基層法院行政訴訟管轄制度改革論析

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內容摘要：基層法院的行政審判已經困難重重。為此，《行政訴訟法修正案草案》提出了高級法院可以確定基層法院跨區域相對集中管轄以及對縣級以上地方政府提起訴訟的案件由中級法院管轄的修改意見。相對集中管轄存在增加訴訟成本、部分法院審判壓力過大和難以避免各地政府相互幫忙等問題，而且基層法院與中級法院管轄范圍也存在不夠協調之處。為實現“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的目標，應當取消基層法院行政案件管轄權，由中級法院管轄第一審行政案件；同時，為解決訴訟成本等問題，將目前各個基層法院的行政審判庭改革為隸屬于中級法院的巡回法庭，以消除基層法院由于司法審判區域與行政管理區域重疊而導致的行政審判困境，實現行政訴訟領域的司法公正。

關鍵詞：基層法院 行政訴訟 行政訴訟法修正案草案 管轄制度

由于管轄制度的設計而使法院的行政審判舉步維艱，長期以來是影響我國行政訴訟制度功能正常發揮的一個突出問題，尤其是“縣法院審不了縣政府”甚至也“審不了鄉鎮政府”的現象，凸顯了基層法院在行政審判中的困境與尷尬。最高人民法院在地方法院“先行先試”、積極探索的基礎上，以司法解釋的形式對基層法院的行政案件管轄權進行了多次改革，卻難以從根本上改變其在行政審判中的困難局面。究其原因，就在于長期以來我國采取的是司法審判區域與行政管理區域相重疊的體制，導致人民法院（尤其是基層人民法院）的行政審判受到地方干擾的現象成為難以克服的“頑疾”。

中國共產黨第十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的要求。根據這一要求，2013年12月23日提請第十二屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議審議的《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》（以下簡稱《行政訴訟法修正案草案》）進行了一定的探索，其在管轄部分延續了現行《行政訴訟法》第13條關于“基層人民法院管轄第一審行政案件”的規定之后，又增加一款，規定“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”；同時，又進一步明確“對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄”?！? 〕《行政訴訟法修正案草案》試圖以這些改革，破解實踐中基層法院由于體制問題所產生的困境，促進和保障行政訴訟領域的司法公正。從這一角度而言，上述修改內容的積極意義不言而喻。然而，實施上述條文所帶來的諸如增加法院和當事人訴訟成本、基層法院審判力量嚴重不均、各地政府機關互相幫忙干擾法院審判以及基層法院與中級法院管轄范圍之間的不夠協調等問題，也應當引起我們的足夠重視。因此，有必要對該修正案中關于管轄的條文進行必要的審思。

一、“基層法院管轄第一審行政案件”使行政審判陷入困境

應當承認，我國《行政訴訟法》對基層法院是寄予厚望的。該法第13條關于級別管轄的首條規定就非常明確：“基層人民法院管轄第一審行政案件”。這一規定表明，除法律特別規定應由中級法院、高級法院、最高法院管轄的案件外，其余所有第一審行政案件都由基層法院管轄。同時，《行政訴訟法》關于地域管轄制度的設計，也是延續了《民事訴訟法》中關于被告所在地法院管轄為主的原則，“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄”。因此，將級別管轄和地域管轄結合起來理解，就是這樣一條規則：大多數第一審行政案件由被訴行政機關所在地的基層法院管轄。如此規定的目的，在于便利當事人訴訟，便于法院審理案件，節約法院和當事人的訴訟成本，提高訴訟效率。然而，現實中基層法院管轄權運行的結果卻完全出乎立法者的預料，“從行政訴訟實踐經驗看，由于基層法院在地方黨政機關中的地位不高，而且在人、財、物方面均受制于地方政府，因此，基層法院審理以縣政府或縣級行政機關為被告的行政訴訟案件，受到干擾的可能性非常大。這是《行政訴訟法》立法之初所沒有考慮到的”?！? 〕長期以來，由于實行司法審判區域與行政管理區域相重疊的體制，加上《行政訴訟法》將大部分第一審行政案件的管轄權交由基層法院，特別是被告所在地的基層法院，這就形成甚至加劇基層法院的行政審判受到地方干擾的狀況和程度，“導致在現實中行政審判往往受地方行政干預影響，司法活動受到制約，法院難以嚴格司法審查標準，甚至喪失中立、公正的立場”，〔3 〕基層法院在行政訴訟中的困境，直接導致行政訴訟上訴率、申訴率以及上訪率均居高不下。在基層，行政案件受理難、審理難、執行難的狀況一直難以改變，尤其是涉及集體土地征收、房屋拆遷等行政案件，基層法院從受理到審判壓力都很大。案件受理、判決以及執行過程中來自各個方面的阻力，使基層法院的行政審判長期處于一種難以言說的壓抑狀態。這種狀況的持續存在，使得我國的行政審判制度至少在基層這一層面沒有達到預期立法效果，即使有為數不多的幾起訴訟案件的審理，對民眾來說，不但是形同嚼蠟、索然無味，更多地是留下了負面的回憶。

