“網絡、空間、環境、銜接”一體化的步行和自行車交通
——《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》規劃方法解讀

戴繼鋒，趙 杰，周 樂，杜 恒

（1.中國城市規劃設計研究院，北京100037；2.中華人民共和國住房和城鄉建設部，北京100835）

0 引言

2013年9月，《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發[2013]36號)發布，其中明確提出：“城市交通要樹立行人優先的理念，改善居民出行環境，保障出行安全，倡導綠色出行……切實轉變過度依賴小汽車出行的交通發展模式”。步行和自行車交通首次提升至國家政策層面，尤其是“行人優先”原則，也一改傳統“以人為本”的籠統表述，旗幟鮮明地確立了行人在交通系統中的地位，對各地的交通基礎設施建設具有重大指導意義。

從國家層面回顧，近年來步行和自行車交通系統的發展受到空前的關注，相關設施的規劃建設、服務水平等也有較大提升。例如，“中國城市無車日活動”(第一屆為“中國城市公共交通周及無車日活動”)從2007年開始至今已經連續舉辦7年，每年都有100多個城市積極參與；2010年至今，共12個城市分兩批參與了“城市步行和自行車交通系統示范項目”，這些活動使得以步行和自行車交通為代表的綠色交通理念深入人心。從城市的實踐來看，廣東省率先在中國發起的綠道建設也引起全國范圍的廣泛關注，目前多個省份和城市都在開展適合本地實際情況的綠道建設。

盡管從國家到地方各個層面在改善步行和自行車交通方面的努力不斷增強，但是由于城市規劃、建設、管理等工作多年來一直偏重于機動交通，因此步行和自行車交通的發展仍然面臨較大的挑戰和困境。

在上述背景下，2013年12月住房城鄉建設部正式頒布實施《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》(以下簡稱《導則》)，指導各城市在發展步行和自行車交通方面的工作。本文基于《導則》編制過程中的體會和經驗整理而成。

1 步行和自行車交通系統規劃的挑戰

1.1 自上而下的困境：步行和自行車交通功能定位尚未達成全面共識

雖然步行和自行車交通作為綠色交通方式的定位已經在國際上得到共識，但是中國很多城市對步行和自行車交通系統的功能定位仍然認識不清。步行和自行車交通在城市中究竟應起到什么作用、功能如何定位等問題在很多城市的規劃建設工作中存在較大爭論。有些城市的規劃建設決策者甚至認為目前是機動化快速發展的階段，應該強調快速交通，而步行和自行車所代表的是慢速交通，已經不再適應城市發展的需要。

之所以產生上述的認識，究其根源一方面是在相當多的城市規劃建設工作中，以機動車為主導的指導思想尚未改變，步行和自行車交通仍然處于被動和從屬的地位，從而導致一系列規劃建設工作中的誤區。由此帶來的最突出問題就是在道路空間資源分配中，很多城市會首先考慮機動車的通行需求，之后才會將“剩余”的空間分配給步行和自行車交通，而不會顧及步行和自行車交通真正的需求是多少。圖1為某省會城市最重要交通走廊的道路橫斷面情況，該道路地位相當于該市的“長安街”，供機動車通行的空間為雙向14條車道，單側寬度達25 m，而供步行和自行車通行的空間總計不足3 m，整條道路步行和自行車交通所占的空間資源比例不超過10%。省會城市的“長安街”尚且如此，其他城市的情況可以想象。這種情況并不是個案，而是很多城市現階段城市建設指導思想的縮影，在這種指導思想下步行和自行車交通的安全性、連續性很難得到保障，更談不上良好的綠化和舒適的通行環境。

