是環境問題具有廣泛性、復雜性，僅僅靠政府的力量難以對違法行為進行全面監控，而公眾參與的廣泛性可以彌補政府監督的缺陷。就各國情況來看，目前環境執法不太受重視，公眾參與可以使自己救濟自己，減輕了環境執法部門的負擔，同時也保護自己的利益不受非法侵害。由此，對環境違法行為的有效監督只有通過公眾參與才能實現。

公眾參與，體現了中國民主法制與法治文明的逐步成熟。公眾參與環境管理不僅是環境保護工作的需要，同時也是一個國家是否重視和保護公民權利的一個重要標志，它與一個國家的政治民主進程是緊密聯系在一起的。

2 有關環保法律法規在公眾參與上存在的不足

我國目前的法律法規雖然對公眾參與有一定的規定，但還存在一些問題，主要表現為：關于公眾參與的立法規定太分散，難以執行，且容易出現各法條間的沖突；政策性文件的規定在公眾中缺乏法律權威性，不易實施；公眾參與的方式和內容僅僅停留在制度層面，缺乏可操作性。如我國《水污染防治法》第13條規定：“環境影響報告中，應當有該建設項目的所在地單位和居民的意見。”但并沒有規定相應的參與途徑、程序，沒有明確公眾的權利義務，使公眾無法參與。

我國環保工作從上世紀70年代初起步，至今已歷經40多年，但就環保執法來說，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然普遍存在，公眾參與的民主法制機制不足是其重要原因。這些年來，盡管領導層已經出臺了許多有利于社會和諧的環保政策，但政策執行的力度不足。這些環保政策盡管受到社會成員的普遍歡迎，但社會力量并不能參與政治過程，社會力量不能轉化成為促進政策執行的政治力量。中國的國情是人口眾多、資源緊缺、環境容量小，可持續發展模式已變成中國不得不選擇的唯一發展模式。要實現“讓人民喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環境中生產生活”，實現整個社會“走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路”，就必須出臺一系列切實可行的環保政策法規，動員社會各界人士參與環境保護，強化民主法制的監督制約機制，加大公眾環境管理的參與力度。

3 更好地促進公眾參與環境管理的途徑

當前，隨著我國環境保護工作的深入開展，環境管理工作的進一步深入，公眾環境意識的進一步提高，環境管理需要公眾參與的呼聲日益增高。為了把握好公眾參與環境監督和環境管理的尺度，激發公眾參與環境監督管理的熱情，需要認真做好以下幾方面工作：

3.1 公開環境信息、公開環境質量、企業排污狀況，賦予公眾環境知情權

環境信息公開又稱環境信息披露，是一種全新的環境管理手段。它承認公眾的環境知情權和批評權。通過公布相關信息，借用公眾輿論和公眾監督，對環境污染和生態破壞的制造者施加壓力，并通過定期發布環境質量報告、企業排污情況，使公眾對轄區內的環境質量、企業排污情況有所了解，讓公眾擁有環境知情權，這是公眾參與環境監督、管理的前提。發布轄區內的環境質量報告，并對轄區內的環境質量做出客觀評價，使群眾了解身邊的環境質量。其次，環保部門要認真對待群眾的來信來訪，認真解答群眾提出的環境問題，無償向群眾提供有關環保信息。開通舉報電話，環保監察人員接到報案后要及時趕到現場調查、取證和解決問題。

3.2 制定、完善公眾參與的環境監督管理機制，出臺配套的激勵政策

出臺相應的政策是公眾參與環境監督、管理的基礎。明確了社會力量在環境監督管理工作中的作用，讓他們在環境監督管理工作中發揮其應有的作用。出臺的政策中要有明確的激勵政策，特別是在舉報煙塵污染、污水偷排、噪聲擾民以及環境糾紛解決等方面成績突出的個人或團體要加大獎勵力度，這樣既減輕了行政部門的壓力，降低了管理成本，提高了執法效率，又完善了環境監督管理機制，提高了執法的透明度。

用地方法規的形式來保障公民參與環保的權利，是我國環境保護法治化進程中的一個標志性事件，既體現了政府對公眾環境保護知情權的尊重，又反映出政府大膽引入公眾參與的力量，徹底改變“政府—企業”的單邊管理格局，并向“政府—企業—公眾”多邊格局運作的轉變。

3.3 環境決策民主化

2003年9月1日開始實施的《環境影響評價法》意義十分深遠，它規定政府機關要對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益進行專項規劃，應當在該規劃審批前，通過舉行論證會、聽證會等形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。中國公民的“環境權益”首次寫入國家法律，它意味著群眾有權知道、了解、監督那些關系自身環境的公共決策。但是，在“參與”的具體條件、具體方式、具體程序上還缺少明確細致的法律規定。對此，應制定出明晰的程序與權利，切實解決保障公眾參與環保權利的問題，并將“公眾滿意度”作為重要的評價指標，為公眾參與環境管理創造更好的條件。

