論納稅服務流程之再造*

◆俞 杰

論納稅服務流程之再造*

◆俞 杰

傳統的納稅服務工作強調科室、崗位責任的流程分割，而職能交叉造成的拖沓問題極易引發納稅人的不滿情緒。為此，更新納稅服務理念，改進服務方式是當前稅務機關探索的重要方向。納稅服務流程再造是新時期下稅收征管領域的一項創新。文章借鑒西方國家“流程再造”理論，對納稅人需求進行深入剖析，力求在滿足納稅人正當需求與維護其合法權益的基礎上，探索納稅服務流程再造的實現途徑。

納稅服務；流程再造；正當需求

隨著我國稅收征管改革的深入和西方國家“新公共管理理論”的傳播，優化納稅服務工作成為改革的重點。流程再造理論作為國際上先進的管理理論，在指導納稅服務工作方面具有強大的理論基礎與現實指導意義，其扁平化的設計理念、彈性化的業務處理，動態化的迅速反應可以為納稅服務工作注入新的活力。在當前我國的納稅服務工作中，依然存在著程序復雜、機械僵硬、辦事拖拉等現象。我國稅務部門內部各崗位協作配合還不夠順暢，動態化的辦稅流程不盡完善，征納雙方信息傳導機制不健全等，這些因素的存在導致了納稅服務的效率不高。在具體的涉稅業務流程方面，稅務部門尚未有效構建納稅人正當需求的采集、分析、響應機制，對于納稅人需求動態變化沒有給予足夠重視，難以準確地進行服務定制和實現有效的征納互動。在信息化的稅收征管模式下，納稅人的維權意識、需求層次也在逐漸提升。為適應這種變化，近年來，稅務機關不斷地嘗試、探索新的服務理念與服務方式，并試圖通過業務重組、流程再造滿足納稅人的需求。流程再造作為新時期納稅服務工作的一個載體，可以滲透行政管理層次，打破僵化的層級管理，提升納稅服務效率。流程再造理論為納稅服務變革拓展了無限的發展空間（林德安，2011）。納稅服務流程再造是一個動態改造過程,其核心就是借助信息技術的支撐,創新程序服務的手段和方法 (姚巧燕，2011)。納稅服務流程再造的關鍵是建立符合科學的納稅服務事項處理主流程,以稅收信息化和機構的扁平化提高流程運行效率,整合各類要素和資源,再造組織結構和管理運行機制。將流程再造理論運用到納稅服務中，必然要求對現有稅務機關組織結構進行改造，積極建立扁平化的組織結構（熊勇立，2009）。納稅服務流程再造對于提升征管效率、強化外部制約、方便納稅人、提高稅法遵從度具有現實意義。本文將在前人研究的基礎上，通過構建納稅服務矩陣，將納稅服務流程再造的理論與實踐加以拓展，實現納稅服務之法定服務的突破。

一、納稅服務流程再造解析

納稅服務流程再造是稅務機關基于扁平化管理的目標定位，致力于運用信息技術與人的有機結合，重新設計涉稅業務流程，利用信息技術協調分散與集中的矛盾，將串行的服務流程改造為并行流程，力求實現信息共享與涉稅業務的一次性處理。需要說明的是，本文所涉及的納稅服務依然屬于政府服務范疇，與市場服務有別。納稅服務流程之再造也并非是納稅服務越多越好，越細越好，如所謂的“貼身服務”、“保姆服務”可以交給中介機構完成，而稅務機關的職責主要是滿足納稅人正當需求和維護納稅人合法權益。

(一)納稅服務流程再造的內涵

納稅服務流程再造主要利用信息技術對涉稅業務流程做全面的再思考和重新設計，以使得納稅服務的關鍵績效指標得到提升。其內涵主要體現在：一是建立扁平化組織結構，壓縮管理層級，縮短稅收高層管理人員與普通辦稅人員、納稅人之間的距離，更好地聽取意見與要求，及時調整業務流程，改變“職能導向”下的層級過多、效率低下的弊端；二是納稅服務以流程為主，對人員安排以團隊式管理為抓手，突出全局最優，而不是局部最優；三是涉稅溝通方式突出水平方向，淡化垂直方向。以提高納稅人滿意度為主旨的流程變革被引入到納稅服務領域，其目標是在方便納稅人納稅的前提下，不僅要降低成本，更要提高效率。