從實踐來看，雖然《行政訴訟法》已經實施了20多年，行政訴訟制度也已經在我國存在了30年以上，〔4 〕但正如最高法院大法官所指出的，必須看到當前行政審判工作還面臨許多困難和障礙，行政訴訟立法目的尚未完全實現，行政訴訟功能還沒有充分發揮，行政審判持續、健康發展仍然面臨不少問題，有些問題還十分的突出，主要表現是：案件數量仍然在低位徘徊。作為有13億多人口的大國，一審行政案件每萬人僅為1.02件，遠遠低于民事的49.6件，與其他國家和地區相比更是相去甚遠。一審不予受理和駁回起訴的占結案總數的7.8%，是民商事的7.8倍。在審結的案件中普遍存在“兩高四低”的現象，即上訴率高、申訴率高，實體裁判率低、被告敗訴率低、發回重審和改判率低、原告服判息訴率低。2011年人民法院以判決形式結案的，僅占結案總數的27.21%；一審裁判上訴率高達69.31%，分別是刑事和民事的6倍和2.4倍；申訴率為8.5%，分別是刑事和民事的6倍和6.3倍。部分地區除成功協調的案件外，幾乎所有一審案件都提起上訴，所有二審案件都提起申訴。與高上訴率、高申訴率形成鮮明對比，行政機關直接敗訴率逐年走低，從2003年的25%已經下降到2011年的8.1%。上級法院發回重審率和改判率不斷下降，而赴省進京上訪數量持續走高。2011年行政一審收案數量僅占各類一審案件總數的1.8%，但當年到最高法院登記申訴上訪的案件達6785件，占全部登記案件的18.5%。上下級法院收案數量上的“倒金字塔”格局十分明顯。個別省份受理的一審行政案件中，到最高法院上訪的占20%。行政審判的“兩高四低”現象，直接影響了行政訴訟目的的實現和作用的發揮，影響了人民法院的司法權威和司法公信力，需要引起我們高度重視并認真加以解決。〔5 〕另有數據表明，在2012年，人民法院直接判決被告行政機關敗訴的案件僅占全部一審行政案件的9.87%，而江蘇法院僅為2.48%，有的地方行政機關敗訴的案件甚至為零。如此低的敗訴率，與人們對行政機關執法水平的認知有明顯差距。原告勝訴率低而作為掌管司法機關人財物的行政機關勝訴率逐年上升的態勢，直接引發公眾對行政審判司法公正的質疑。〔6 〕很多對行政行為不服的公民、法人或者其他組織對行政訴訟制度失去信心，紛紛轉向信訪，這就導致一審行政案件出現逐年下降的反常趨勢。以近兩年為例，2011年全國法院受理一審行政案件136353件，2012年審理一審行政案件129583件，同比下降4.97%；而2013年1—9月，法院審理一審行政案件為85474件，同比下降達7.77%。〔7 〕在其他各類訴訟案件都逐年增長的情況下，一審行政案件卻反而逐年下降。由于案件稀少，很多基層法院行政審判庭存在的主要功能就是幫政府“強制執行”拆遷、拆違等具體行政行為，理應具有的對行政權的司法監督功能逐漸萎縮。這種狀況不得不令人反思是制度（尤其是管轄制度）出了問題！

這些狀況表明，《行政訴訟法》關于基層法院管轄權的規定，并沒有能夠發揮其應有的功能，反而是背離了其原有的價值軌道，由于“體制缺陷與目前的管轄制度相結合，就使得司法環境加倍惡化”，〔8 〕基層法院的行政審判已經逐步喪失其公信力。在司法實踐中，行政訴訟成了人民群眾最難以感受到公平正義的一種訴訟活動?？梢?，“基層人民法院管轄第一審行政案件”的良好立法初衷并未產生良好的結果，反而使行政審判陷入難以言說的困境。

二、基層法院因管轄制度產生的行政審判困境需特殊制度治理

（一）近十多年來最高法院對基層法院行政案件管轄權的關注與改革

“按照現行法，地域管轄以‘就被告為一般原則，級別管轄以基層人民法院管轄為一般原則，因此，絕大多數案件都是由被告所在地的基層人民法院管轄，而基層人民法院的抗壓能力是司法最弱的一環”。〔9 〕因此，要改善行政審判的現狀，就必須進行行政訴訟管轄制度的改革；而行政訴訟管轄制度的改革，首先是基層法院管轄體制的改革。近十多年來由法院自身所主導的行政訴訟管轄制度改革，也都基本上是基層法院行政案件管轄權的改革。

從2000年開始，最高人民法院以司法解釋、司法文件的形式進行了多次行政訴訟管轄制度方面的改革，特別是針對基層行政審判實踐中“縣法院審不了縣政府”這一我國行政訴訟實踐中的一個特殊現象，對《行政訴訟法》中基層法院行政案件管轄權方面的不足進行了多次“修補”，其目的在于逐漸減弱乃至消除由于現行《行政訴訟法》中關于基層法院的管轄制度與行政審判實踐之間不夠協調所面臨的尷尬狀況。