從規劃設計的技術工作來看，步行和自行車交通體系的發展也存在較大認識誤區。最首要的是城市規劃和交通規劃的專業分隔比較嚴重，傳統的規劃設計以道路紅線為界，城市規劃和景觀規劃設計工作集中在道路紅線之外，交通規劃和道路設計工作集中在道路紅線之內。實際上道路紅線內外與步行和自行車交通的關系非常密切，由于綠地公園、公共空間、建筑前區等空間沒有被整合和統籌考慮，人為造成了很多活動的不便。以某城市濱江公園為例(見圖2)，由于交通規劃、城市規劃、景觀設計的專業分隔，使得生活在道路沿線的居民進入濱江公園存在較大障礙，即便是正常過街(人行橫道)的位置，也被人為隔斷，這種只有圖紙上才存在的紅線卻成為人們實際使用中的“鴻溝”。

圖1 某城市重要交通走廊的道路空間資源分配情況Fig.1 Allocation of roadway space for a major transportation corridor in a city

圖2 由于專業分隔導致人的活動空間使用不便Fig.2 Inconvenience in people’s activity space due to specialized separation

因此，做好步行和自行車交通規劃，一方面需要扭轉長期以來存在的以機動交通為主導的觀念，另一方面需要轉變技術人員的工作思路和模式，對人的活動空間進行一體化規劃設計。

1.2 自下而上的訴求：相關技術標準的缺失

隨著從國家到地方各層面對步行和自行車交通系統關注度的提升，城市在發展步行和自行車交通方面傾注了越來越多的熱情，但是對于步行和自行車交通系統應該怎么發展和建設卻往往缺少系統、規范的謀劃和思考，從各地實踐的反饋來看，非常迫切需要能夠系統指導地方規劃建設工作的相關文件。

目前用于指導步行和自行車交通系統規劃建設的標準和規范存在多方面的缺失，有一些規定也需要根據實際情況調整和完善。例如《城市道路交通規劃設計規范》(GB 50220—95)(以下簡稱《規范》)提到在市區范圍內自行車專用路間距為1 000～1 200 m，其實這一標準很高，規范編制要求超前，現在來看沒有城市能達到此標準[1]。

圖3 阿姆斯特丹自行車道路網密度Fig.3 Bicycle lane network intensity inAmsterdam

圖4 哥本哈根自行車道路網密度Fig.4 Bicycle lane network intensity in Copenhagen

再以過街設施間距為例，《規范》中規定主次干路的行人過街設施間距宜為250～300m，但是根據近年來各地實踐經驗，對過街設施間距應有更加細致的規定。在國外很多城市，城市功能核心區的行人過街設施間距為80～100 m的情況非常普遍，因此對于過街設施間距的規定應該比傳統規定有所突破，并且不能再從機動車的語境描述這一標準，應該從步行和自行車交通的話語體系中給出相關規定。

再例如人行道寬度的規定。《城市道路工程設計規范》(CJJ 37—2012)中給出了人行道凈寬(扣除綠化帶、街道家具等占用的空間)最小值和一般值規定，并且擺脫了傳統的依據快速路、主干路、次干路、支路來確定人行道和非機動車道寬度的做法[2]。但是不同功能區人行道的寬度應該如何界定，還需進一步細化研究。

此外，在步行和自行車交通網絡密度方面，需要研究適合中國國情的路網密度指標。《規范》中規定的自行車道路網密度指標(見表1)已超過荷蘭阿姆斯特丹(6.24 km·km-2)、丹麥哥本哈根(10.8 km·km-2)(見圖3和圖4)等國際公認的自行車發展優秀城市的標準，因此自行車道路網密度是否合適需要進一步探討。

1.3 綜合交通系統內部的糾結：步行和自行車交通與其他交通方式的銜接不合理

步行和自行車交通設施的布局，尤其是與軌道交通、公共交通、機動車停車的銜接關系，直接影響步行和自行車交通設施的使用效率。近年來，隨著城市軌道交通規劃建設的飛速發展，國務院批復的北京、上海、廣州等城市軌道交通建設規模均已接近或突破1 000 km，北京、上海等城市實際運行的線路也達到400～500 km的規模，其他各大中城市的軌道交通建設也快速發展。國際經驗顯示，城市軌道交通僅能吸引一小部分小汽車使用者，軌道交通大部分的乘客可能來自于公共汽車或更加緩慢的自行車或步行[3]。伴隨中國城市軌道交通的快速發展，軌道交通車站周邊的步行和自行車交通系統與軌道交通之間銜接不完善的問題逐漸暴露，軌道交通“最后一公里”交通服務缺乏，帶來軌道交通在使用中諸多不便。