(二)納稅服務流程再造的方法

1.全新設計法。從根本上重新考慮納稅服務的提供方式，在一張白紙上重新設計業務流程。這種方式重在發揮辦稅服務人員的主觀能動性，通過創造性的思考來改善納稅服務。具體的做法是引入現代企業業務流程再造理念與方法，以“納稅人正當需求”為核心，對原有稅務機關的組織結構和服務流程進行全面、徹底地重組，構成征納雙方的有機聯系與互動，改善納稅服務環境，以滿足納稅人動態變化的需求。

2.系統改造法。深入剖析現有流程，在現有涉稅流程的基礎上提出改進方案。這種方式重在檢查、反思、重新設計未來的納稅服務，通過持續不斷的評價、調整和改進流程，實現組織績效的改善。相對于全新設計法，這種方法近似于改良，屬于漸進式的改進與提高。

表1 不同涉稅流程再造方法的主要特征對比

(三)納稅服務流程再造的關鍵因素

納稅服務流程再造與征納環境息息相關。稅務機關各崗位功能定位、權利配置、職位分類、薪酬體系等敏感因素勢必引起各種利益相關者的抵制或博弈，因此，在稅務部門實施流程再造往往會遭遇較大的阻力。總體而言，影響納稅服務流程再造的關鍵因素可以概括為以下五類：其一，稅收政策因素，稅收政策變化往往增加流程再造的難度；其二，稅收文化因素，稅務部門的再造意愿以及現存稅收文化影響流程再造的目標定位；其三，組織結構因素，稅務高層領導的支持以及單個涉稅業務流程負責者的授權力度影響流程再造的實施；其四，業務流程因素，新流程設計試點以及流程重新設計的協調影響流程再造的推廣；其五，信息技術因素，信息傳遞快慢與信息共享程度影響著流程再造的效率。

二、納稅服務流程再造在理論上的必要性：基于供給

（一）納稅服務的潛在壟斷性

稅務機關提供的納稅服務具有非市場性和壟斷性。在大多數情況下，許多納稅人只能被迫接受某轄區的納稅服務或是全國性的標準化納稅服務(個性化納稅服務可由納稅人選擇或稅務機關根據實際情況實施)，而納稅服務質量好壞直接影響到稅務機關的形象。“新公共管理理論”提倡打破政府部門的壟斷，引入競爭機制，將接受公共服務的公眾視為“顧客”，能夠對顧客的需求做出迅速反應。因此，稅務機關不能因為提供服務的壟斷性，就放松對自身的要求，越是壟斷，越要維護自身的形象。現實生活中，當納稅人對某轄區納稅服務極度不滿時，可能會選擇注銷或變更稅務登記，去其他轄區從事相關生產經營，但納稅人通過“以足投票”來選擇經營地點或納稅地點往往要付出一定的成本，是無奈之舉。為了給納稅人提供良好的納稅環境，并避免納稅服務壟斷帶來的負面效應，稅務機關應該引入“流程再造”作為提升納稅服務質量的突破口。

（二）管理方式的扁平化特征

扁平化的組織結構要求壓縮管理層級，用網絡替代垂直組織中的層級壁壘，促進信息快速傳遞，縮短征納雙方的距離。由于我國的納稅業務流程呈現出權力集中、職能明確和講究秩序的特點，致使以納稅人需求為導向的服務流程與以征管職能為導向的征管流程不能有效對接。稅務機關職能分工、層級節制的金字塔組織模式往往降低納稅服務工作效率。為了打破官僚主義與照章辦事的“組織僵化”模式，需要借鑒企業運作機制和企業家精神理念來推進納稅服務工作。“流程再造”通過構建無縫隙組織，實現層級滲透，并輔之以網絡化代替壁壘和等級,可以為納稅人提供一步到位的信息與服務。

（三）業務流程的彈性化設計

彈性化的稅收流程再造要求在稅務機關內部設立選擇性的業務流程，而不是終身制的業務流程。強調彈性的“終極目的”是為了避免“流程僵化”所帶來的困擾，以便迅速對納稅人的需求做出反應。一般而言，理論上的彈性模式主要由非正式機關或半政府組織來實施，但在納稅服務中，有限度地引入彈性化設計對提升辦稅效率是重要的探索與嘗試。彈性模式更為重視稅務高層領導者的角色，彈性化的設計并不片面反對層級節制，也不強調過分的集權化，相反，它允許某個崗位制定并執行自己的業務流程，強調執行政策與管理監督。因此，通過“流程再造”建立內部的、適應征納環境變化的柔性結構，增強彈性供給，能保證高質量的納稅服務落到實處。