最早注意到由于管轄制度的設計而使基層法院行政審判的公正性受到嚴重影響的，是最高人民法院于2000年3月8日公布的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，該司法解釋將“被告為縣級以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”等規定為由中級人民法院管轄，從而被認為是“旨在提高法院管轄級別的解釋”?！?0 〕因為根據《行政訴訟法》，以縣級政府為被告的案件由被告所在地的基層法院管轄，該解釋已經將這一管轄制度進行了大幅度的改變。然而，該解釋的出臺，客觀上并沒有使基層法院行政審判公正性受到困擾的現象有較明顯的改觀。為此，最高人民法院于2007年4月印發《關于加強和改進行政審判工作的意見》，其中在談到管轄問題時特別指出：“要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預”，“對于由當地基層法院管轄可能會影響公正審理的案件，中級人民法院要根據當事人的申請，決定指定管轄或者提級管轄，以確保案件審理的公正性”。2008年1月，最高人民法院在總結浙江省臺州市中級人民法院探索“異地交叉管轄”體制經驗的基礎上，發布了《關于行政案件管轄若干問題的規定》。這一司法解釋對于基層法院的行政案件管轄體制又進行了一定的調整，擴大了中級法院管轄第一審行政案件的范圍，將被告為縣級以上人民政府的案件基本納入中級人民法院管轄的范圍，但規定“以縣級人民政府名義辦理不動產物權登記的案件可以除外”。同時，充分利用指定管轄、移轉管轄與法定管轄相結合的規則，規定了下列三種情形：一是當事人以案件重大復雜為由或者認為有管轄權的基層法院不宜行使管轄權，可以直接向中級人民法院起訴；二是當事人向有管轄權的基層法院起訴，受訴法院在7日內未立案也未作出裁定，當事人可以向中級人民法院起訴；三是基層法院對其管轄的第一審行政案件，認為需要由中級法院審理或者指定管轄的，可以報請中級法院決定。對于上述三種情形，中級人民法院應當根據不同情況在7日內分別作出處理：指定本轄區內其他基層法院管轄；決定自己審理；書面告知當事人向有管轄權的基層法院起訴，或者要求有管轄權的基層法院依法處理，或者由報請的法院審理。此外，中級法院對基層法院管轄的第一審行政案件，根據案件情況，可以決定自己審理，也可以指定本轄區其他基層法院管轄?！?1 〕這一司法解釋看似針對整體意義上的“行政案件管轄問題”，但其實際內容則是主要針對基層法院的行政案件管轄權變革而言，且賦予了中級人民法院在管轄方面擁有了更多的裁量權。2013年1月，最高人民法院又在浙江省麗水市法院系統試點探索的基礎上，發布《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》（以下簡稱《集中管轄通知》），決定“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過上級人民法院統一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”，并要求“各高級人民法院應當結合本地實際，確定1—2個中級人民法院進行試點。試點中級人民法院要根據本轄區具體情況，確定2—3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件；集中管轄法院不宜審理的本地行政機關為被告的案件，可以將原由其管轄的部分或者全部案件交由其他集中管轄法院審理”?！?2 〕由此可見，基層法院管轄權已經成為最高人民法院推進行政訴訟管轄制度改革的重點內容，而《行政訴訟法修正案草案》中有關“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”的內容正是對目前正在進行的相對集中管轄試點的肯定。

（二）對基層法院管轄權產生的困境應當運用特殊的制度進行治理

我國《行政訴訟法》實施以來，來自各個方面的不正當干預以及司法對行政的過度依附而導致的法官不能或不愿依法公正地進行審判等一直是阻礙行政訴訟制度健康發展的重要原因。同時，把法院看成是自己屬下的一個部門甚至僅僅是個“維穩”工具的地方黨委、政府也并非個別現象，這更加劇了法院，尤其是基層法院審理行政案件的艱難。正如最高人民法院在《集中管轄通知》中所指出的：“有的地方司法環境欠佳，案件的受理和審理往往受到不當干預；有的地區行政案件不均衡，有的法院受案不多甚至無案可辦；有的法院因怕惹麻煩而不愿意受理行政案件。人民法院不能依法受理行政案件，并獨立公正地行使審判權，不僅損害司法的權威，最終也將損害法律和國家的權威，動搖黨的執政基礎?！?〔13 〕

早在十年前就有學者十分尖銳地指出，我國現行的行政審判體制面臨的是全面性危機。問題突出表現為：行政審判的獨立性不強，法院在行政審判中的權威性嚴重缺乏，行政訴訟案件執行難；深層次來看，涉及到司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等問題，使得行政審判中的司法公正難以實現?！?4 〕因此，總結我國《行政訴訟法》實施以來的經驗得失，尤其是關于基層法院管轄制度在實踐中的運行狀況，正視“縣法院不僅審不了縣政府，而且也審不了縣政府的部門”的現實情況，對基層法院的行政訴訟管轄權進行改革，從逐漸推進司法公正的角度而言，則是非常有必要的措施。然而，要在行政訴訟領域實現司法公正，讓人民群眾在每一個行政案件中都感受到公平正義，必須充分認識到我國行政訴訟制度，尤其基層法院管轄制度實施的特殊環境，以及由這一特殊環境所產生的特殊的制度需求。

