上海環境非政府組織發展現狀分析

文 _ 劉新宇 上海社會科學院生態經濟與可持續發展研究中心

環境非政府組織是以環境保護為主要業務領域的非政府組織，是在處理環境事務時政府-民眾以及企業-民眾之間重要的中間層，它們可以將圍繞環境問題的矛盾、沖突引向和平理性的解決軌道，環境非政府組織還能夠在環境事務中為政府、企業、民眾等提供交流平臺、專業咨詢、理念宣傳、整合資源等方面協助或支持。本文利用來自上海市社會團體管理局等的資料對上海環境非政府組織的數量、分布、作用等進行了分析，并就如何促進其未來發展提出一些建議。

1 上海環境非政府組織發展狀況

1.1 數據來源

據上海市社會團體管理局網站數據顯示，截止2013年12月31日在上海注冊的社會組織共有11592家，本文從中篩選出98家主要從事污染物減排和治理、資源節約和再利用、節能和新能源開發以及自然生態保護的社會組織，作為本文的研究對象——上海（本土）的環境非政府組織。本文將利用這98家環境非政府組織的數據，對上海環境非政府組織的增長趨勢、地域分布、類別分布、關注領域等進行分析。

1.2 增長趨勢

本文選取了1990年以來的歷年上海環境非政府組織成立數加以分析。如圖1所示，在1991年上海掀起一個成立環境非政府組織的高潮后（當年成立13家），1992～1999年上海的環境非政府組織增長處于一個低潮期，每年只成立1、2家環境非政府組織，1994年甚至1家也沒有成立；自2000年，每年新成立環境非政府組織數開始有所增加，到2012、2013年又出現一個高潮。

2012、2013年上海之所以會出現一個環境非政府組織成立的高潮，和從中央到地方大力推進社會管理創新的大背景有一定關聯。從2011年2月黨中央、國務院就開始展開一系列創新社會管理的部署，如民政部致力于修訂、完善《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法規，以求降低社會組織準入門檻，并優化管理、加強扶持。隨著社會管理創新的推進，黨和政府更加重視、更加善于依靠社會組織的力量來解決一些問題，環境非政府組織還會有更大的用武之地，從2012年開始的上海成立環境非政府組織的高潮還會持續一段時間。

1.3 地域分布

上海98家環境非政府組織在各區縣的分布如圖2所示，徐匯區、浦東新區、黃浦區的環境非政府組織數位列前三位，分別有13、12、10家。徐匯區之所以集中了這么多環境非政府組織，在一定程度上是因為有諸多富于經驗、研究能力和影響力的高校、科研機構支撐。如上海市太陽能學會的骨干力量來自于上海交通大學，上海市環境科學學會得到了上海市環境科學研究院的有力技術支持，上海市綠色建筑協會能夠就近利用上海市建筑科學研究院的技術、人才資源。2000年浦東新區政府正式成立后，該區成立了11家環境非政府組織，來襄助政府治理各種環境問題，其中，成立于2001～2005年的有4家，成立于2005年以后的有7家。一些全市性或在全市有影響的環境非政府組織也布局在浦東，如上海綠洲生態保護交流中心、上海節能研究中心、上海富國環保公益基金會。黃浦區之所以擁有眾多環境非政府組織，在一定程度上是得益于其位于市中心的區位優勢，一是接近各種市級政府部門，有與之開展合作的便利條件；二是市中心集中了一批歷史較長、經驗較多、水平較高的科教機構，有從中獲取技術、人才資源的便利。

1.4 類別分布

上海市環境非政府組織的類別分布如圖3所示，其中，不同類別的劃分采用了上海市社會團體管理局網站上的統計口徑。上海環境非政府組織中數量最多的類別是社會團體，占到總量的一半以上；其次是民辦非企業單位，略多于2/5；基金會的數量非常少，只有5家。

這三類環境非政府組織的作用又各有側重。社會團體是指各種學會、協會、聯合會等，其功能主要在于為致力于同類或類似環境事務的政策研究者、科技工作者、企業管理者等提供交流與合作平臺。民辦非企業單位相當于民辦或民營的事業單位，主要是各種研究和咨詢機構，從事與環境問題相關的科技研究與咨詢工作。基金會的主要作用是募集社會或民間資金后與其他社會主體合作開展環境公益活動，從而在社會上推廣其環境理念，如野生動植物保護、企業社會責任等；而上海環境非政府組織中基金會數量非常少，反映出在上海環境非政府組織募集社會資金或民間資金以支持環保活動、推廣環境理念的能力較弱。