三、納稅服務流程再造在實踐中的必要性：基于需求

筆者通過對河南省、安徽省、江西省、湖北省等地區的納稅服務課題調研，以及對調研問卷的整理，對納稅人的需求有了更深入的了解，也進一步從納稅人需求層面明確了納稅服務流程再造的必要性。

(一)納稅人普遍反映的情況

1.關于納稅咨詢與輔導。納稅人獲取涉稅信息渠道時更為強調現代信息技術的支撐。越來越多的納稅人通過12366咨詢和登陸相關網站查詢或咨詢涉稅事項。調查顯示，在宏觀層面，納稅人較為關注稅收優惠政策和最新稅收政策輔導；在微觀層面，納稅人關注的焦點主要是熱點及疑難問題解答、辦稅流程、辦稅指南、表單填寫咨詢與輔導。納稅人對咨詢與輔導方式的偏好出現多元化：其一，納稅人希望稅收新政策出臺后，能及時獲得針對性的輔導；其二，新成立的企業迫切需要稅收相關政策與涉稅事項辦理流程的培訓；其三，營改增時期，納稅人希望在增值稅一般納稅人資格認定、一般納稅人發票票種核定、出口貨物退(免)稅申報等相關政策出臺時多加宣傳輔導，增進溝通交流。

2.關于辦稅業務流程。納稅人普遍反映的問題如下：一是在辦稅服務大廳辦理涉稅事項時排隊等候時間過長；二是一般納稅人資格辦理、注銷稅務登記、票種核定、代開發票等事項的流程過于復雜；三是申請退稅（殘疾人即征即退和多繳稅款退稅）等事項的審批時限過長；四是辦理退稅后，稅款到賬時間偏長；五是一些涉稅審批項目，手續繁多，需往返多個部門，望能簡化、合并手續集中辦理，提高工作效率；六是辦理涉稅事項的所需紙質資料太多，填寫表格煩瑣，耗時過長，希望簡化辦稅流程。應該說，部分涉稅事項程序復雜，源于政策自身的規定。如納稅人從申請辦理一般納稅人到能開具發票，中間需要辦理一般納稅人認定、增值稅防偽控系統最高開票限額審批及發票票種核定，同時還要與金稅公司聯系安裝與培訓事宜，可謂是千頭萬緒。又如辦理注銷稅務登記，納稅人需經過取消相關稅務認定資格、結清稅款、繳銷發票、稅務稽查等多個程序才能注銷。

3.關于納稅人個性化需求。(1)納稅提醒方面的需求。部分納稅人對于納稅申報提醒、欠稅提醒的需求較為迫切；要求短信提醒服務(銀行劃扣成功提醒服務、網上申報成功提醒、征期提醒和發票申請業務下達提醒)的納稅人數量逐年提升；網站服務中發票真偽查詢需求量逐年增加；涉稅事項審批查詢、申報表填表說明、表格下載等需求日益增多。(2)稅務稽查方面的需求。納稅人一是希望稅務稽查能提前告知，并且稽查提速；二是盡可能縮短稅務稽查的間隔時間，爭取兩年檢查一次，以減少滯納金的加收；三是盡量避免月初稽查，避免稽查事項與評估事項雷同，避免稅務稽查和評估同時進行從而給納稅人帶來壓力。(3)核定征收方面的需求。其一，有納稅人表示對企業所得稅核定征收政策不理解，認為政策規定本身不合理，希望能盡快修訂相關政策（比如說調整應稅所得率的規定幅度）；其二，有納稅人認為企業是被稅務機關強制核定，沒有考慮到企業的具體情況，造成企業實際稅負較高，無法正常經營，希望稅務機關能夠根據企業實際情況，給予政策傾斜（尤其是給予新辦的中小企業政策扶持）；其三，部分納稅人反映國、地稅同時核定企業所得稅，造成重復征稅，希望國、地稅之間能進行信息共享，合理界定管轄范圍。

（二）調研結果的原因分析

1.需求層次差異化明顯。由于市場主體日趨多元化，經濟活動日趨復雜，納稅主體個性化差異日益明顯，需求情況各異。納稅人經營范圍、納稅能力不盡相同，而且在財務核算等方面也存在明顯差異，差異化帶來納稅人不同層次的需求。