第一，民事訴訟管轄模式與行政訴訟并不適應。由于我國《行政訴訟法》制定于《民事訴訟法》之后，因此，其中關于基層法院管轄第一審案件和“原告就被告”的管轄模式，均與《民事訴訟法》所確立的管轄制度一脈相承。但由于行政訴訟與民事訴訟所要解決的爭議性質、案件審理的對象、訴訟目的等方面均有重大區別，而且行政訴訟的被告是依法擁有國家行政權的行政機關或者法律、法規授權的組織，其訴訟內容關鍵在于被告行使行政權的行為合法與否。更關鍵的是，行政機關長期以來的強勢地位使得基層法院在行政審判方面難以有所作為。從某種程度說，進行行政訴訟的難度和復雜程度遠遠超過了以解決平等主體間民事權利義務爭議為內容的民事訴訟。正因為如此，其訴訟活動必然有不同的程序規則和要求。因此，行政訴訟作為一種解決行政爭議的法律制度的特殊性，決定了其長期以來套用民事訴訟管轄制度的不可取性。

第二，基層法院在行政審判中困難重重。正是由于長期以來套用解決民事爭議的司法管轄模式解決行政爭議，導致基層法院面對在人財物各方面均對自己有控制力的政府及其掌管各個方面重要職權的政府部門，其行政審判的艱難可想而知。在一些地方，由于法院在行政審判中面對的是擁有強大行政權的行政機關，因而畏縮不前，舉步艱難，“縣法院審不了縣政府”現象由此產生。〔15 〕不可否認，雖然經過20多年的歷練，行政機關對行政訴訟活動也逐漸從陌生到熟悉，從不習慣到逐漸適應，但傳統的“強勢政府”理念并沒有隨著《行政訴訟法》的實施而徹底消除。尤其是在基層法院轄區之內，行政審判受到黨政機關干擾的現象以及由此導致的法院立案、審理、判決以及執行方面的困難與障礙客觀存在。面對強勢的且對法院的人財物都有實際控制之力的行政權，基層法院常常在嚴肅執法與其自身利益之間左右為難。

第三，解決基層法院管轄權問題的關鍵是要對其管轄制度進行必要的改革。法律是解決社會問題、滿足社會需求的，因此，法律首先要面對社會現實并解決實際問題?！胺墒菍嵺`的，是要解決問題的，是要解決我們的問題的，是要解決我們眼下的問題的”?！?6 〕行政訴訟管轄在整個行政訴訟制度中看似一個小問題，但卻是行政審判過程中一個首先必須解決的問題，且其是行政審判活動得以順利展開的前提所在。經過20多年的實踐證明，《行政訴訟法》所規定的基層法院行政訴訟管轄制度并不適合具體的行政審判實踐，基層法院運用該制度進行行政審判難以正常進行，這就提醒我們，必須對這一制度進行改革，以能夠有效改變目前基層法院行政審判困境的新制度，治理由于現行管轄制度設計不合理而產生的問題。

三、《行政訴訟法修正案（草案）》有關基層法院管轄權的規定評說

全國人大常委會關于《行政訴訟法修正案（草案）》的說明指出：“為了解決行政案件審理難問題，減少地方政府對行政審判的干預，在總結現行做法的基礎上，根據黨的十八屆三中全會關于探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的精神，建議增加規定：一是高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄。” 〔17 〕從上述說明可以看出，立法機關已經注意到了基層法院行政案件審理難和地方政府對行政審判的干預問題，將通過有限的跨區域管轄和提級管轄制度來實現基層法院行政訴訟管轄權的變革。值得注意的是，這兩項改革都是針對基層法院的管轄權而言。〔18 〕然而，筆者認為，這一改革既具有積極意義，但也存在一些現實問題。而且，其與中級法院管轄權之間存在一定的不夠協調之處。

（一）跨區域管轄制度的積極意義與產生的現實問題

“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”可以說是《行政訴訟法修正案（草案）》對近年來相對集中管轄探索所進行的肯定。浙江省麗水市中級人民法院自2007年9月開始，將全市九個基層法院的行政訴訟案件相對集中地指定由其中的三個基層法院跨區域管轄?！?9 〕相對集中管轄不是簡單的對應式的“異地交叉管轄”，而是有選擇地將一個中級法院轄區內本應由各個基層法院各自管轄的行政案件，集中到其中的一個或幾個法院統一管轄。這就形成了跨地區管轄的局面。其試點后的直接效果是“基層法院普遍認為審理外縣案件，由于外地政府不能施加壓力，行政干預因素驟減，政府敗訴率有所上升”?！?0 〕相對集中管轄使被告離開了自己的“地盤”接受司法審查，實際上就可能阻斷被告或其上級以及其他與其有關系的組織、部門對法院行政審判工作進行干預的途徑，從而可以在一定程度上實現司法公正?？梢哉f，這一探索在一定范圍內實現了司法審判區域與行政管理區域的分離，減少了對行政審判的不正當干預，同時也提高了行政審判的效率，對促進行政審判公正具有積極意義。這也是最高人民法院通過發布《集中管轄通知》、將集中管轄體制向全國推廣的目的所在。