表1 《規范》中自行車道路網密度要求Tab.1 Bicycle lane network intensity requirement in the Guideline

公共交通系統與步行和自行車交通系統的銜接也是目前亟須解決的問題，在大多數的公共汽車站，往往出現行人、自行車、公共汽車間的嚴重干擾，處理不當將造成局部交通擁堵(見圖5)，進而影響全線的交通順暢。很多城市公共汽車站的設置本應首先考慮行人的換乘方便，但是往往首先考慮的是不能影響機動交通(見圖6)。

步行和自行車交通系統還需要重點協調與機動車停車的關系。由于各城市機動車保有量快速增長，機動車停車難的問題非常突出，因此占用非機動車道和人行道停車的情況非常普遍，導致步行和自行車交通通行空間、品質、環境受到較大影響。當然在現實條件下，完全禁止路內停車不現實也不科學，但是如何更好地解決機動車停車與步行、自行車交通系統之間的關系需要深入思考。

2 步行和自行車交通系統發展總體策略

2.1 明確提出步行和自行車交通發展的功能定位

傳統觀念認為步行和自行車交通是落后的、不符合當前發展實際的交通方式，而近年來的實踐證明，凡是步行和自行車交通發展良好的城市，恰恰也是整體環境和面貌發展很好的城市。杭州、株洲、深圳、重慶、三亞等城市在參加“城市步行和自行車交通系統示范項目”工作中的共同經驗是：塑造良好的步行和自行車交通環境是提升城市品質的重要途徑。

因此，《導則》在編制過程中，始終堅持步行和自行車交通系統的功能定位一方面是滿足短距離交通需求，與其他交通方式共同協調構建完善的綜合交通體系，另一方面更重要的是提升城市品質，通過打造一種健康的交通方式營造城市全新的生活方式和精神面貌。

圖5 交通方式銜接不當導致的秩序混亂Fig.5 Traffic chaos caused by poor connection among different modes of transportation

2.2 確定將人活動的空間進行整體規劃設計的總體指導思想

鑒于步行和自行車交通的總體功能定位，以及目前各個專業在技術上的分隔，《導則》明確“將人活動的空間進行整體規劃設計”的總體指導思想，打破目前交通規劃、道路設計、城市規劃、景觀設計等專業分隔，只要是有人活動的空間，都應該統一納入步行和自行車交通的整體規劃控制范圍。實踐中采用的方法和思路可以有所差異，但都應該遵從《導則》所規定的原則和要求，避免因專業分隔導致市民活動空間分隔以及設施使用不便。

3 “網絡、空間、環境、銜接”一體化步行和自行車交通系統構建

步行和自行車交通系統解決的不僅僅是交通問題。其包括四方面的核心要素：網絡、空間、環境和銜接。網絡要素主要指步行和自行車交通設施布局，涉及網絡密度、設施間距等核心指標；空間要素主要涉及通道寬度、隔離設施等核心指標；環境要素主要涉及與步行和自行車交通相聯系的綠化、景觀、街道界面等；銜接要素主要協調步行和自行車交通與其他交通方式之間的關系。四方面要素均涉及交通規劃和城市規劃，對于打造完善的步行和自行車交通體系而言，缺一不可[4]。

3.1 網絡要素：強化網絡密度、間距和設施等級的規定

圖6 考慮機動交通便利卻忽視換乘需求的公共汽車站Fig.6 Neglect of transfer needs at the bus stops for the convenience of motorized vehicles

網絡要素規劃的核心是明確設施的布局、等級以及密度等。合理的網絡是構建良好步行和自行車交通系統的基礎，更是綜合交通規劃和城市總體規劃中重點考慮的內容。合理的網絡結構應結合城市的不同功能分區確定。《導則》中明確提出三類功能分區，在核心功能區應該突破傳統觀念，結合城市功能提倡“窄寬度、高密度”的道路網絡[5](見圖7)。《導則》同時對不同分區的網絡密度和設施間距進行了規定，見表2和表3。