2.政策宣傳不夠。新政策、新規定出臺后，稅務機關進行廣泛性宣傳多，對適用企業進行針對性宣傳少(在核定征收方面表現得尤為突出)；對于政策解釋的宣傳力度不夠，具體操作流程宣傳不到位，導致納稅人對政策不易理解且不知如何辦理。在宣傳中對咨詢工作尚未引起足夠重視，缺乏一個權威性的解答平臺，部門間解答不一致，讓納稅人不知所措。

3.流程設計復雜。由于受制于層級管理，缺乏動態的響應機制，基層稅務干部往往受困于不合理的業務流程，不能有效地對復雜的業務流程進行簡化、整合，直接弱化了稅源監控的主體功能。涉稅事項、流程和表單是法律制度的外在表現。我國現行的法理基礎傾向于職權主義，稅務機關往往處于主動和強勢的地位，有權根據納稅人信用等級與日常征管來設計相應的業務流程。部分流程設計對保障稅務機關獲取用于印證納稅遵從的信息的力度不夠(在注銷稽查中表現得尤為突出)，加之稅收應用系統的多頭開發和標準不統一，從而導致信息難以共享、流程設計煩瑣、資料重復報送。

四、納稅服務矩陣的構建

通過對納稅人需求的深入觀察，可以得出，不同層次、不同性質的需求決定了不同的服務難度。按照納稅服務的難度大小，可分解為兩個層面。第一個層面根據服務針對性做劃分，具體包括標準化服務和個性化的服務；第二個層面根據服務性質做劃分，可分為法定服務和再造服務。這兩個層面互相交叉，構成了服務難度不同的4種類型的納稅服務：法定的標準化服務、再造的標準化服務、法定的個性化服務、再造的個性化服務。四種類型的納稅服務可用矩陣（表2）來表示：

表2 納稅服務矩陣

筆者根據納稅服務矩陣，對主要納稅服務內容做進一步歸類（見表3）。筆者認為，出于對納稅服務邊界的考量，稅務機關應對再造的個性化服務進行梳理，把握一個基本的原則：提供個性化服務依然要以滿足納稅人正當需求與合法權益為前提，大多數個性化服務在實踐中可以交由中介機構通過市場服務來完成。十八屆三中全會明確強調，市場在資源配置中起決定性作用，這對我國未來的納稅服務走向具有重要啟示意義。因此，稅務機關應在納稅人的多維需求中厘清納稅服務邊界，把握服務重點，明確服務方向。

表3 納稅服務矩陣所涉及的部分服務內容舉例

通過對納稅服務矩陣的深入分析，我們發現，流程再造的對象雖然是涉稅業務流程，不是組織結構，但必然伴隨著組織結構的變化，它將以扁平化的組織體制替代傳統的金字塔式的科層制組織結構。在納稅人辦理涉稅事項過程中，流程再造應構建一種能夠提供便捷服務、靈活回應納稅人多維需求、具有動態適應性的組織結構。

五、相關政策建議

開展納稅服務流程再造的首要任務就是對現行涉稅流程進行徹底的反思并分析現行流程弊端，進而尋求流程改進。新流程實施后，同樣要對納稅服務質量、整體績效、納稅人滿意度等信息進行評估反饋，并在流程績效評價的基礎上，啟動新流程持續改進項目，不斷完善新流程。

（一）完善流程再造的信息化平臺

稅務機關應借助信息化平臺，賦予納稅人更多選擇權利，并聆聽其意見，傾聽納稅人抱怨、收集納稅人信息、了解納稅人不滿，積極采取行動，有針對性、及時地改進流程設計和工作方法，使納稅人獲得最終滿意。考慮到納稅人對稅收優惠政策咨詢與稅收實務操作輔導等方面的需求比較強烈，稅務部門應進一步打造功能強大的網上稅務課堂，逐步完善網上咨詢、網上輔導和網上培訓，并以12366業務知識庫的建立為契機，搭建稅收咨詢服務業務支持平臺。各級稅務機關通過問題的收集與解答，對納稅人咨詢的問題進行梳理和歸集，借助業務知識庫，形成解釋明確、內容及時的稅收知識庫，在此基礎上，建立全國統一的納稅服務熱線和納稅服務平臺，構建全程辦稅服務網絡，為納稅人提供全天候、零距離的涉稅服務。此外，可以根據不同企業類型或不同行業類型設計操作界面，進行分類管理，進一步根據納稅人個性化的需求創新服務形式。具體操作如下：一是將繁雜的涉稅信息、政策調整、辦稅指南等以簡潔的形式展現出來；二是為納稅人提供實時在線服務，促進征納雙方信息互通；三是將信息化建設與12366納稅服務熱線緊密結合，通過受理、轉辦、反饋、監督等制度再造個性化服務平臺。