然而，任何制度都有其兩面性。實施跨地域的相對集中管轄之后，也產生了一些對基層法院行政審判權的正常行使，尤其對其行政審判司法公正有負面影響的問題?！翱陀^地講，在一定程度上特別是在試行初期都取得了一些成效。但是，管轄改革實施一段時間之后，‘試行效應逐漸遞減，甚至出現了試行法院指標低于非試行法院的反常情況。究其原因，相對集中管轄這種方式無法避免行政機關相互之間幫忙打招呼的問題”。〔21 〕這些問題也應當引起筆者的重視與關注。

第一，跨地域集中管轄必然增加當事人和基層法院的訴訟成本。由于管轄法院由高級法院制定，很有可能離當事人的住所地有一定距離，當事人將為此花費本來無須支出的交通費、食宿費，還有時間、精力等成本必然會增加許多。同時，對基層法院而言，訴訟文書的送達、宣判乃至于執行等司法活動也將存在困難。尤其是山區等一些偏遠地區，更會加劇當事人和法院的訴訟困難，不符合訴訟便利原則。

第二，跨地域集中管轄導致受案法院工作量過大使審判力量不均衡。一般而言，本來各個基層法院在自己的轄區內各自管轄自己的案件，但由高級法院指定由某些法院集中管轄后，就使得整個轄區內的行政案件都集中到個別法院身上，一方面，客觀上取消了大部分基層法院依照《行政訴訟法》“基層人民法院管轄第一審行政案件”的規定所擁有的行政審判權，導致大部分基層法院行政審判職能萎縮。刑事、民事和行政審判，是我國法院的基本審判職能。然而，實施相對集中管轄，已經或將導致部分基層法院行政審判隊伍、審判能力的萎縮和消失，行政審判功能喪失，致使法院地位、社會影響力下降；另一方面，被確定為跨地域集中管轄的法院由于審判壓力過大、難以應對而產生畏難情緒，甚至出現不愿受理案件的情況。

第三，更為重要的，是相對集中管轄造成了新的行政干預。試點的實踐表明，隨著集中指定管轄案件的增多，平級政府之間互相幫忙逐漸成為趨勢，被告所在地黨委、行政機關通過集中管轄地黨委、行政機關向集中管轄地的法院施加影響，左右集中管轄的案件的裁判，有些當地黨委、行政機關直接指令本地法院到集中管轄地法院施加影響。〔22 〕如果行政機關都通過相互幫忙打招呼來對抗，跨地區的集中管轄就難以真正實現維護和促進基層法院行政審判公正的目的。如果這樣，再通過《行政訴訟法》的修改推進這一制度也將難以具有真正的積極意義。

筆者認為，行政案件相對集中管轄的探索以及最高法院對這一探索的肯定與推廣，體現了人民法院對行政審判公正和獨立的一種強烈追求，而且近十多年來一次又一次地對基層法院的行政案件管轄制度進行探索與改革，其維護行政審判領域司法公正的良好愿望值得充分肯定。但是，實踐過程中的一些不足和消極因素，也應該客觀地加以正視，并繼續通過制度的修正來實現基層法院行政訴訟管轄制度改良的目的。

（二）《行政訴訟法修正案（草案）》關于基層法院管轄權的規定分析

筆者認為，《行政訴訟法修正案（草案）》對相對集中管轄試點實踐的肯定，僅僅看到了其在試點過程中積極的一面，忽視了其在試點過程中所產生的消極問題，并對如何避免這些問題也沒有具體的制度規范。同時，如果在《行政訴訟法》的修改中確立了這次《行政訴訟法修正案（草案）》所建議增加的兩項內容，其不僅在具體實施過程中也會產生一定的障礙，而且在邏輯上存在一定矛盾。

1.跨區域的集中管轄規定屬于任意性條款。“高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”僅僅是個任意性規定，不具有制度的剛性效能。該條款中的“可以”兩字，表明《行政訴訟法修正案（草案）》僅僅賦予了高級法院對是否實施相對集中管轄制度的一種裁量權，即高級法院既可以實施這一制度，也可以不實施。在實踐中，有可能會發生高級法院為和政府部門保持良好關系，不采取“確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件”的措施，而如果這樣也并不違法。某些高級法院完全可以認為該條款的規定可以執行，也可以不執行，從而導致該條款規定在實際上的被虛置。〔23 〕那么，基層人民法院的行政審判困境還是難以得到改觀。更重要的是，既然屬于自由裁量性質的條款。有可能導致各地執行不一，有的地方可以執行，有的地方可以不執行，將會導致公民的權利難以得到有效、平等的保護，同時也導致法律在不同的地區的執行效果大相徑庭，這將不利于法律的統一性和嚴肅性。