1.5 關注領域分布

上海環境非政府組織的關注領域分布如圖4所示。本文采用的分類標準是盡可能將所關注領域具有相似特征的環境非政府組織歸為一類，如水、大氣、自然生態；而不同類別之間又能有顯著的區別，如綠色建筑會采用一定節能與新能源技術，但綠色建筑又不僅僅會采用節能與新能源技術，同時會采用節水措施、室內空氣凈化措施等，因此還是可以比較容易或明顯地判定某一機構應歸入“綠色建筑”類還是“節能與新能源”類。在上海環境非政府組織中，綜合類的數量最多（占2/5以上），其次是節能與新能源類（占將近1/4）。專門關注大氣環境問題的只有1家（上海市機動車船污染控制協會），但是，節能與新能源類環境非政府組織在致力于節約能源與開發利用新能源的同時，能夠幫助減少化石能源燃燒帶來的大氣污染。循環經濟類有9家，和固廢污染防治有較密切關聯。

1.6 上海環境非政府組織在全國占比

截至2012年底，全國共有生態環境類社會團體6816家，其中上海擁有48家，占比為0.70%；全國共有生態環境類民辦非企業單位1065家，其中上海擁有35家，占比為3.29%。上海在全國生態環境類社會團體中的占比很低，低于上海在全國的人口占比（1.74%）和國內生產總值占比（4.06%）；生態環境類社會團體的占比低于人口占比，說明上海單位人口擁有的生態環境類社會團體數量低于全國平均水平，這和上海國際大都市、全國經濟中心的地位是不相稱的。在社會事務的管理模式中，上海是以強勢政府為特征的，這不利于社會團體的發育；建議上海相關政府部門將來更多遵循“小政府、大社會”的社會事務管理思路，在環保領域將社會團體能夠管理好的事務交由它們去辦，政府集中精力做好必須由政府承擔的事務。上海在全國生態環境類民辦非企業單位（主要是各種研究、咨詢機構）中的占比顯著高于生態環境類社會團體占比，大約是人口占比的兩倍（即單位人口擁有的生態環境類民辦非企業單位數量約為全國平均水平的兩倍），接近國內生產總值占比；生態環境類民辦非企業單位占比較高和上海的科技、人才優勢有一定關聯。

圖1 上海市歷年新成立環境非政府組織數（1990～2013年）

圖2 上海各區縣環境非政府組織分布（單位：家）

圖3 上海市環境非政府組織類別分布（單位：家）

圖4 上海市環境非政府組織關注領域分布（單位：家）

2 環境非政府組織在上海發揮的作用

上海環境非政府組織發揮著交流、咨詢、宣傳、整合環保資源等重要作用。不過，最重要的作用還是在環境事務中充當民眾與政府、企業等主體之間的中間層，這一點應當得到政府的重視；它不僅能避免政府或企業直接面對數量眾多的民眾，降低政府-民眾或企業-民眾間的交易成本；更重要的是能夠過濾掉來自民眾的一些非理性聲音，讓民眾以一種更加理性的姿態與政府或企業對話甚至合作。在討論環境非政府組織所發揮作用的時候，本文的視野不僅限于在本土注冊的環境非政府組織，還涵蓋活躍于上海的若干全國性和國際性環保組織。

2.1 交流合作、決策咨詢與環保宣傳

環境非政府組織的基本作用主要包括促進交流合作、提供決策咨詢和宣傳環保理念等方面：

（1）一部分環境非政府組織通過舉辦會議、出版刊物、經營網站等為致力于某一領域的政策研究者、科技工作者、企業管理者等提供交流與合作的平臺。這種功能主要由社會團體類環保組織發揮，如上海市生態經濟學會、上海市能源研究會等學會、協會。

（2）為政府和企業等提供專業咨詢服務，幫助其完善政策法規、判明市場動態或推進技術研發等。這一功能主要由民辦非企業單位類環保組織承擔，如上海浦東新區錦太陽生態農業循環經濟應用研究所、上海創新節能技術促進中心等民辦研究機構，社會團體類環保組織中的專業學會亦能發揮此類作用。

