農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革法律問題研究
——順應(yīng)十八屆三中全會(huì)改革潮流

李蒙梅

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化改革法律問題研究
——順應(yīng)十八屆三中全會(huì)改革潮流

李蒙梅

（陜西師范大學(xué)，陜西 西安 710062）

“三農(nóng)”問題一直是我們關(guān)注的話題，而解決三農(nóng)問題的關(guān)鍵是解決農(nóng)民土地問題。土地問題一直是制約農(nóng)村發(fā)展，造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的瓶頸。十八屆三中全會(huì)的召開進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村土地制度的改革。大會(huì)提出要賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革。我國(guó)農(nóng)村宅基地法律法規(guī)如何發(fā)展才能響應(yīng)十八屆三中全會(huì)的號(hào)召？本文指出了時(shí)勢(shì)對(duì)當(dāng)前宅基地法律制度的挑戰(zhàn)，提出了應(yīng)當(dāng)允許宅基地有條件的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，闡明了宅基地市場(chǎng)化對(duì)解決現(xiàn)存社會(huì)熱點(diǎn)問題的影響及完善相關(guān)法律制度的建議。

農(nóng)村宅基地；市場(chǎng)化；改革；法律

農(nóng)村土地問題始終是中國(guó)農(nóng)村的核心問題，中國(guó)歷史上歷次農(nóng)民革命斗爭(zhēng)和歷次農(nóng)村體制改革，都是是圍繞土地問題而展開，當(dāng)前中國(guó)的“三農(nóng)”問題也以農(nóng)民土地問題為中心。雖然經(jīng)歷了多次的農(nóng)村土地改革，但目前的農(nóng)村土地仍是一個(gè)復(fù)雜且難以解決的問題。而要解決這一問題，就必須解決農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的問題。

剛召開的十八屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。

為響應(yīng)十八屆三中全會(huì)對(duì)農(nóng)村土地制度改革的號(hào)召，本文建議允許宅基地有條件的自愿流轉(zhuǎn)，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入，滿足城市部分購(gòu)房人需求，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提出了完善相關(guān)法律制度的構(gòu)想以保障宅基地市場(chǎng)化改革的順利有序進(jìn)行。①中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)。

1 農(nóng)村宅基地制度發(fā)展歷程及時(shí)勢(shì)變更對(duì)現(xiàn)行制度的挑戰(zhàn)

宅基地使用權(quán)，是《物權(quán)法》規(guī)定的一種用益物權(quán)類型，指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及附屬設(shè)施的權(quán)利。②《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百五十二條。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用法律制度，誕生于新中國(guó)成立之后的土地改革運(yùn)動(dòng)，之后，土地所有權(quán)經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到集體所有的四次變遷，農(nóng)村宅基地的使用制度也相應(yīng)經(jīng)歷了從農(nóng)民私人以所有權(quán)人身份自主使用到農(nóng)民以他物權(quán)人身份他主使用的歷史性變化。[1]

盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的變化導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)的一系列變化，但是，農(nóng)村宅基地法律制度設(shè)立的初衷——居住權(quán)保障功能，始終未發(fā)生改變，而且還進(jìn)一步得到了強(qiáng)化。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松最近撰文指出，仔細(xì)梳理十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地制度改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場(chǎng)在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。他指出，土地制度改革是中國(guó)啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化、開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。[2]

這些都表明我國(guó)以保障為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村宅基地制度因時(shí)勢(shì)的變化而越來越不適應(yīng)時(shí)代的要求。近些年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，一種以效率為核心，以重視土地“利用”為基本理念的現(xiàn)代法律制度發(fā)展趨勢(shì)已成為一股強(qiáng)大的內(nèi)在力量，不斷地對(duì)傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度的保障性法律基礎(chǔ)提出挑戰(zhàn)。[1]

農(nóng)村宅基地制度對(duì)農(nóng)民基本居住權(quán)的保障功能已大大減弱。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的整體進(jìn)步，農(nóng)民的收入和生活水平不斷提高，收入來源已不局限在土地上，居住場(chǎng)所也不再局限于在無償取得的宅基地上建造的房屋，農(nóng)村住房及宅基地的財(cái)產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其社會(huì)保障功能。[3]受中國(guó)傳統(tǒng)保守思想的影響，農(nóng)民一般不會(huì)輕易賣掉自己賴以生存的住房。而且隨著農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度的實(shí)施和完善，出現(xiàn)因出售房屋無家可歸情形的可能性極小。即使有極個(gè)別這樣的情況出現(xiàn)，那也不宜將萬分之一可能性的東西作為普遍立法的取舍標(biāo)準(zhǔn)。[1]目前隨著城市房?jī)r(jià)的不斷攀升，城市也存在大量買不起房的人，農(nóng)村宅基地雖價(jià)格低廉，但卻不允許轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民。這就導(dǎo)致了農(nóng)村大量宅基地閑置，從而造成了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，既不利于資源有效利用，又不利于農(nóng)民籌集資本而更好地在城市生活，也阻礙了城市居民買不起城市住房難題的解決。

2 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度現(xiàn)狀及其對(duì)現(xiàn)存社會(huì)熱點(diǎn)問題的影響