2.基層人民法院的管轄權范圍與中級人民法院管轄權范圍之間存在不協調之處。“基層人民法院管轄第一審行政案件”表明除了《行政訴訟法》特別規定的案件以外，一般的行政案件由基層法院管轄。“對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄”的規定，在修正后的建議條文中的全文是“對國務院各部門或者縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄”。這樣看來，這兩者就存在嚴重的不夠協調。首先，將“國務院部門”與“縣級人民政府”并列，其邏輯上有不夠協調之處。其次，如果對這兩類行政機關產生的具體行政行政行為不服起訴，都由中級人民法院管轄，那么只能是省、自治區、直轄市人民政府工作部門和設區的市人民政府工作部門以及鄉鎮人民政府為被告的案件，由基層人民法院管轄了。既然“縣法院審不了縣政府”甚至也“審不了鄉政府”，那么基層法院肯定也審理不了省政府和市政府的工作部門為被告的案件了。何況，省級人民政府工作部門的行政級別比縣級人民政府要高許多，若其成為行政訴訟被告，由基層人民法院管轄，不但同樣非常艱難，而且會出現邏輯上的“倒掛”現象。

綜合以上分析，筆者認為，《行政訴訟法修正案（草案）》關于基層法院管轄權的規定，對實踐中的管轄權探索進行了充分肯定，也具有積極的意義。但對于實踐探索過程中所產生的問題沒有能夠作出制度上的應對，以及對規定本身的問題也未能引起足夠的注意。應當在“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標之下，根據“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的要求，積極探索基層法院行政案件管轄權的路徑。

四、基層法院行政訴訟管轄權改革的路徑探索

行政訴訟管轄問題是多年來行政訴訟制度難以正常發展的一個最重要的“瓶頸”。從訴訟程序角度而言，“管轄”是一個具體的行政訴訟案件開始就遇到的一個最為實際的法律問題，即原告應當向哪里的法院起訴，或者說該案件由哪一個法院受理和審判。它既涉及到原告訴權的實現，又牽涉到法院審判權能的實現。因此，對人民法院的行政案件管轄權，尤其是基層法院管轄權進行必要的改革，是從源頭上破解對行政審判不當干預的一個重要舉措。《行政訴訟法》的修改工作應當擔當起這一重任。

（一）對幾種改革設想的簡要評析

近年來，有關行政審判體制改革或者行政訴訟管轄體制改革的觀點不絕于耳。譬如，第一，設立行政法院；第二，取消基層法院受理一審行政案件的管轄權，由中級人民法院管轄第一審行政案件；第三，在《行政訴訟法》尚未修改的情況下，采取適當集中的模式或根據管轄權轉移的規定，形成異地審理行政案件的狀態?！?4 〕學界認為，最優方案就是設立行政法院。除了設立行政法院這一最優方案之外，次優方案就是在現行行政審判體制基本不變的基礎上改革行政案件的管轄制度，其主要方式是修改《人民法院組織法》，通過劃分司法區的方式設置法院?！?5 〕筆者以為，上述觀點都有一定道理。但卻未必完全適合我國國情或者行政審判的實際。

首先，建立相對獨立的行政法院審理行政案件，確實是行政審判體制改革的最理想方案。其總體思路是取消地方各級人民法院的行政審判庭，建立相對獨立的行政法院系統，直接隸屬于最高人民法院，統一管轄行政案件?！?6 〕然而，這一改革涉及重大的司法體制改革，難以實現，因為“建立人財物相對獨立并垂直于最高人民法院的行政法院系統，必將改變當前行政訴訟立案難、審理難、執行難的局面，而且也可能成為整個司法體制乃至整個政治體制改革的切入點。盡管優勢很多，但是建立行政法院似有‘三權分立、分權制衡的嫌疑，一些人會憂心忡忡，決策者下決心也因此顧慮重重，修改《憲法》或者《人民法院組織法》難度很大，此乃最高人民法院不可能實現的方案”?！?7 〕而且。筆者也認為，從實際情況來看，全面設立行政法院的需求也并不迫切。如根據權威統計數據，全國法院2011年受理刑事、民商事、行政一審案件7596116件，其中行政收案136353件，該年行政案件在整個訴訟案件中所占的比例，僅占整個收案數的1.79%；而2012年人民法院受理所有一審案件8442657件，行政案件在其中僅有129583件，才占整個一審案件的1.5%多一點。〔28 〕如果為了如此稀少的的案件量在全國范圍內全面設立相對獨立的行政法院，不僅與要求的精簡機構原則相違背，而且也確實沒有必要。因為有些地區的基層法院長期幾乎沒有行政案件可辦也是一個客觀的事實。

其次，最高人民法院所推出的異地交叉管轄以及相對集中管轄的改革等措施，在實踐中雖然取得了一些成效，在現行法律框架下實現了司法審判區域與行政管理區域的有限分離。但從實際情況看，這些改革措施并沒有從根本上解決實踐中行政審判所面臨的司法環境逐漸惡化的問題，而且也存在一些自身的不足。

再次，最高人民法院除了在2008年初發布《關于行政案件管轄若干問題的規定》外，在此前后又不斷地發布《關于加強和改進行政審判工作的意見》（2007年4月）、《關于充分發揮行政審判職能作用為保障和改善民生提供有力司法保障的通知》（2008年3月）、《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》（2009年6月）、《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》（2009年11月）等，且又在2013年初發出《集中管轄通知》）。以上情況一方面說明行政審判（尤其是基層人民法院的行政審判）在實踐中所面臨的困難局面是何其嚴峻，另一方面也表明一次又一次的的重申與改革并沒有起到為行政審判營造良好司法環境的根本性作用。