3.4 建立環境公益訴訟制度

隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，但公害問題也日益凸現出來。為了維護公共利益，公益訴訟被不斷重視。環境公益訴訟是指為了保護社會公共的環境權利和其他相關權利而進行的訴訟活動，也是針對保護個體環境權利及相關權利的“環境私益訴訟”而言的。環境公益訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。

建立環境公益訴訟制度有以下必要性：（1）司法對于保護環境、懲罰環境污染違法行為具有更強的權威性。（2）通過訴訟的方式制止環境違法行為，可以有效克服“政府失靈”。（3）環境公益訴訟制度是法制化的必然產物。相應的，要將環境公益訴訟的原告主體范圍進一步擴大，希望更多的組織能夠參與進來，要通過法律明確規定具體的環境公益訴訟主體范圍，使其具有可操作性。

3.5 立法明確公眾的參與權

在我國，由于公眾的法律理念還很薄弱，參與意識不強，更需要從理論和實踐兩個層面強化公眾的參與理念，探索積極的促進機制，一是要完善立法，通過立法將公民在環境保護方面的各項基本權利和義務法律化、制度化；二是擴大環境訴訟的原告范圍和受案范圍，完善環境訴訟資助制度；三是提高全民族的環境保護法律意識，鼓勵和支持公眾參與環境影響評價等環境管理活動；四是鼓勵和支持環境保護團體開展各項環境保護活動。

3.6 環境執法接受社會各界監督

環境執法人員的執法行為應接受社會各界及新聞媒體的監督，使環境執法工作置身于廣大人民群眾的監督之下，增加環境執法的透明度，有利于提高環境執法工作水平。執法者要認真學習相關政策、法規，執法程序，提高執法效能。環保部門可聘請社會各界人士為特邀環保監督員，定期對執法工作的監督情況進行反饋。對于違法亂紀的工作人員根據有關規定堅決進行嚴肅處理，決不姑息遷就。環保部門要接受人大代表、政協委員的質詢，認真做好人大代表、政協委員提案的答復工作。

我國環保工作的實踐表明，環境管理是一項系統工程，它既需要合理的政策、嚴格的法規、規范的程序和高素質的執法隊伍，更需要公眾的熱忱參與和社會輿論的有效監督。讓公眾參與環保、讓百姓評價環保，不僅是機制創新問題，更是在新的歷史條件下，能夠堅持和發揚黨的群眾路線的大問題。

3.7 用制度保障公眾的有效參與

當前公眾環境意識總體上已顯著提高，公眾參與和監督的愿望十分迫切，只要引導得當，就會成為推動環保工作的重要力量。治理環境污染，僅僅通過政府和執法部門動用行政資源自上而下的手段遠遠不夠的。而建章立制，能保障廣泛而有效的公眾參與，是推動環保可持續發展的根本力量所在。

公眾參與環境保護享有依法定方式參與環境立法、參與環境政策制定和環境規則編制、參與建設項目的環境影響評價等多項權利。通過政府制定有關環保規章來規范公眾參與環境保護工作的方方面面，對推動我國環保事業發展起到了積極的作用。

有效的公眾參與，說到底，有賴于一系列具體的、可操作的制度作保障。一方面，公眾的有效參與，以環保信息充分、及時披露為前提。不論是環保決策、環境影響評估、還是特定的環境違法行為，執法部門都應當及時向公眾提供充分的信息。另一方面，要完善可靠的專家論證和咨詢制度。環境保護往往涉及到專業性、技術性問題，如果沒有專家的知識支持，公眾在參與過程中對很多關鍵問題往往無所適從，從而導致一種“在場的缺席”之尷尬。公眾參與的力量，是一種“主動的”力量，也是一種可持續的力量，既然任何環保問題都會影響特定或普通的公眾利益，公眾就必然會基于對利益的關注而主動投身到環保活動之中。

4 結束語

環境保護是一項復雜的社會系統工程，需要社會各方共同努力，公眾參與是其中不可或缺的重要環節。公眾參與環境保護有利于提高環保決策的科學性、監督環境保護工作和營造保護環境的良好社會風氣。當前，我國環境保護中公眾參與還存在許多不足之處。為此，應當采取措施大力推進公眾參與環境保護工作，培養公民的環境意識，增強公眾參與能力，達到共同保護環境的目的，實現經濟社會的可持續發展。

近年來，伴隨突發性環境事件和群體性環境事件的頻發，我國公眾的環保意識有了相當程度的提高，越來越多的人開始關注環保。特別是去年我國部分地區出現持續霧霾天氣，使人們普遍認識到環境污染帶來巨大的生存壓力，解決環境問題已勢在必行。但是，我們也應當清醒地認識到，在實踐中，公眾的環境保護“知”與“行”脫節現象嚴重，環境保護過度強調政府和企業責任而忽視公民個人義務，環境保護“搭便車”的心理普遍存在。因此，有必要加強環境教育，普及環保知識，增強環保意識，培育綠色公民；在條件成熟時，可以制定《環境宣傳教育法》，將公眾環保教育和環保意識的培養納入法制的軌道，使環境教育工作常態化、制度化。