（3）在民眾和企業中宣傳環保理念。如上海綠洲生態保護交流中心針對不同年齡層的受眾開展了岑卜自然學校、ECO自然課程、自然體驗營、生態工作假期、科技館濕地、社區家園等多樣化的環境教育項目，借助參與式的教育方式培育和強化各種社會主體的環境意識。

2.2 整合社會資源以支持環保行動

一些社會活動能力較強的環境非政府組織（主要是環境公益基金會）能夠整合來自各種渠道的社會資源（主要是資金），支持促進環境保護的公益行動或項目，在某些情況下通過向其他社會主體（如研究機構）開放項目申請機會將資金投放到能夠產生最佳或更佳環保效果的地方。如成立于2007年的上海水資源保護基金會是中國第一家以水為主題的公募基金會，它從社會募集資金后投資于節水教育、技術推廣、國際合作、政策研究、水源保護、生態修復、先進者獎勵、受害者救援等有利于節水和水污染防治的項目。

2．3 發揮中間層作用，引導民眾理性參與

環境問題或環境事件涉及范圍很廣，其所涉及的民眾數量會很多，如果政府或企業要直接和這一個個民眾對話，交易成本將高昂到難以承受；環境非政府組織通過調查研究、會議、表決等程序，將眾多民眾的意見整合起來后代表其與政府或企業對話，則政府或企業只需要面對一個環境非政府組織，交易成本則大大降低，使圍繞特定環境問題或環境事件的正常討論有了可能性。

更重要的是，民眾當中的諸多個體千差萬別，其中難免會有一部分人有過激言行，如不加以規范或引導，事態就很可能被引向激化的方向；環境非政府組織則能在取得民眾信任、為民眾環境利益代言的過程中，引導民眾以一種更為理性、建設性的態度與政府或企業一起解決問題。民眾在環境技術、法律知識、經濟實力、社會關系等方面無法與企業抗衡，當他們受到企業污染的侵害，常規、理性的維權方式在很多時候對他們而言行不通；在這種情況下，他們中的不少人就容易失去冷靜心態，而選擇采取過激行動來維權；而各種環境非政府組織就能在以上幾方面幫助民眾以常規、理性的方式來維權，引導他們拒絕過激言行。

環境非政府組織引導民眾理性參與、理性維護環境權利在上海已經有成功案例。上海曾經有一家皮革廠產生惡臭污染，使周邊居民難以忍受；然而，由于在專業知識、社會關系網絡、社會活動能力上居民都處于劣勢，通過與工廠交涉、向有關部門反映、訴諸法律手段等常規方式都無法使問題得到解決。在這種情況下，部分居民在忍無可忍之下計劃采取過激行動來主張權利。這時，有多家環保組織介入，首先展開細致的現場調查，為進一步的交涉行動提供足夠技術依據；然后，借助美國環保組織的力量向接受這家工廠供貨的一家美國知名企業施壓，再由該美國企業向該上海工廠施壓，最終迫使其正面回應居民訴求并開始采取一些積極措施。在這一案例中，環保組織成功說服居民放棄過激行動，引導民眾走上一條正常的、理性的維權軌道。

3 重視并發揮環境非政府組織的中間層作用

正因為環境非政府組織能夠為環境保護創造交流平臺、提供專業咨詢、開展理念宣傳、整合與引導社會資源，更重要的是能夠在環境事務中起到有利于建設良好社會秩序、構建和諧社會的中間層作用。

（1）建立一套環境非政府組織參與環境事務的程序性規則，尤其是對環境影響較大的事務或項目的決策聽證程序，以及發生較嚴重環境污染事件時的環境公益訴訟規則。

（2）試點建立“政府-環保組織-社區組織”三位一體的合作體系，可用來試點的環境事務包括城市社區的垃圾分類和農村社區的面源污染治理。在合作試點行動中，政府的角色定位是規則制訂者和維護者（執法），環境非政府組織的角色定位是指導者（向居民提供專業技術支持）和監督者（如對試點行動的績效進行后評估）。

（3）以購買服務的方式委托環境非政府組織處理部分環境事務，如各種評比、創建活動，各種環保政策或措施的后評估，以及各種環保類財政資助項目的立項和結項評審，這樣可以收到減輕政府行政負擔和鍛煉環保組織能力的雙重效果。

（4）試點建立環境非政府組織孵化器，定期孵化一批環境非政府組織，使之在特定區域（區縣或街鎮）或領域成為政府推進環保事業的得力助手。