網絡要素規劃中另外一個重要指標是設施等級。步行和自行車交通設施分級的核心思路是要擺脫機動交通語境的影響，步行和自行車交通設施分級一定不能與機動交通的等級(主干路、次干路、支路)相關聯，而應該依據步行和自行車交通的需求特征和功能來確定級別。例如主干路兩側的步行和自行車道不一定是一級，次干路兩側的步行和自行車道等級反而較高，而有些支路可能更高。在科學確定合理級別的基礎上，《導則》針對每一級別的步行和自行車交通設施明確了寬度、間距、隔離方式等方面的要求。

圖7 從低密度向高密度道路網絡的轉化Fig.7 Transition of road network from low intensity to high intensity

3.2 空間要素：以安全、連續為原則確定寬度、隔離設施等指標

當前步行和自行車交通面臨的最大困境是空間被其他交通方式及其他設施侵占，無法保證連續、安全的通行環境。因此，在有關空間要素的規定中，《導則》突出強調了要打破道路紅線的約束，將人活動的空間統一納入規劃設計，既包括道路紅線范圍內的人行道、綠化帶或設施帶等，也包括紅線范圍之外的公共活動空間(例如建筑前區、綠化公園)等范圍。《導則》對每類設施的寬度以及在設計中應該考慮到的細節問題都進行了說明和規定，尤其突出強調了人行道寬度的規定實際上是“凈寬度”的概念(見表4)，從而避免街道家具和其他設施占用步行通道的空間而導致行人“無路可走”。

鑒于當前步行和自行車交通在實際使用過程中缺少安全和相對獨立空間的情況，《導則》特別強調了對不同等級步行、自行車道隔離設施的要求。表5中規定了自行車道應采用的隔離形式，建議原則上采用物理隔離或者非連續的物理隔離，保證自行車有相對獨立、安全的通行空間。對于步行通道與自行車通道之間，也建議設計適當隔離，或者通過高差進行區分，原則上應避免步行道與自行車道共板設置。

長期以來，中國對于道路交叉口轉角路緣石轉彎半徑的規定值偏大，鼓勵機動車快速右轉，對行人和騎車者過街的安全構成威脅，且易導致人行橫道和自行車過街帶遠離交叉口中心而增加過街距離。《導則》指出交叉口右轉彎行車設計時速宜為20 km·h-1，對于行人和自行車過街流量特別大的交叉口宜為15 km·h-1。因此《導則》明確提出：“無自行車道的交叉口轉角路緣石轉彎半徑不宜大于10 m，有自行車道的路緣石轉彎半徑可采用5 m，采取較小路緣石轉彎半徑的交叉口應配套設置必要的限速標志或其他交通穩靜化措施”。圖8是交叉口轉角路緣石不同轉彎半徑的比較，較大緣石半徑的交叉口范圍較大，行人過街距離長，車速較快，行人危險；較小緣石半徑的交叉口范圍較小，行人過街距離短，車速較慢，行人安全。

表2 《導則》中步行道網絡密度和平均間距Tab.2 Sidewalk network intensity and average interval in the Guideline

表3 《導則》中自行車道網絡密度和平均間距Tab.3 Bicycle lane network intensity and average interval in the Guideline

3.3 環境要素：關注細節，保障活動空間的舒適和方便

為保障步行和自行車交通的方便和舒適，《導則》中旗幟鮮明地首先推薦平面過街的形式。對于立體過街設施，則規定了相應的布局原則以及與空間、景觀結合的要求。針對中國很多城市核心區過街設施間距過大的問題，《導則》在總結國外城市核心區以及國內參與步行和自行車交通系統示范項目城市建設經驗的基礎上，在步行和自行車交通I類區實現較大突破，提出行人過街設施間距為130～200 m，盡可能為行人過街提供便利。