我國(guó)目前對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)采取的是禁止或嚴(yán)格限制的態(tài)度，主要目的是為了保障村民的基本居住權(quán)。但是涉及農(nóng)村宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少，規(guī)定不完善，更新速度慢，難以適應(yīng)城市化建設(shè)的要求。[4]《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》以及國(guó)家有關(guān)政策均禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，規(guī)定農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓和抵押，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。雖然理論界對(duì)于是否允許宅基地自由流轉(zhuǎn)這一問題存在較大爭(zhēng)議，但現(xiàn)存的法律法規(guī)都明確采取了否定的價(jià)值取向。

前文已述及，這種禁止或嚴(yán)格限制宅基地市場(chǎng)化的做法已不適應(yīng)現(xiàn)在的狀況，下面就這種做法對(duì)現(xiàn)存的社會(huì)熱點(diǎn)問題產(chǎn)生的影響進(jìn)行簡(jiǎn)單闡述：

3 對(duì)宅基地市場(chǎng)化相關(guān)法律制度的構(gòu)想。

用地現(xiàn)狀對(duì)傳統(tǒng)禁止宅基地流轉(zhuǎn)的做法提出了挑戰(zhàn)，宅基地市場(chǎng)化改革已勢(shì)在必行。十八屆三中全會(huì)的召開也為宅基地市場(chǎng)化改革指明了方向，提供了政策支持。為順應(yīng)十八屆三中全會(huì)的改革潮流，提高農(nóng)村土地的利用效率，筆者對(duì)宅基地市場(chǎng)化改革有如下建議：

3.2.1 流轉(zhuǎn)須為自愿，任何單位和個(gè)人都不得強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其宅基地。宅基地市場(chǎng)化的主體主要是針對(duì)擁有閑置宅基地而想要籌集資金以便融入城市生活的農(nóng)民，只有堅(jiān)持自愿流轉(zhuǎn)才能真正保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)化改革的最終目的。

3.2.2 繼續(xù)貫徹“一戶一宅基地”的原則，將自己宅基地轉(zhuǎn)讓后不得再申請(qǐng)新的宅基地。宅基地主要是為保障農(nóng)民基本居住權(quán)的，若允許農(nóng)民無限制地申請(qǐng)并獲得宅基地，則勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)大量農(nóng)民依靠出賣宅基地獲利的情況，有違宅基地制度設(shè)立的初衷，也會(huì)造成土地市場(chǎng)混亂不堪的局面。

3.2.3 轉(zhuǎn)讓后須經(jīng)登記，未經(jīng)登記不發(fā)生物權(quán)轉(zhuǎn)移的效力。這符合我國(guó)物權(quán)法關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)轉(zhuǎn)移的登記生效主義原則。

3.2.4 須對(duì)轉(zhuǎn)讓后的宅基地使用用途作嚴(yán)格的限制。基于農(nóng)村宅基地的保障功能，轉(zhuǎn)讓后的宅基地也只能作居住之用途使用，無論是出賣、出租、繼承還是贈(zèng)與給城鎮(zhèn)居民或集體組織成員，都不得改變宅基地的本來用途。

3.2.5 宅基地轉(zhuǎn)讓后應(yīng)有期限限制。依我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度，宅基地使用權(quán)是無期限限制的，但筆者認(rèn)為，既然宅基地市場(chǎng)化要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)平等化，國(guó)有土地和集體土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”的目標(biāo)[5]，則宅基地使用權(quán)應(yīng)與建設(shè)用地使用權(quán)適用同等的期限限制——70年。

4 結(jié)語

農(nóng)村宅基地問題是解決我國(guó)“三農(nóng)”問題和土地供需矛盾的關(guān)鍵，對(duì)宅基地是否可以流轉(zhuǎn)，學(xué)界也存在很大的爭(zhēng)議。十八屆三中為宅基地市場(chǎng)化改革提供了指引，為順應(yīng)大會(huì)的改革精神，應(yīng)改變傳統(tǒng)觀念，兼顧宅基地保障性功能的同時(shí)，更加注重土地利用效率。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)村住房及宅基地的財(cái)產(chǎn)功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其社會(huì)保障功能，因此，改革現(xiàn)行的農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度，放寬農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)的限制，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提高農(nóng)民收入、加快城鄉(xiāng)一體化具有十分重要的意義。[3]

[1]劉俊.土地權(quán)利沉思錄[M].北京：法律出版社，2009.

[2]巴曙松.市場(chǎng)化是土地制度改革主線[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-12-10（3）.

[3]毛維國(guó).農(nóng)村住房及宅基地流轉(zhuǎn)制度研究[J].法學(xué)論壇，2012，（4）.

[4]劉衛(wèi)柏，賀海波.農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式與路徑研究[J].經(jīng)濟(jì)地理，2012，（2）.

[5]陳晉勝.新農(nóng)村建設(shè)中的法制問題研究[M].北京：法律出版社，2012.

責(zé)任編輯：陳澍斌

DF5

A

1672-2868（2014）02-0023-03

2014-01-06

李蒙梅（1990-），女，陜西渭南人。陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院民商法學(xué)在讀碩士。研究方向：民商法。