（二）本文關于基層法院行政訴訟管轄權的改革設想

最高人民法院最近幾年來在地方法院進行管轄制度改革的基礎上，以司法解釋或司法文件所進行的行政訴訟管轄制度改革，雖然在動機方面出于維護行政審判公正的善意，但不可否認的是，這一系列的改革在實際上已經使得行政訴訟管轄制度呈現出“支離破碎”的局面，也使管轄制度本身所應具有的穩定性和法律制度所應具有的安定性受到了沖擊，同時也扭曲了上下級法院之間的關系，加劇了上下級法院之間行政化的關系傾向。而且，也增加了當事人的訴訟成本。〔29 〕筆者主張，針對行政審判領域地方干擾嚴重、基層人民法院難以依法公正審判這一嚴峻的現實，一是應當將“建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”作為一項剛性制度在《行政訴訟法》中確立下來，而不是一項任意性制度；二是在確立這一制度時，應當盡量考慮減少當事人的訴訟成本和法院的司法成本；三是也要考慮法院行政審判力量的均衡，避免個別法院行政審判任務過重，壓力過大。因此，筆者所主張的對基層人民法院行政案件管轄權進行改革的基本思路，是在《行政訴訟法》的修改稿中，取消所有基層人民法院對行政案件的管轄權，規定第一審行政案件由中級人民法院管轄；同時，為解決法院和當事人的訴訟成本問題，通過修改《人民法院組織法》，明確中級人民法院可以在基層法院轄區內設立行政審判巡回法庭，將目前各地基層法院的行政審判庭都改造成中級法院的行政審判巡回法庭，負責審理原來由各個基層法院管轄的第一審行政案件。這樣改革的優勢，是可以將原來各個基層法院的行政審判力量，都整合到中級法院，從而最大限度地利用行政審判資源，最大限度地維護司法公正。

筆者所主張的“取消所有基層人民法院對行政案件的管轄權，規定第一審行政案件由中級人民法院管轄；通過修改《人民法院組織法》明確中級人民法院可以設立行政審判巡回法庭，將目前各地基層人民法院的行政審判庭改造成中級人民法院的行政審判巡回法庭，負責審理原來基層人民法院轄區內審理的行政案件”的觀點既達到了“建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的目的，又是改革成本最小的一個舉措，具有可行性。其具體意義在于：

第一，這樣的改革制度成本較低，易于實現。從成本效益角度而言，設立行政法院屬于成本最“昂貴”的改革，涉及司法體制的重大變革，近期內難以實現，而筆者所主張的這一觀點，只要將《行政訴訟法》第13條中第一審行政案件的管轄權由“基層人民法院”調整為“中級人民法院”，并在《人民法院組織法》中增加關于“中級人民法院可以設立巡回法庭”的規定，就可以從制度角度實現基層法院行政案件管轄權的改革。

第二，這樣的改革制度實踐成本也較低。只要在組織機構和編制方面也稍作變動，將原基層人民法院的行政審判庭改造為中級人民法院駐該地的巡回法庭，再將原來隸屬于基層法院行政審判庭的法官的編制全部從基層人民法院改為中級人民法院，即可以從機構建設的角度實現改革目標。

第三，可以更好地將行政審判資源予以集中。取消基層人民法院的行政審判權，由中級人民法院行使第一審行政案件的管轄權，可以改變現行制度中基層人民法院受理行政案件多少不均、甚至個別基層法院無案可辦從而閑置與浪費司法資源的現象，〔30 〕最大限度地將原來分散在各個基層人民法院的行政審判資源集中到各個中級人民法院，有利于促進行政審判資源的有效使用，使司法資源的功效實現最大化和最優化。當然，根據筆者的這一主張，同樣也有可能出現巡回法庭案件少甚至無案可辦的的狀況，那么只要中級人民法院在必要的時候，適當調整與平衡一下各個巡回法庭的案件數量即可解決。因為都屬于中級人民法院，只要在法院內部協調一下即可解決這一問題。

第四，有利于實現中央關于“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”的要求，避免地方黨政機關可能存在的干預，實現行政訴訟領域的司法公正。根據筆者的改革思路，由于將取消基層人民法院的管轄權，地方行政干預至少在基層這一層面失去了對象。同時，由于中級人民法院實際上已經脫離基層地方政府的制約，審理案件的法官其組織關系已經不再屬于基層人民法院而屬于中級人民法院，與基層人民法院不再具有隸屬關系，應該說，可以大膽地依法進行審判，不再受到地方的干預與制約。這樣改革，可以從較大程度上防止行政案件的審理受到非正常的干預，從而抵御地方保護，改善司法環境，維護司法公正。