在打造宜人、舒適交通環境的過程中，豐富的街道界面也是重要元素之一。因此《導則》借鑒上海經驗，在建筑退線、建筑貼線率等方面都提出了具體要求。隨著建筑貼線率的提高，街道的活力和趣味性將大大增強。因此，對于步行和自行車I類區活力最強的地方，提出底層建筑界面控制線退讓紅線距離不宜大于10 m，建筑貼線率不宜小于70%，從空間上整體保證了街道的整齊、豐富和活力。在細節上，《導則》對于街道家具的類型、寬度等給出了相關建議，對于步行和自行車交通標志系統分類型進行考慮，也提出了相應的規劃設計控制要求。

3.4 銜接要素：確保各種交通方式綜合協調

圖8 交叉口轉角路緣石轉彎半徑比較Fig.8 Comparison of curb radius at the corner of intersections

表4 人行道單側寬度推薦值Tab.4 Recommended width of the one-way sidewalk m

表5 自行車道寬度及隔離方式建議Tab.5 Recommendations on the width and separation method of the bicycle lane

為確保各種交通方式之間協調發展，《導則》重點加強了步行、自行車交通與機動車、公共交通銜接的相關規定。在與機動交通協調方面，《導則》在確定交通空間資源分配的基本原則和順序的基礎上，提出“彈性設計”的方法，即優先保證人行道和自行車道寬度以及在機非物理隔離原則下依次縮減其他設施的寬度。

《導則》倡導步行、自行車與公共汽車、軌道交通進行整體設計。在公共汽車站、軌道交通車站應該通過設施的優化和詳細設計，保證各種交通方式相互間順暢銜接。尤其是在軌道交通車站附近，應該優先保障軌道交通與步行設施的銜接，見圖9。

3.5 通過對核心要素定量化約束，保障步行和自行車交通的品質

“網絡、空間、環境和銜接”是步行和自行車交通系統的四大核心要素，圍繞這四大要素，《導則》提出一些關鍵的控制因素和參數(見表6)，這是建立步行和自行車交通系統的基礎和關鍵，因此應在實際規劃設計工作中重點落實。

4 結語

各城市實踐經驗表明，良好的步行和自行車交通系統在構建完善的綜合交通體系、提升城市品質、打造全新的生活方式方面具有重要意義。應在扭轉以機動車為主導的傳統交通理念的基礎上，加強各相關技術專業的融合，緊密圍繞“網絡、空間、環境、銜接”四大核心要素，將人的活動空間進行一體化規劃設計，才能打造良好的步行和自行車交通體系。

圖9 深圳市某地鐵車站步行設施規劃布局Fig.9 Layout of walking facilities at a subway station in Shenzhen

表6 步行和自行車交通系統關鍵控制因素及參數Tab.6 Key regulated elements and parameters for a pedestrian and bicycle transportation system

致謝

本文以中國城市規劃設計研究院承擔的《城市步行和自行車交通系統規劃設計導則》為基礎進行整理，項目工作得到來自宇恒可持續交通研究中心的王江燕、姜洋、解建華、王悅、王志高等同志的大力支持，中國城市規劃設計研究院城市交通研究院的殷廣濤院長及張宇、田凱、李晗、黎明、鈕志強、陳仲、王宇等同志均參加了該項目，在此一并表示感謝！

[1]GB 50220—95城市道路交通規劃設計規范[S].

[2]CJJ 37—2012城市道路工程設計規范[S].

[3]黃良會.香港公交都市剖析[M].北京：中國建筑工業出版社，2014.

[4]中華人民共和國住房和城鄉建設部.城市步行和自行車交通系統規劃設計導則[R].北京：中華人民共和國住房和城鄉建設部，2014.

[5]戴繼鋒，殷廣濤.北川新縣城規劃中人性化交通系統的構建[J].城市交通，2009，7(3)：卷首.Dai jifeng,Yin Guangtao.People-Oriented Transportation Planning in the New Beichuan County[J].Urban Transport of China,2009,7(3):editorial.