（二）推進流程再造的扁平化建設

推進扁平化的組織結構，實現“弱化兩頭，強化中間”向“強化兩頭，弱化中間”的轉變。消除涉稅信息源與業務決策層之間的人為阻隔，加速信息傳遞，避免信息失真。在有效規避執法風險的前提下，上級稅務部門可以適當放權讓基層稅務機關自行安排簡化的流程，而僅負責備案與監督。在堅持執法原則的同時，對納稅人提出的一些合理、合法的需求，通過簡化的程序向上級反映，并通過流程再造滿足納稅人合理需求。在流程再造過程中，稅務機關應克服層級制約，整合破碎的流程，合并多余和重疊的流程，探索稅務部門各科室、各崗位之間業務、信息、服務的整合與協同辦公，注重整體流程系統優化，實現整體最優而不是單個環節最優。

（三）改進流程再造的彈性化設計

流程設計應能夠靈敏地對納稅人的需求做出反應，并隨著納稅人需求的動態變化做出適時調整。一是通過再造的個性化服務抓住優化業務流程、精簡涉稅資料這兩個關鍵環節，逐步下放審批權限和取消不必要的審批事項；二是在辦稅服務過程中，制定納稅人分流措施，按照納稅人種類設置臨時專業窗口，有效分流納稅人；三是設置“綠色通道”，方便A級納稅人和大企業順利辦理涉稅事項；四是針對辦稅服務大廳停電，系統故障等突發狀況，制定辦稅大廳工作人員現場維持次序、值班領導現場指導、咨詢臺迅速啟動臨時查詢等制度；五是在辦稅服務大廳安排值班干部，改進預約服務，方便納稅人在中午休息時間辦稅，并向納稅人承諾，如在中午出現大量納稅人排隊等待現象，盡可能地隨時增加彈性窗口。

總而言之，流程再造是源于對企業管理的借鑒，其績效目標、需求導向、實施環境、組織屬性等方面具有市場服務特性，與政府服務存在較大差異。要避免流程再造引入稅務部門出現水土不服，就不能對流程再造進行簡單模仿和移植，必須根據納稅服務特性，把握納稅服務流程再造的基本規律。將起源于西方的流程再造理論與實踐移植到我國的納稅服務過程中，需要考慮我國的現實基礎、面臨的稅收制度環境，尤其要從組織文化、人力資源、組織結構、流程特性、信息技術等方面預測引入流程再造面臨的困難與障礙。只有這樣，才能消除納稅人對稅務部門引入流程再造能否取得實效的質疑，促進流程再造在稅務部門的實施與推廣。當前稅務機關面臨的困難是實施流程再造的方法與路徑。如：在流程再造的各個階段，究竟應該選擇那些管理工具，如何進行流程再造的控制與結果的檢測；如何進行流程再造的模擬試驗與適時糾錯；如何實現信息技術與服務流程的有機銜接等。在學習和借鑒西方流程再造模式的同時，如何通過對我國稅務部門流程再造的案例進行分析，提煉出具有中國特色的“再造模式”則是我們需要進一步研究的課題。

[1]姚巧燕.信息化視角下納稅服務研究[D].大連：東北財經大學博士學位論文,2011.

[2]楊曉妹.基于流程再造理論的稅收信息化研究[J].揚州大學稅務學院學報,2010,(8).

[3]張 煒,王誠明.納稅服務幾個基本問題的研究視角[J].稅務研究,2011,(12).

[4]熊勇立.借鑒流程再造理論優化納稅服務的思考[J].開放導報,2009,(4).

[5]趙迎春.現代管理理論在納稅服務中的運用[J].稅務與經濟,2006,(2).

（責任編輯：東方源）

F812.423

A

2095-1280(2014)06-0024-06

*本文系國家社科基金重大項目“宏觀稅負、稅負結構與結構性減稅研究”（編號：12&ZD044）的階段性成果之一，同時得到中央高校2014年基本科研業務費專項資金資助。

俞 杰，男，中南財經政法大學財稅學院副教授，財政部財政科學研究所博士后。