第五，可以消除當前行政訴訟管轄制度改革中所出現的問題與不足。根據前面的分析，無論是異地管轄，還是相對集中管轄，這些近年來由法院系統所推出的改革要么使原來法律所規定的管轄制度支離破碎，不再具有整體性和穩定性，要么使大部分基層法院的行政審判資源閑置，導致新的、更大范圍的司法資源浪費，或者增加當事人的訴訟成本等。而根據筆者所主張的這一改革措施，除了由高級人民法院、最高人民法院所管轄的第一審行政案件之外，其余大多數第一審行政案件都由中級人民法院統一管轄，從而使管轄制度更為穩定，司法資源更為集中。同時，當事人只要在中級人民法院于本地設立的巡回法庭起訴、舉證、出庭就可以完成訴訟，并不額外增加訴訟成本。當然，如果當事人認為設立在本地的巡回法庭不能公正審理案件，或者由于特殊原因設立在本地的巡回法庭無法正常審理案件的，可以申請由中級人民法院安排到其他巡回法庭審理。

五、并不多余的余論

1989年4月4日我國《行政訴訟法》頒布并于1990年10月1日實施，標志著當代人治時代的終結和法治時代的開始，意味著一場“靜悄悄的革命”，具有劃時代的里程碑意義?！?1 〕然而，多年來行政訴訟實踐證明，一個具有重大歷史意義的制度，并不必然能夠在運行的過程中取得令人滿意的效果，其關鍵仍在于實踐和參與這一制度運作的實踐者和參與者的理念是否準確與先進，以及該制度所處環境是否優良與適宜，我國行政訴訟管轄制度的文本意義以及其具體運作情況就是如此。圍繞基層人民法院在行政審判中的困境與艱難，從地方各級人民法院到最高人民法院已經為此作出多項改革，但仍難以消除其在行政審判過程中的舉步維艱局面，縣法院不但審不了縣政府，而且也審不了縣政府的部門，甚至還審不了鄉政府、鎮政府。針對這樣一種及其尷尬的狀況，筆者“取消基層法院的行政案件管轄權，由中級人民法院統一管轄，并將原來基層人民法院的行政審判庭改造成中級人民法院內的若干個巡回行政審判庭，分別管轄原由各個基層法院管轄的行政案件”的主張應當說是當前成本最低廉而且又是切實可行的一種改革措施。這一主張既可以實現基層人民法院行政訴訟管轄制度向良性化發展，又節約了成本，也并不導致當事人和法院訴訟成本的加大，更是避免了《行政訴訟法修正案（草案）》中建議條款之間的不夠協調問題，與其他改革建議相比，具有明顯的制度優勢和實踐的可操作性。

同時，由中級人民法院提級管轄第一審行政案件，也是近年來行政訴訟管轄制度改革過程中最高人民法院所主張的改革措施之一，具有一定的基礎。同時，實踐中，一些地方法院所實施的由中級人民法院管轄第一審行政案件的探索，也取得了積極的效果。例如，為破除地方政府干預行政訴訟的瓶頸性難題，實現“官民平等對決”，廣東省高級人民法院兩年前開始在全國率先推行行政訴訟案件提級管轄——以縣區級人民政府、省直廳局級行政機關、中直駐粵廳局級行政機關三類部門為被告的一審行政案件，上提一級至中級人民法院管轄。2012年，提級管轄所涉案件行政機關敗訴率15.3%，較全省一審行政機關敗訴率高出5.4個百分點；2013年1月至10月，提級管轄所涉行政案件敗訴率12.8%。統計數據表明，提級管轄能夠切實有效減少地方行政權力對行政審判的干預，保障官、民在法律面前以平等身份對決，從而實現在更高層面上打破“民告官難”瓶頸。至于由中級人民法院管轄一審案件而使高級人民法院二審案件增多的問題，廣東省高級人民法院認為，培養一支責任心強，精通政府政策規定，法律專業知識過硬的法官隊伍，成為當前廣東深化行政審判改革的重中之重。2013年年1月至3月，廣東省高級法院陸續為行政庭增配7名工作人員，目前全庭人員達到27名。各中級法院也根據工作量的增長情況，為行政庭增配了審判力量。〔32 〕此外，從前面本文的分析與論述中也可以看出，行政案件本身占整個法院一審訴訟案件中的比例就非常之低，由中級人民法院管轄一審案件、高級人民法院管轄二審案件，并不會給整個法院的行政審判工作帶來多少困難和不利。更何況，高級人民法院正可以通過審理二審行政案件，了解行政審判的具體情況，及時掌握行政審判信息。同時，這也可以視為針對行政訴訟這個特殊領域所采取的特殊制度安排。

行政審判是對行政執法進行司法監督的活動，而行政執法又是將法律直接運用于社會實踐的過程，是最經常的公共事務治理活動。據有關統計，在我國，80%以上的法律，90%以上的法規和規章是由行政機關負責執行的。行政執法與公民、法人和其他組織的權利和利益聯系最經常、最廣泛、最直接、最緊密，稍有不當，極易對其合法權益造成損害。〔33 〕因此，必須通過行政審判活動對行政執法活動進行嚴格的司法監督，實現法治政府建設的目標。要達到這一目的，就必須要有完善的包括管轄制度在內的行政訴訟程序制度。而筆者始終認為，良好的行政訴訟管轄制度，則是實現“讓人民群眾在每一個行政案件中都能感受到公平正義”的目標的第一步。也許，撰寫本文的目的與意義，就在于此。